“基础和支柱说”：演化脉络与前行态势——兼论现代财税体制的理论源流 | 高培勇

李威03

作 者：高培勇
简 介：高培勇，中国社会科学院副院长、教授，100005。
刊 期：《财贸经济》2021年第4期

“基础和支柱说”：演化脉络与前行态势——兼论现代财税体制的理论源流

内容提要 “十四五”规划关于建立现代财税体制的部署，理论源头系“财政是国家治理的基础和重要支柱”。党的十八届三中全会所作出的这一重大论断，牵动了包括财政概念、财政职能格局、财税体制性质、财政学科属性、财政基础理论体系、财税体制改革方向等一系列变化。从根本上说来，这一论断及其所牵引的变化揭示了现代财政发展规律的基本底色，开启了一个大不相同于以往的财政基础理论建设新阶段。从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握这些财政基础理论建设成果，对于将建立现代财税体制行动落到实处，确保抓住要害、踩到点上、不走偏变样，非常重要。

关键词 财政基础理论 现代国家治理 现代财税体制 高质量发展

引 言
立足于新发展阶段的历史方位，在“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的旗帜下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）围绕“建立现代财税体制”做出了全面部署。

这其间的三个关键点值得特别注意。

其一，“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”这一提法，源于党的十八届三中全会所作出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断。从根本上说来，这一论断所论及的是财政与国家治理的关系。在当代中国语境中，治国理政系党和国家事业的代名词，因而也可以将其引申理解为：财政是党和国家事业发展的基础和重要支柱。就此而言，“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”，就是更好发挥财政在党和国家事业发展全局中的基础和重要支柱作用。

其二，“健全符合高质量发展要求的财税制度”这一提法，源于党的十九大所作出的“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大论断。不过，随着实践的推进和认识的深化，这一论断已经由最初主要针对经济领域、侧重于经济高质量发展而扩展至经济、社会、文化、生态等各领域、成为一条要贯彻到经济社会生活方方面面的总要求，进而在党的十九届五中全会上被调整为“我国已转向高质量发展阶段”。注意到“我国经济”变成了“我国”，在“十四五”乃至更长时期，高质量发展都是一条管总的要求，可以认为，高质量发展既是立足社会主义现代化建设全局的战略选择，更是立足党和国家事业发展全局的战略选择。就此而言，“健全符合高质量发展要求的财税制度”，就是健全符合立足党和国家事业发展全局战略选择的财税制度。

其三，“建立现代财税体制”这一提法，系由党的十八届三中全会所确立的财税体制改革目标——“建立现代财政制度”演化而来。无论是“建立现代财税体制”，还是“建立现代财政制度”，都是基于全面深化改革的背景以及国家治理体系和治理能力现代化的目标要求而确立的。注意到《纲要》所擘画的2035年远景目标之一就是基本实现国家治理体系和治理能力现代化，也可以认为，财税体制改革事关党和国家事业发展全局，系基本实现国家治理体系和治理能力现代化远景目标的基础性和支撑性要素。就此而言，“建立现代财税体制”，就是建立从党和国家事业发展全局出发、匹配现代国家治理的现代财税体制。

上述的几点，均是从全局高度而非局部视域所提出的，在党和国家事业发展全局这一共同平台上形成了一个逻辑内洽的关系链。其中的源头，在于“财政是国家治理的基础和重要支柱”。正是基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大论断，我们才能将财政纳入党和国家事业发展版图并从全局高度赋予其全新的定位。正是基于财政在党和国家事业发展全局中的全新定位，财税体制改革才能同国家治理体系和治理能力现代化这一管总的目标、高质量发展这一管总的要求相对接并成为国家治理体系和治理能力现代化、高质量发展的重要内容。也正是从党和国家事业发展全局出发，“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”、“健全符合高质量发展要求的财税制度”才能相继成为“建立现代财税体制”的出发点和落脚点并落实于建立现代财税体制的行动部署中。

从“财政是国家治理的基础和重要支柱”到“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”，再到“健全符合高质量发展要求的财税制度”，围绕“建立现代财税体制”的这一逻辑线索，所折射出的，实质是思想的蜕变和理论的创新。

在新中国历史上，这是第一次从根本上摆正了财政在党和国家事业发展全局中的位置。位置问题至关重要，历来关乎理论体系根基。财政定位的根本性变化，自然牵动整个财政基础理论体系大厦。它所产生的影响之深刻、所具有的意义之重大，非其他别的什么论断或其他别的什么观点所能比肩。正是意识到这一层意义，笔者倾向于将“财政是国家治理的基础和重要支柱”简称为“基础和支柱说”（高培勇，2015），并将其纳入中国财政思想史或中国财政学说史系列加以研究。

事实上，党的十八届三中全会迄今，围绕“基础和支柱说”的理论阐释、理论探索、理论发现、理论创造，不仅是跃升至全局高度而展开的，而且构成了中国财政基础理论建设的一条主线。也正是在“基础和支柱说”的牵引下，不仅形成了一系列十分重大的财政基础理论建设命题，而且在理论与实践的良好互动中，支撑和推动了发生在中国财税改革与发展实践身上的一系列历史性变革。换言之，建立现代财税体制这一事关新发展阶段党和国家事业发展全局的战略部署，无疑站在了“基础和支柱说”的肩膀之上。

