《中国农村经济》精华版：中国乡村旅游政策：基本特征、热点演变与“十四五”展望 | 姚旻等

李威03

中国乡村旅游政策：基本特征、热点演变与“十四五”展望

作者：姚旻1 赵爱梅2 宁志中3
作者单位： 1贵州财经大学欠发达地区经济发展研究中心；2贵州财经大学大数据应用与经济学院；3中国科学院地理科学与资源研究所
原文刊发：《中国农村经济》2021年第5期

一、引言
乡村旅游是拓展农民就业增收渠道、提高村民素质、振兴乡村经济的重点产业，也是推进扶贫攻坚和乡村振兴战略的重要手段（何琼峰、宁志中，2019）。20世纪80年代中国乡村旅游兴起，2019年全国休闲农业接待游客32亿人次，经营收入超过8500亿元。乡村旅游有效地改善了乡村地区可流动要素类型少、要素流出难、要素流入难、要素留下更难的“一少三难”状态（宁志中、张 琦，2020），促进了乡村地区社会、经济、文化等各方面的发展（蔡克信等，2018）。

乡村旅游是以农户为主体的乡村非农服务业，政策在其发展过程中一直发挥着重要作用，乡村旅游政策研究也逐渐成为学者们关注的热点问题。已有文献对中国乡村旅游政策的演进阶段、工具分类以及优化建议等多方面做了大量的研究，但仍存在不足。一是研究样本多局限于乡村旅游产业专门文件，样本范围较窄；二是研究视角缺乏与国家战略层面的关联；三是研究内容偏重政策本身的结构演进，导致不能较完整地体现乡村旅游产业发展特征及其政策供给的系统性。

基于此，本研究选取2009－2019年中央及各部委发布的与乡村旅游发展相关的政策文件，结合国家战略，系统分析政策供给特征及热点演化，以期为“十四五”时期乡村旅游产业政策的制定提供参考。

二、研究设计
本研究以舒伯阳和马静（2019）的“数量—结构—主体—内容—体系”政策分析框架为基础，建立“政策结构—政策内容—政策体系”三维分析框架。
（一）样本来源
1.研究时点的选择。论文选取2009－2019年作为研究期的理由，一是2008年全球金融危机爆发，同年中央经济工作会议提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”，旅游消费成为扩大居民消费的五大重点领域之一，乡村旅游在国家战略中的地位与角色发生了巨大变化。二是2009年《全国乡村旅游发展纲要（2009－2015年）》发布实施，这是中国首次对乡村旅游产业发展作出全局和系统的政策指导。因此，将2009－2019年作为政策研究期，既能较完整地回顾和检视乡村旅游快速发展时期的政策供给特征与演变规律，同时也可为“十四五”时期乡村旅游高质量发展的政策制定提供参考。

2.政策文本的筛选。乡村旅游不仅是一个产业发展议题，也与乡村地区的居民就业增收、人居环境建设、生态与文化保护、乡村治理、城乡融合发展等诸多国家战略所关注的重要领域密切相关，故本文有关乡村旅游规范性文件的样本筛选过程为: ①收集范围与对象：以“乡村”“农村”为关键词，通过网站内的检索工具，收集中央人民政府及国家发展改革委、原国务院扶贫开发领导小组办公室（以下简称原国务院扶贫办）、财政部、农业农村部、住房和城乡建设部、商务部、科学技术部、文化和旅游部、生态环境部、国家林业和草原局（国家公园管理局）、自然资源部、水利部等中央政府部门官方网站公布的与乡村（农村）发展相关的政策文件。②有效样本的筛选：利用分析软件Nvivo12，分别以“乡村旅游”“农业休闲”为关键词，最终确定政策中含有“乡村旅游”“农业休闲”内容的有效样本共273份。③有效样本的分类：将标题中含有“乡村旅游”或“农业休闲”的政策文本划分为“专门文件”；将标题中含有“旅游”（但非“乡村旅游”）的政策文本划分为“行业文件”；将其他政策文本划分为“相关文件”。

（二）分析方法
首先，运用统计学相关方法，分析政策文本数量和发布主体结构等特征。其次，运用质性分析软件Nvivo12，对政策文本统一编码，以提取政策文本的主题、内容及其关联，展开对乡村旅游政策体系的分析。最后，借助Nvivo12软件对三种类型的政策文本内容进行高频词查询，并邀请相关领域专家对高频词进行识别、归类，再从年度和类型两个视角对所有政策文本精确检索统计，以分析政策内容的演变。

三、基本特征
（一）政策数量：随国家战略和“五年规划”的出台而快速增长
研究期内国家共发布了与乡村旅游相关的政策文件273份，呈现出三个特征。一是发文数量快速增长，包括乡村旅游在内的乡村发展议题在国家政策体系中的重要性不断凸显。二是相关文件占比达全部文件的92.67%，乡村旅游专门文件仅占3.66%。这既反映了相关部门对乡村旅游发展的重视，也反映出政策对乡村旅游所具有的涉及面广、带动性强这一特征的响应。三是政策文本数量明显增长的时间节点与重大国家战略及“经济社会五年规划”的出台直接相关。

（二）政策主体：随联合发文比例提高而大幅增多
从政策文本发布主体看，273份文件共涉及中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）和相关部门等17个主体，呈现三个特征，一是发文主体层级高；二是农业农村部和国家发展改革委发文量最多；三是多部门联合发文比例高。

（三）政策体系：围绕产业组织的环境型工具占比高
从政策工具视角来看，环境型和供给型是主要的政策工具类型，其中金融支持、发展模式、人居环境、教育支持等经济环境、公共服务是环境型政策的重点，而需求型政策内容参考点占比较少。这反映了乡村旅游政策遵循了中国经济工作中政府与市场的关系原则，在强调政府主导的同时，尊重市场的资源配置作用。

从政策功能视角看，乡村旅游政策在产业布局方面偏向明显。产业规划、资源利用、设施配套等产业布局政策占比最高，产业组织、产业结构政策占比较低，产业技术政策最少。这反映出配套设施落后、产业要素稀缺所导致的产业结构低端化是乡村旅游这一新兴乡村服务业面临的主要困境，是同期乡村旅游政策的关注重点。

四、热点演变
中国十年来的乡村旅游大致经历了从规模化发展到转型提质发展的历程，随着国家战略和产业供需关系的变化，政策对乡村旅游的关注与响应也呈现出了相应变化：

（一）产业角色：从局部发展提升到战略统筹
随着产业规模的扩大，乡村旅游的产业角色与地位发生了从局部发展提升到战略统筹的深刻转变。2009年《全国乡村旅游发展纲要（2009－2015年）》强调“大力发展乡村旅游业是破解当前经济发展难题，扩大内需和刺激消费的重要手段”。2015年脱贫攻坚战略实施，乡村旅游以其独特的产业扶贫功能和前期实践效果，成为中西部地区特别是集中连片贫困地区脱贫攻坚的重要手段，相关文件数量激增。2017年、2018年部门联合发布《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）》《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年－2020年）》和《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，强调要按照乡村振兴战略总体要求，实施乡村旅游精品工程，培育农村发展新动能，并强调东中西部地区乡村旅游发展政策要实行差异化引导，促进乡村旅游区域协同发展。

（二）产品开发：从资源导向转向市场导向
产品开发是产业发展的核心任务，也是乡村旅游政策持续关注的重点，但随着乡村旅游从规模发展进入到质量发展阶段，政策对乡村旅游产品开发的引导也从资源导向转向市场导向。研究期初，中国乡村旅游发展总体规模较小，发展任务是解决“有没有”“多不多”的问题。随着乡村旅游发展规模扩大和城镇居民收入的提升，丰富乡村旅游产品结构成为解决供需关系的重点。同时，品牌化建设被纳入到政策内容中。

（三）设施建设：从基础设施转向服务设施
基础设施条件差是乡村发展的短板，严重制约乡村旅游的发展，因而“基础设施”一直是乡村旅游政策的关注重点。从研究期初的《全国乡村旅游发展纲要（2009－2015年）》到2019年中央“一号文件”，道路交通、电力、饮用水、污水处理、卫生环境等基础设施建设始终是三类乡村旅游政策文件的高频词。与此同时，为加快游客中心、标识标牌、旅游购物、旅游公厕等乡村旅游公共服务设施建设，2018年17个部委联合发布《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，强调完善公共服务体系是促进乡村旅游高质量可持续发展的重要任务，2019年中央“一号文件”提出“继续完善乡村旅游发展的基础设施及公共服务设施”。