结论1：“基础和支柱说”的核心和灵魂，就在于财政定位的提升和拓展。以“基础和支柱说”的提出为转折点，中国开启了一个大不同于以往的财政基础理论建设新阶段。

毫无疑问，作为习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要内容，“基础和支柱说”是我们在深刻总结国内外财政发展经验教训的基础上形成的，也是在深刻分析国内外财政发展大势的基础上形成的，更是针对我国财政改革和发展中的突出矛盾和问题而提出的。它标志着我们对财政运行规律以及经济社会发展规律的认识，达到了一个新高度。

理论是行动的先导。建立现代财税体制，当然要从深入探究“基础和支柱说”做起。只有在全面理解、准确把握其背后的财政思想和财政理论源泉基础上，才能将建立现代财税体制的行动落到实处，确保抓住要害、踩到点上、不走偏变样。

循着“基础和支柱说”所牵引的一系列财政基础理论建设命题而系统梳理其背后的总逻辑，全面概括其背后的新理论，进一步夯实现代财税体制的理论基础，构成了本文的出发点和归宿。

一、 财政：由经济范畴到国家治理范畴
财政基础理论大厦的构建，始自于财政概念的界定。作为一种逻辑活动，界定概念即是揭示事物的本质特征并使其同其他事物区别开来的过程。财政的本质特征及其同其他概念的区别，直接决定于财政的定位。财政定位变化了，财政的本质特征及其同其他概念的区别自然会跟着变。因而，“基础和支柱说”首先牵动的是财政概念的变化：由经济范畴到国家治理范畴。

（一）关于财政的传统认识
对于财政，我们历来是把它视作一个经济范畴并在经济生活领域定义的。翻开我们使用多年的各类涉及财政问题的教科书或辞典，极易找到关于财政的如下代表性表述：

财政是政府集中一部分社会资源用于生产或提供公共物品或服务，以满足社会公共需要的活动。可简称为政府的收支或政府的收支活动（高培勇，2004）。

财政是一个经济范畴，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动。可简称为以国家为主体的分配活动（陈共，2012）。

财政是国家为执行各种社会职能而参与社会产品分配的活动。其实质是国家在占有和支配一定份额的社会产品过程中与各方面发生的分配关系（许毅、沈经农，1987）。

财政谓理财之政，即国家或公用团体以维持其生存、发达为目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。

抛开哪样一种表述更为严谨、更加妥当之类的问题不论，上述定义的共同之处，是在财政属于经济范畴、财政收支属于政府的经济活动认识基础上得出的。

基于这样的认识，也就有了如下的进一步阐释：

作为一个行为主体，政府同企业与居民一样，在履行自身职能的过程中，同样需要筹钱、需要花钱，同样有它的收入和支出。所以，正如企业要有财务收支活动、居民要有家计收支活动一样，政府也要有其自身的收支活动。财政可谓政府从事的经济活动，或政府从事的各种活动的经济基础。

作为掌握在政府手中的一个重要的宏观经济变量，政府的收支活动可以改变原有的GDP分配格局，深刻影响企业与居民的消费、投资和社会总供求，进而影响整个经济社会活动的运行。故而，政府的收支活动是贯彻公共政策意图，调控经济社会运行的重要手段。在政府的宏观调控体系中，财政扮演重要角色。

政府的收支活动之所以必要，其最根本的原因就在于要通过其满足市场机制解决不了或解决不好的社会公共需要。或者，就在于通过其提供或生产市场机制解决不了或解决不好的公共物品和服务。

简言之，基于经济范畴、政府经济活动认识基础上的财政，关注和对接的是政府职能层面的基本问题。

（二）关于财政的全新认识
随着财政与国家治理相对接并以国家治理的基础和重要支柱加以定位，它便从经济领域推进到了国家治理层面。由“政府的收支或政府的收支活动”到“国家治理的基础和重要支柱”，这一重大变化的意义非同小可。

国家治理无疑是一个整体性、系统性概念。立足于国家治理的总体角度，财政固然仍可表述为政府的收支或政府的收支活动，但它不再仅仅是一个经济范畴，而是一个可以跨越经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的国家治理范畴。若打比方，国家治理如同一座金字塔，财政便是金字塔的地基以及四梁八柱。

在国家治理的视野内，政府不仅是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。将以政府收支为基本线索、主要表现为政府收支活动的财政与国家治理相对接，意味着财政并非仅仅着眼于满足政府履行职能活动的需要，而是要满足包括政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体参与国家治理活动的需要。就此而言，财政所面对的是整个国家治理活动的需求。

在国家治理领域的政府收支活动之所以必要，就在于满足存在于不同经济社会主体之中的公共利益——社会公共需要。或者，就在于提供或生产与各个经济社会主体公共利益相对应的公共物品和服务。

简言之，建立于国家治理范畴、国家治理的基础性和支撑性要素认识基础上的财政，关注和对接的是国家治理层面的基本问题。

（三）实质是关于财政认识的升华
由关注和对接政府职能层面的基本问题到关注和对接国家治理层面的基本问题，将财政置于国家治理的总棋局中加以定位，这一变化，至少昭示了如下的重要事实：站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财政的认识升华了。