（四）要素配置：从行政主导转向社会支撑
资金、人才、土地是产业发展的基础要素，农户是乡村旅游的参与主体。早期政策主要运用财政奖补、小额贷款、信用担保等财政手段，以解决乡村旅游农户发展的资金问题；近年来的乡村旅游政策更多地运用综合手段，在继续整合涉农资金、加大基础设施与服务设施的财政扶持力度的同时，鼓励在产业投资基金设立、土地入股、项目融资等方面的乡村旅游投融资政策创新，畅通社会资本进入乡村旅游领域的投资渠道。“人才技术”“技能培训”一直是乡村旅游政策文本中的高频词，政策措施转向技术下乡、产学研结合、返（回）乡创新创业扶持以及“互联网+旅游”等社会与市场手段。土地的用地规模不足、产权不清晰及其导致的抵押物缺乏、资产流动性差等问题，是乡村旅游发展的薄弱环节。

（五）产业组织：从个体扶持转向多元培育
农户是乡村旅游的参与主体，以农户为单位自发发展农家乐是乡村旅游发展初期的基本组织形态，“农户”成为政策扶持的重点。随着局部地区乡村旅游产业规模的扩大和项目投资的多样化，不同类型、不同层级和不同空间尺度的乡村旅游生产组织方式成为政策选项。“企业”“企业+农户”“企业+社区+农户”以及“政府+企业+农户”“政府+企业+旅行社”等组织模式受到政策的鼓励与支持。近年来，随着农村综合改革的推进，“农民专业合作社”“家庭农场”等新型兼业经营主体成为政策扶持重点，各类乡村旅游协会、志愿者组织等非营利性服务组织不断发育，乡村旅游产业组织多元化、专业化和市场化趋势加快，推动了乡村旅游重点村、全域旅游示范区(县)等区域性乡村旅游产业组织 形态与模式的发展，但农户与社会资本的合作模式与利益分配机制尚处于政策探索阶段。

五、“十四五”政策展望
乡村旅游是利用“乡、土、农”资源，实现“望得见山、看得见水、记得住乡愁”和“绿水青山就是金山银山”的中国特色乡村振兴重要路径。“十四五”时期的乡村旅游发展，必须全面融入乡村振兴和扩大内需总战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以高质量发展为主线，发挥乡村旅游的多功能性优势，加强乡村旅游与乡村振兴战略的衔接；以改善城乡旅游供需关系为前提，精准运用政策工具，优化政策供给内容，巩固和扩大脱贫攻坚成果，助力乡村振兴。

（一）政策目标：应从单一产业发展转向与乡村振兴战略全面衔接
实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，农业农村优先发展是实现乡村振兴战略的前提。乡村旅游连接了城乡两个市场，在通过扩大内需、带动城乡要素流动、促进农业农村优先发展和改善城乡关系方面具有独特的作用。因此，“十四五”时期乡村旅游政策供给应坚持乡村振兴战略总目标导向，一是围绕高质量发展主线；二是围绕巩固和扩大脱贫攻坚成果任务；三是围绕城乡融合发展目标。

（二）政策内容：应从产业要素配置扩展到社会文化生态环境建设
乡村旅游政策内容应按照产业振兴、文化振兴、生态振兴、人才振兴、组织振兴等乡村振兴战略“四梁八柱”的要求，围绕构建复合型、集约化的现代乡村旅游产业体系、生产体系和经营体系(陆林等，2019)的发展目标，推动乡村旅游高质量发展。一是加强影响乡村旅游产业体系壮大的政策创新；二是加强“绿水青山”保护和“金山银山”旅游转化；三是加强乡村文化传承与旅游活化利用；四是加强乡村旅游人才技术的资源配置；五是加强乡村旅游组织模式的政策引导。

（三）政策工具：应从环境型为主转向环境型与需求型相结合为主
扩大经济内循环是中国今后一段时期经济发展的总战略，乡村旅游政策应“牢牢把握扩大内需这个战略基点”，按照“形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”要求，灵活运用政策工具，扩大乡村旅游消费，促进乡村旅游高质量发展。一是继续重视运用环境型政策工具；二是加大需求型政策工具运用力度；三是总结多主体联合制定政策的经验；四是将政策评估纳入乡村旅游政策供给体系。

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根据《中国学术期刊影响因子年报》（2020版），在农业经济类51种学术期刊中，《中国农村经济》影响力指数和影响因子均名列第一，《中国农村观察》影响因子名列第二。在489种经济学学术期刊中，《中国农村经济》综合影响因子排名第三，《中国农村观察》综合影响因子排名第七。《中国农村经济》《中国农村观察》双双获评“中国最具国际影响力学术期刊”。

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