财政不仅仅是一个经济范畴，而且是一个可以跨越经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域的国家治理范畴。

财政也不仅仅是一般意义上的国家治理范畴，而且是一个可以充当基础和重要支柱、发挥基础性和支撑性作用的国家治理范畴。

财政更不仅仅是政府的收支或政府的收支活动，而且是一个可以覆盖政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体的国家治理活动。

注意到这是一个规律性发现而非人的主观意志使然，可以认为，它所带来的变化实质是本义“回归”。

结论2：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财政回归于一个国家治理范畴。它不仅要作为政府的收支或政府的收支活动而发挥作用，而且要作为国家治理的基础和重要支柱而在国家治理的全过程和各领域发挥基础性和支撑性作用。

引申一步讲，财政既是一个“多元”函数，那么，将“多元”变量而非“一元”变量置于财政的视域之中，从更高层面、更广范围的现代国家治理意义上定义财政，是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财政概念，对于建立现代财税体制非常重要。现代财税体制框架中的财政，并非基于经济范畴、政府经济活动认识基础上的财政，而系建立于国家治理范畴、国家治理的基础性和支撑性要素认识基础上的财政。从现代意义上的财政而非传统意义上的财政出发，按照升华了的财政概念处理、解决财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立在全面理解、准确把握财政概念的基础上，是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

二、 财政职能：由经济视域到国家治理视域
财政定位的变化，当然要凝结并落实于财政职能格局的变化上。随着财政由经济范畴到国家治理范畴的演进，“基础和支柱说”亦牵动了财政职能格局的变化：由经济视域扩展为国家治理视域。

（一）关于财政职能的传统认识
与政府职能层面的基本问题相对接，以往对于财政职能的概括，是在财政作为一个经济范畴、系政府从事的收支活动的认识基础上做出的。因而，从政府弥补市场失灵的职能出发，便有了关于财政职能的如下通行概括：优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定（张馨等，2000；高培勇等，2007）。其间的基本逻辑是：

财政既然是一个经济范畴而非其他别的什么方面的范畴，财政职能自然主要指的是财政在经济领域所具有的内在功能。或者，可以在经济领域所发挥的固有且不可替代的作用。

财政既然是政府的收支活动而非其他别的什么行为主体的收支活动，财政职能当然要纳入政府职能体系之中，作为政府所履行的职能之一来厘清其可能的边界。

（二）关于财政职能的全新认识
在财政作为一个国家治理范畴和国家治理要素被从经济领域推进到国家治理层面之后，便有了党的十八届三中全会关于财政职能的全新概括：“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安”。

这表明，财政所履行的职能与国家治理层面的基本问题相对接，因而其边界得以拓展了。

与以往的情形有所不同，这里所说的“优化资源配置”，其所涉及的对象，并不限于GDP。除了GDP这样的当年收入流量之外，以往年度积累下的存量，如居民和企业财产以及国有资源、国有资产也是要纳入的。换言之，流量和存量兼容、收入与财产并举，囊括国家治理视域下的所有资源，财政须在更高层面、更广范围发挥优化资源配置的作用。

与以往的情形有所不同，这里所说的“维护市场统一”，其视野所及，并不限于税收制度和财政制度自身的统一。除此之外，还包括牵涉全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。换言之，财政须通过财税体制安排和财政运行秩序设计为建设公平统一的市场奠定基础，让市场机制在全国范围内的资源调度和配置中发挥决定性作用。

与以往的情形有所不同，这里所说的“促进社会公平”，其作用范围，并不限于调节收入分配，也不限于以往主要着眼于收入分配的所谓纵向公平和横向公平，亦不限于GDP的再分配环节。除了收入分配上的公平之外，其他如财产分布、财富累积、机会均等等要素的公平也是要追求的。除了收入分配上的纵向和横向公平之外，其他要素领域分配的公平也是要讲究的。除了再分配环节之外，初次分配环节以及第三次分配环节也是要进入的。换言之，以公平正义为导向，财政须全方位地介入包括收入、财产、财富以及各种要素领域、各个分配环节在内的所有分配活动。

与以往的情形有所不同，这里所说的“实现国家长治久安”，其着眼点并不限于宏观经济稳定。除此之外，包括经济、政治、文化、社会以及生态文明等领域在内的整个国家的长治久安，都是要纳入视野的。换言之，作为国家治理的基础和重要支柱，财政不仅要继续担负起稳定宏观经济运行的重任，而且须脱出经济的视野局限，在囊括经济、政治、文化、社会和生态文明等所有领域的广阔视野下，通过合理有效的财税体制安排，保证经济正常运行和社会大局总体稳定，实现整个国家的长治久安。

（三）实质是关于财政职能认识的升华
由局限于经济视域伸展至国家治理视域为财政职能寻求定位，这一变化，至少昭示了如下的重要事实：站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财政职能的认识升华了。

作为一个国家治理范畴，财政的职能自然不限于经济领域，而须伸展至经济、政治、文化、社会、生态文明等在内的所有领域。

作为一个国家治理范畴，财政的职能除了对接政府的职能之外，还要对接国家治理层面的其他经济社会主体的行为，并由此牵动经济、政治、文化、社会、生态文明等领域在内的各种活动。
注意到这同样是一个规律性发现而非人的主观意志使然，也可以认为，它所带来的变化实质是本义“回归”。

结论3：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财政职能回归于“跨越一般政府职能”格局。它是一项可以覆盖并牵动国家治理诸方面活动的基础性、支撑性政府职能。

引申一步讲，财政职能既是可以跨越各种政府职能的交汇点，那么，将多种性质的政府职能而非单一性质的政府职能置于财政职能的视域之中，从“统揽全局”的现代国家治理意义上定位财政职能，是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财政职能，对于建立现代财税体制非常重要。现代财税体制框架中的财政职能，并非基于财政的传统认识、局限于经济视域因而范围相对狭窄的财政职能，而是基于财政的全新认识、覆盖整个国家治理视域从而边界得以极大拓展的财政职能。从现代意义上的财政职能而非传统意义上的财政职能出发，按照升华了的财政职能处理、解决财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立在全面理解、准确把握财政职能的基础上，也是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

三、 财税体制：由经济体制组成部分到国家治理体系组成部分
财政定位的变化，自然会延伸至作为其制度形态的财税体制。这是因为，财税体制无非是一种载体，其基本作用，就在于为财政职能的实现设定轨道、提供方向。作为一种实现财政职能的制度规范，财税体制终归是围绕一定的财政职能格局而形成的。因而，与财政定位的变化相伴随，“基础和支柱说”也牵动了财税体制性质的变化：由经济体制的组成部分到国家治理体系的组成部分。

（一）关于财税体制的传统认识
前面已有交代，植根于社会主义市场经济的体制环境、与政府职能层面的基本问题相对接，并且主要作为政府的收支或政府的收支活动而发挥作用，以往的财政职能被高度概括为“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”。若从字义深入到其实质层面，就财税体制同财政职能之间的关系而论，可以将以往的财税体制概括为“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定的制度保障”。

注意到优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定系从经济视域定位的财政职能，关于财税体制功能的上述概括，显然是基于政府收支的视角、政府的经济活动认识基础上得出的。

简言之，传统意义上的财税体制，是被视作经济体制的一个组成部分、在经济体制领域内归结其性质及其作用的。

（二）关于财税体制的全新认识
随着财政与国家治理相对接，作为一个国家治理范畴跻身国家治理层面，财税体制自然要跃出经济体制而与国家治理体系相对接，作为国家治理体系的一个组成部分而进入国家治理体系序列。“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第19页。，正是党的十八届三中全会根据“基础和支柱说”赋予财税体制的全新概括。

由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定的制度保障”到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这一变化，绝非仅是财政职能概括意义上的数量添加或项目整合，而系富有重要理论和实践意义的深刻论断。

作为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，它所涉及的范围，已经不限于经济领域，而是覆盖包括经济、政治、文化、社会和生态文明等在内的所有国家治理领域。它所牵动的纵深，已经不限于传统意义上的GDP初次分配与再分配，而是跨越包括政府与市场关系、中央与地方关系、国家与社会关系在内的所有国家治理环节。也就是说，作为一种制度保障，从广度看，财税体制所涉及的财政职能已经覆盖国家治理各领域。从深度看，财税体制所牵动的财政职能已经跨越国家治理全过程。

作为一个包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的体制机制和法律法规，国家治理体系实质是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度（陈金龙，2013）。经济体制也好，其他别的什么方面的体制也罢，都不过是国家治理体系的组成部分。在财政被从经济领域推进到国家治理领域并从国家治理的总体角度赋予全新定位之后，财税体制自然要融入国家治理体系之中，从局部与整体的关系上寻求新的定位。

在国家治理体系中，相对于以往，财税体制所涉及或牵动的每一项财政职能的内涵与外延均有重大变化。事实上，作为一个相互联系、密不可分的统一体，包括“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”在内的四个方面的职能，均是从覆盖所有国家治理领域和所有国家治理环节出发而界定的。

（三）实质是关于财政体制认识的升华
由局限于经济体制伸展至国家治理体系，随着财税体制活动平台的转换或扩大，可以发现，站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财税体制的认识升华了。

财税体制不仅是经济体制的重要内容，而且是国家治理体系的重要组成部分。

进一步说，鉴于财政系国家治理的基础和重要支柱，财税体制也不仅仅是一般意义上的国家治理体系组成部分，而且是具有基础性和支撑性意义的国家治理体系组成部分。

注意到这还是一个规律性发现而非人的主观意志使然，也可以认为，它所带来的变化实质是本义“回归”。

结论4：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财税体制回归于国家治理体系的重要组成部分。它是一个具有基础性和支撑性意义的国家治理体系的重要组成部分。

引申一步说，由财税体制改革破题，从构筑基础和重要支柱做起，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障，既是全面深化改革的战略选择，也是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财税体制性质，对于建立现代财税体制非常重要。现代财税体制的性质，并非基于传统认识、被视作经济体制的一个组成部分的财税体制，而是基于全新认识、作为具有基础性和支撑性意义的国家治理体系组成部分的财税体制。从现代意义上的财税体制性质而非传统意义上的财税体制性质出发，按照升华了的财税体制性质处理、解决财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立在全面理解、准确把握财税体制性质的基础上，同样是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

四、 财政学科：由经济学科到交叉性学科
财政定位以及与其捆绑在一起的财政概念性质、财政职能格局、财税体制性质等方面因素的变化，亦会影响到作为一门科学的财政学科定性。事实上，在财政学界，围绕建设一门什么样的财政学科、怎样建设财政学科这个重要问题所展开的讨论，从来就是建立在财政定位的基础上或从财政定位出发的。因而，作为一个并非意料之外的结果，随着财政定位的改变，“基础和支柱说”亦在某种意义上牵动了财政学科的属性变化：由经济学科到交叉性学科。

（一）关于财政学科的传统认识
对于财政学科，我们从来都是把它作为一门经济学科来定性的。在计划经济年代和改革开放初期，它曾经被定性为政治经济学的一个分支。随着市场经济体制的逐步建立以及经济学科的日趋繁荣，在经济学被区分为理论经济学和应用经济学的背景下，财政学又被归入应用经济学科的一个分支。故而，财政学科不仅在教学与科研领域被纳入经济学科加以管理，而且在实践层面，与其相对应的财税职能部门和财税管理工作亦被划入到经济领域，归属于所谓“经济口”。于是，在人们的眼中，财政问题就是经济问题，财政政策就是经济政策，财政工作就是经济工作，财政学科就是经济学科，如此等等。

事实上，在中国，对于财政学的经济学科属性，并非没有出现过质疑之声。但从总体上说来，无论是出于根深蒂固的理念，还是基于功利方面的考虑，即便财政的触角常不免伸展至经济学科之外，即便实践中常不免操用其他学科的理论和方法研究、处理财政问题，财政学作为一门经济学科的属性定位，从未被真正撼动。

（二）关于财政学科的全新认识
随着财政与国家治理相对接，一旦站在国家治理的立场上、从财政作为国家治理的基础和重要支柱意义出发重新审视财政学科，上述的传统认识便受到了前所未有的冲击：财政问题绝不仅仅是经济问题，财政政策绝不仅仅是经济政策，财政工作也绝不仅仅是经济工作，而是跨越经济、政治、文化、社会、生态文明等所有领域的综合性问题、综合性政策、综合性工作。对于类如财政问题、财政政策和财政工作这样的事项，倘若停留于经济学视域、按照单一经济学的思维加以分析和处理，显然是不够全面的，某些情况下甚至可能是挂一漏万的。拘泥于现有的学科分类，不加区分的套用某一个学科去分析和处理国家治理层面的问题，更是不够科学的，或至少是同国家治理层面的需求不相适应的——可能因此看漏财政在政治、文化、社会、生态文明等领域的功能和作用。

这意味着，作为一门科学的财政学，实质是经济学、管理学、政治学、法学、社会学等多个学科的融合体。当然，这并不排除经济学可能在诸多学科中处于主导地位，其他学科则可能是补充性的、辅助性的。但无论如何，经济学绝非财政学的全貌（刘尚希，2015），也非财政学的全部属性。

（三）实质是关于财政学科认识的升华
由经济学科到交叉学科，由局限于经济学科领域谋划财政学科建设到以交叉学科思维改造财政学科，财政学科在属性定位问题上的这一演变轨迹告诉我们，站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财政学科的认识升华了。

财政学不仅是一门经济学科，而且是一门覆盖国家治理全过程，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等各领域的交叉性学科。

注意到这又是一个规律性发现而非人的主观意志使然，也可以认为，它所带来的变化实质是本义“回归”。

结论5：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财政学科回归于“交叉性”——一门以经济学为主导、兼容多个学科的交叉性或综合性学科。

引申一步讲，财政学科既是拥有多个学科基因的混合体，那么，将财政学建立在多个学科彼此交叉、相互融合的根基之上，从“多视角”的现代国家治理意义上定性财政学科——一门关于治国理政的学问，是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财政学科属性，对于建立现代财税体制非常重要。对于现代财税体制具有支撑作用的财政学科，并非基于传统认识、以经济学科来定性的财政学，而是基于全新认识、以交叉性或综合性学科来定性的财政学。从“多视角”的治国理政意义上定性财政学科而非相对单一的经济学科视角定性财政学科，按照升华了的财政学科属性分析、研究财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立在全面理解、准确把握现代财政学科属性的基础上，是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

五、 财政基础理论体系：由弥补“市场失灵”到立足“治国理政”
任何学科都有自己的基础理论体系。仔细地观察、比较一下各个学科的基础理论体系，至少可以发现两个特点：其一，这种体系是由各个范畴和概念之间的内在联系构成的。其二，随着形势和环境的变化，范畴和概念也会发生变化，范畴和概念之间的内在联系需要重新说明，故而反映范畴和概念之间内在联系的基础理论体系也就需要相应调整。财政学科自然也不例外。

财政定位变化既能牵动财政学科属性，也就会由此影响到财政基础理论体系的建构。因而，“基础和支柱说”亦在事实上提出了重塑基础财政理论体系的要求：由弥补“市场失灵”到立足“治国理政”。

（一）关于财政基础理论体系的传统认识
循着什么样的线索建构财政基础理论体系，在过去很长的一段时间内，尽管人们的看法并非完全一致，但从大的方面着眼，主流财政学基础理论体系建构的基本逻辑关系是：以满足市场经济条件下的社会公共需要为逻辑起点，围绕履行政府职能层面的基本问题而界定财政职能，以此为基础，按照政府收支活动运行的内在联系依次引入各个相关范畴和概念。其中，进入政府职能层面的基本问题主要是优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。

故而，从弥补“市场失灵”出发，以往财政基础理论体系的架构大致归结为如下线索：政府与市场关系——社会公共需要——财政职能界定——财政支出规模与结构——财政收入规模与形式——财政收支平衡——财政收支管理——财政体制安排——财政政策布局。

毋庸赘言，这样一个体系架构是建立在财政系一个经济范畴、财政职能主要限于经济领域、财政活动的主体是政府、财政学是一门经济学科等方面的认识基础上的。

（二）关于财政基础理论体系的全新认识
那么，随着财政伸展为国家治理范畴、财政职能延伸到国家治理层面、财政活动的主体趋向于多元化、财政学回归于交叉性或综合性学科，财政基础理论体系又该做怎样的调整和改变？

尽管许多问题尚需做深入探讨，但从上述变化所蕴含的意义对照来看，对其基本逻辑关系做出如下的调整可能是必要的：以满足国家治理活动中的社会公共需要——而不仅仅是满足市场经济条件下的社会公共需要——为逻辑起点，围绕国家治理层面的基本问题——而不仅仅是履行政府职能层面的基本问题——界定财政职能，以此为基础，按照政府收支活动运行的内在联系依次引入各个相关范畴和概念。其中，按照进入国家治理层面的基本问题而界定的财政职能主要是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安。

如此，立足于“治国理政”，财政基础理论体系架构的线索可相应归结为：国家治理活动——社会公共需要——财政职能界定——财政支出规模与结构——财政收入规模与形式——财政收支平衡——财政收支管理——财政体制安排——财政政策布局。

（三）实质是关于财政基础理论体系认识的升华
由从弥补“市场失灵”出发、以满足市场经济条件下的社会公共需要为逻辑起点，到立足于“治国理政”、以满足国家治理活动中的社会公共需要为逻辑起点，财政基础理论体系在逻辑架构上的这一演变轨迹告诉我们，站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财政基础理论体系的认识升华了。

注意到这亦是一个规律性发现而非人的主观意志使然，可以认为，它所带来的变化实质是本义“回归”。

结论6：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财政基础理论体系建构回归于“治国理政”轨道——以满足国家治理层面的社会公共需要为中心线索布局的逻辑体系架构。

引申一步讲，财政基础理论体系既同国家治理活动相辅相成，从现代国家治理意义上定位财政基础理论体系——以治国理政为中心线索的逻辑架构，是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财政基础理论体系，对于建立现代财税体制非常重要。对于现代财税体制具有支撑作用的财政基础理论体系，并非从弥补“市场失灵”出发、以满足市场经济条件下的社会公共需要为逻辑架构的财政基础理论体系，而是立足于“治国理政”、以满足国家治理活动中的社会公共需要为逻辑架构的财政基础理论体系。从现代国家治理意义上建构财政基础理论体系而非传统财政收支管理意义上建构财政基础理论体系，按照升华了的财政基础理论体系分析、研究财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立在全面理解、准确把握现代财政基础理论体系的基础上，亦是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

六、 财税体制改革：由财政公共化到财政现代化
在现实生活中，虽然目标和方向常常被混用，但亦存在着细微的差别。目标指的是想要达到的境地或标准。方向则指的是该向何处去，朝何处使劲。改革目标往往是一次性的，所涉及的可以是一轮改革行动。改革方向则往往一以贯之，在一个历史时期内可以跨越几轮改革，甚至适用于一个相当长历史时期内的所有改革行动。财税体制改革实质是一个类如“接力赛跑”的渐进式过程，既要为一轮又一轮的改革分别界定阶段性目标，又要为在一个历史时期内持续推进的改革做出方向性定位。相对而言，方向定位对于财税体制改革的意义更基本、更深沉、更持久。

财政定位的变化，当然要关联到财税体制改革的方向。这是因为，财政定位同财税体制安排高度相关。涉及前者的任何改变，终要落实落地于后者、通过后者的相应变革加以实现。因而，作为涉及财政定位的重大论断，“基础和支柱说”事实上改变了财税体制改革的方向：由财政公共化到财政现代化。

（一）关于财税体制改革的传统认识
中国的财税体制改革虽持续多年，但在很长的一段时间内，并未形成一个能够统领、覆盖整个财税体制领域内的改革线索和改革项目的概念。直到1998年，在财税体制改革由零敲碎打型的局部调整转入整体体制机制构建阶段之后，“构建公共财政体制”方作为财税体制改革的目标，正式纳入官方话语体系（李岚清，1998）。从那以后，举凡牵涉中国财税体制改革目标问题的讨论，无论在学术界还是在实践层，都是以构建公共财政体制来标识的，也都是在公共财政概念的基础上进一步归结其基本制度形态的。

正是立足于如此的基础，循着“由国有制财政到多种所有制财政”“由城市财政到城乡一体化财政”“由生产建设财政到公共服务型财政”三条线索，通过包括收入、支出、管理和体制在内的一系列改革线索和改革事项的联动，中国财税体制格局实现了由“非公共性”向“公共性”的历史性转变，一个与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架，得以初步呈现。

深一步说，之所以以构建公共财政体制标识财税体制改革目标，其基本的依据无非在于，只有公共性质的财税体制而非其他别的什么方面性质的财税体制，才是可以与社会主义市场经济体制相适应的。其主线索，就在于以“财政公共化”适应“经济市场化”。因而，从根本上说来，公共财政体制实质是奔着财政公共化的方向而去的。

（二）关于财税体制改革的全新认识
随着改革开放进入到全面深化改革阶段，并且财政提升为国家治理范畴、财税体制提升至国家治理体系的组成部分，跳出以往追随经济体制改革而定改革目标的思维范式，将财税体制改革置于全面深化改革的总棋局中，在经济、政治、文化、社会和生态文明体制全方位改革的联动中定位改革目标，显然势在必行。

鉴于全面深化改革的总目标在于实现国家治理体系和治理能力现代化，更鉴于财税体制改革对于实现全面深化改革总目标所独具的基础性和支撑性作用，始终作为整体改革的一个组成部分且服从于、服务于整体改革需要的财税体制改革，自然要转向匹配国家治理现代化的改革道路。这一改革道路的目标定位，便是建立现代财税体制。其主线索，又在于以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。因而，从根本上说来，现代财税体制实质上是奔着财政现代化的方向而去的。

具体而言，与以往有所不同，作为全面深化改革的组成部分，建立现代财税体制要在全面深化改革的总棋局上加以部署。不仅要紧跟经济体制改革进程，而且要紧跟政治体制、文化体制、社会体制和生态文明建设体制改革进程，以是否适应并匹配了各个领域的改革联动、是否适应和匹配了改革的总体效果以及是否适应和匹配了实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标作为标尺。

也与以往有所不同，作为一个可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明等所有领域的综合性制度安排，现代财税体制要站在国家治理的总体角度，将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造，将财税体制作为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排加以构建。

还与以往有所不同，建立现代财税体制追求的是财税体制与现代国家治理体系和治理能力的匹配。意在强调，只有跟上人类文明发展进程、体现现代财政文明的现代财税体制而非其他别的什么方面特点的财税体制，才是可以与国家治理体系和治理能力的现代化相匹配的。国家治理现代化的大厦须建立在现代财税体制的地基之上，须由现代财税体制的框架支撑起来。

（三）实质是关于财税体制改革认识的升华
由追求与社会主义市场经济体制的“性质匹配”到追求与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”，由以“财政公共化”适应“经济市场化”到以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”，财税体制改革在方向定位问题上走出的这一轨迹告诉我们，站在新的历史方位和新的时代坐标上，我们对于财税体制改革的认识升华了。

无论从历史逻辑还是从现实逻辑来看，这都是一个规律性发现而非出自人的主观臆断。因而，可以认为，它所带来的变化纯系“契合”规律之举。

结论7：以“基础和支柱说”的提出为转折点，财税体制改革方向同国家治理体系和治理能力现代化彼此对接。作为国家治理的基础和重要支柱的财政以及作为国家治理体系的基础性和支撑性要素的财税体制也要现代化——以财政治理体系和治理能力现代化支撑和推动国家治理体系和治理能力现代化。

引申一步说，公共财政体制和现代财税体制并非泾渭分明、互不搭界的“平行”目标，而是具有一脉相承关系的统一体。从这个意义上讲，现代财税体制站在了公共财政体制的肩膀之上，系建立在公共财政体制基础之上的财税体制安排，系以财政公共化为基础的财政现代化。以财政现代化定位财税体制改革方向，绝对是“基础和支柱说”的题中应有之义。

这提醒我们，从党和国家事业发展全局的战略高度全面理解、准确把握财税体制改革方向，对于建立现代财税体制非常重要。建立现代财税体制，并非基于适应市场经济体制要求、奔着实现财政公共化的方向而去，而是基于匹配现代国家治理要求、奔着实现财政现代化的方向而去。从以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”而非以“财政公共化”适应“经济市场化”的方向出发，按照升华了的财税体制改革方向处理、解决财税体制改革进程中的一系列问题，把现代财税体制建立全面理解、准确把握财税体制改革方向的基础上，也同样是“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税制度”的必由之路。

结 语
由“基础和支柱说”所牵动的财政基础理论建设命题还可以列出许多，但上述无疑是最重要的、最基本的。

在前面的讨论中，对于作为“基础和支柱说”核心和灵魂的财政定位变化，笔者一直是以规律性发现来立论的。正是基于这样的判断，笔者才在本文引言中断言“这是新中国历史上第一次从根本上摆正了财政在党和国家事业全局中的位置”，也正是基于这样的判断，笔者才在全文中一再操用“本义回归”、“契合规律之举”之类的字眼刻画由“基础和支柱说”所牵动的发生在财政基础理论建设上的一系列变化。

说到这里，如下的问题肯定接踵而来：为什么是财政而非其他别的什么范畴或领域？换言之，为什么说财政作为国家治理的基础和重要支柱是一个不以人的主观意志为转移的客观规律？这显然是有必要花些笔墨交代清楚的。

（一）最具综合意义的基本政府职能
国家治理的主体，当然首先是政府。有别于其他方面的政府职能范畴和政府职能部门，财政职能和财政职能部门所具有的一个特殊品质，就是极具“综合性”。

稍微留意一下现实各国的政府职能和政府职能部门设置格局，就会看到，任何政府职能的履行，任何政府部门的运转，都是要用钱去支撑的。这些钱，当然来自于财政支出。只有财政支出到位之处，才是政府职能履行之地。财政支出，又要来自于财政收入。只有财政收入的筹措到位，才有财政支出的拨付可能。无论是财政支出的拨付，还是财政收入的筹措，都是财政职能的具体体现，也都是要通过财政职能部门的活动去实现的职能。在所有的政府职能和所有的政府职能部门中，财政职能和财政职能部门是最为综合的职能和最为综合的职能部门。

这意味着，在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，只有财政职能可以覆盖所有的政府职能，只有财政职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动。因而，它是一项最具综合意义的基本政府职能。

正因为如此，只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。

（二）最具基础意义的基本制度安排
国家治理，要靠一整套制度建设。与国家治理体系中的其他方面的制度内容有所不同，财税体制往往是起根本性、全局性、长远性作用的。

从历史上看，财政乃庶政之母。宋代大学者苏辙曾将其概括为“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。国家兴衰、政权更替，往往与财税体制密切相关，古今中外，概莫能外。我国历史上的几次重大变革，如商鞅、王安石、张居正变法，就是围绕着财税体制的变革而展开的。英国在工业革命中崛起、美国在十九世纪成为强国，都与财税体制的变革直接相关。甚至包括英国的光荣革命、法国大革命和美国的独立战争在内，起因也都在于税权的纷争。

现代中国的改革开放事业，无论是改革开放初期的放权让利，还是20世纪90年代的制度创新，以及此后由构建到完善社会主义市场经济体制而展开的一系列行动，莫不是以财税体制改革作为突破口和主线索的。改革开放进程的每一步，都贯穿着财税体制改革与之同步前行的足迹。

可以说，发生在人类国家历史上的每一次重大变革，几乎都带有深刻的财政烙印。发生在国家治理体系格局上的任何变化，几乎均要伴之以财税体制的同步或先行调整。

这意味着，在所有国家治理体系所涉及的制度安排中，只有财税体制的触角可以伸展至国家治理体系的枝枝蔓蔓。在所有国家治理活动所涉及的制度变革中，只有财税体制的调整能够相伴于国家治理活动的方方面面。因而，它是一项最具基础意义的基本制度安排。

也正是出于上述的原因，无论是国家政体的设计，还是国家治理体系的建立，都是以财税体制作为基础性和支撑性要素的。

（三）最具“牛鼻子”意义的基本关系链条
国家治理的主体，除了政府之外，也包括社会组织和居民个人。有别于其他方面的经济社会活动线索，财政活动是一条最能够把政府、社会组织和居民个人有效地动员起来、从而实现多元交互共治的线索。

从总体上看，尽管可以有多种纽带将政府、社会组织和居民相连接，但归结起来，无非是“事”和“钱”两个方面。两相比较，“钱”比“事”更扣人心弦、更牵动全局、更关系利益得失、更易于把握和掌控。这些钱，在国家生活领域，当然主要表现为财政收入和财政支出。财政收入来自于社会组织和居民个人的缴纳，任何社会组织和居民个人，或是作为直接的纳税人，或是作为间接的负税人，都处于财政收入筹措活动的覆盖之中。财政支出用之于对社会组织和居民个人的转移支付和公共服务，任何社会组织和居民个人，或是作为转移支付的接受者而直接领到钱，或是作为公共服务的受益人而直接或间接地享受实际的公共利益，也都处于财政支出拨付活动的覆盖之中。

由于所有公共事务均要最终落实在政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面关系的调整上（楼继伟，2014），通过财政收入的缴纳、财政支出的拨付以及财政资金的调动所形成的财政关系，实际构成了这些利益关系的基本方面。

这意味着，在所有国家治理事务所涉及的利益关系中，只有财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面利益。在所有国家治理活动所涉及的利益关系调整中，只有财政活动能够触碰至所有社会组织和居民个人并连接政府系统内部各部门、各级次。因而，它是一条最具“牛鼻子”意义的基本关系链条。

正因为如此，在国家治理活动和国家治理体系中，也只有财政和财政制度才能作为最有效的多元交互共治线索而存在和运行。

将上述的讨论加以归结，可以作为本文最终结论加以明确的一点是：

“基础和支柱说”所揭示的关于财政的全新定位，植根于国家治理体系和治理能力现代化以及高质量发展的全新语境，它勾画了现代财政发展规律的基本底色。

所以，新发展阶段的现代财税体制建设，必须告别“惯性思维”——适时地调整以往习以为常的理念、思想和战略，以与以往大不相同的理念、思想和战略加以支撑和支持。从这个意义上讲，以“基础和支柱说”为牵引，全面推动中国财政基础理论转型，加快构建中国特色财政学，又是我们应当投入更多精力和气力的一项非做不可、意义重大的基础性工作。

参考文献：
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12.李岚清：《深化财税改革确保明年财税目标实现》，《人民日报》1998年12月16日。
13.楼继伟：《深化财税体制改革建立现代财政制度》，《求是》2014年第20期。