治理导向型绩效管理：政府绩效管理中的税务模式及保障体系

李威03

作者：
张廷君（福建师范大学公共管理学院）
胡佳君（福建师范大学政治发展与地方治理研究中心）
林 娟（国家税务总局福建省税务局）



一、引言和文献综述

近年来，我国政府绩效管理实践卓有成效，但学者们也在研究中发现了传统绩效管理模式存在的困境。一是政府绩效管理呈现出“运动式”运行的特点。政府绩效管理大多缺乏法律保障与政治支持（何文盛 等，2012；彭向刚 等，2010），依然具有明显的首长意识（孙斐，2018）。二是机关内部绩效管理的推行存在困难，不少职能部门和机关单位的指标体系与评估技术不够合理（蔡立辉，2011）。三是大部分机关内部绩效管理体系尚未建立起来，组织绩效与个人绩效的衔接机制尚未健全，缺乏对组织内部公务员绩效的差异化管理和奖惩，致使绩效评估结果与公务员的个体利益、绩效改进的关联度较低，绩效结果缺乏有效应用（尚虎平，2017），激励效果受限。
从现有研究可见，我国政府绩效管理在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用日益成为学术界的共识。但基于西方理论基础上形成的传统政府绩效管理模式所暴露出来的问题也在不断凸显。在此背景下，我国税务系统围绕习近平总书记关于“治理”的重要论述，进行了税务绩效管理持续实践，带动了整个税务系统管理机制成熟平稳运转，促进了重大战略落地、提高了税收工作质效、激励了干部队伍成长、提升了纳税人和缴费人的满意度（王军，2020）。税务绩效管理的成功实践也引起了学术界的关注和研究，不少学者开始对税务绩效管理模式进行了研究，认为税务绩效管理具有如下六方面的优势。一是既有顶层设计，也有基层探索（高小平 等，2016）。一方面，领导高度重视，注重加强顶层设计（冯志峰，2018）；另一方面，来自各地税务机关的探索与创新也是税务绩效管理不断完善的动力（付菲慧，2018；文淑贤，2018）。二是绩效管理的信息化发展为税务绩效管理提供有力支撑（高小平 等，2016）。三是注重绩效文化体系的建设（黄民焱，2016），促进绩效管理制度不断完善创新。四是考核结果能较好地得以应用。五是重视绩效过程管理，形成了较好的制度体系（冯志峰，2018）。六是绩效评估指标大多具有客观性、可分解、可落实（田宁，2017）。亦有不少学者对税务绩效制度发展的动因进行研究，认为包括：一是领导的重视及绩效管理理念的传导，助推了自觉自醒的税务绩效文化（袁品涵，2019）；二是完善的前期培训与全过程沟通体系，有效避免了因信息不畅造成的绩效考核问题（狄欣荣 等，2016）；三是任务的可考性与可分解性保障了指标的优化与落实（陈素文，2016）。
现有研究多是对税务绩效管理的制度优势及动因的基本描述，尚缺乏基于经验资料的理论分析与模式特征提炼。本文将在现有文献的基础上，通过对政府绩效管理中的“税务模式”及其特征的经验观察，从理论上探讨政府绩效管理的创新模式和实现路径，尝试建立政府绩效管理中新的理论分析框架。


二、治理导向型绩效管理：政府绩效管理中的“税务模式”

（一）政府绩效管理中的税务模式
自2013年国家税务总局号召全国税务机关统一实施绩效管理以来，税务机关围绕党中央、国务院的部署安排和税务系统内部的战略目标、重点工作等，探索形成了一套流程渐趋完备、运行稳妥有序、机制动态优化的税务绩效管理模式。税务绩效管理的运行机制主要包括以下四个动态管理环节。见图1（略）。
1.绩效计划编制与执行：科学分解指标，实施动态监控。
（1）科学编制绩效计划，及时进行动态调整。随着绩效管理理念日益成熟，税务绩效管理已将战略目标和税收重点工作深度融入绩效计划和绩效指标的编制当中，并具体细化到了对国家税务总局机关内部和对各省级单位的考核中。税务绩效管理在省级层面专门设置了“地方政府考评”指标，将省委、省政府对税务机关的考评结果纳入国家税务总局对各省税务局的考评。各省级单位承接国家税务总局下达的绩效指标之后，根据上级指标任务并结合本单位工作实际情况向下分解，使指标考核更加符合基层税务机关的实际情况。各级绩效考评主管部门通过协调和统筹，有所侧重地编制机关共性、个性绩效考评指标，同时设置考评的加减分项目等，形成了一套科学的绩效指标体系。此外，在绩效指标设计中，税务绩效管理还实行了弹性指标模式，即定期按照规定程序进行指标调整，每年主动对标党中央、国务院最新文件精神和部署要求，及时调整指标体系，确保重点工作及时纳入指标体系中，对于“最关键”的工作任务则制定更加细化的“1+N”专项考评方案。
（2）合理规划执行路径，确保计划执行到位。税务绩效计划制定完成后，主要通过以下三条路径执行。一是上级推动下级执行绩效计划。2014年，国家税务总局开始在税务系统内部对月、季、年等考评节点实行过程管理和日常监控，要求被考评单位加强对归口考评指标的日常监控。2019年，国家税务总局强调围绕重要专项工作、急难险重任务等工作任务来进行指标的时间节点设置和监控。上级单位根据被考评单位日常监控产生的数据或工作情况进行定期通报，日常积累的监控数据有利于更好地帮助被考评单位动态了解情况、及时有效纠偏。二是把绩效办作为专设机构推动绩效计划的有效执行。绩效办负责指标定责和综合性指标的任务分解，并着重对指标信息数据进行实时采集和监测，尤其是对量化计分指标采取信息化手段监控，有利于监督执行情况。这种动态管理，不仅能够提前化解工作风险，同时有利于推动工作有效落实。三是各单位内部推动执行绩效计划，将绩效管理融入本单位日常工作。每个季度定期召开绩效工作讲评会，开展绩效分析工作，由单位一把手负责对本季度绩效考评及任务落实情况进行分析、讲评，及时发现问题、查找原因，进行动态改进。
2.绩效考核与评价过程：依靠四位一体机制，实现管理协同。在考评环节，除了科学的指标考评外，多元主体参与、数字信息化的技术支撑和独特的督考结合考评方式也直接推动了税务绩效管理不断向前发展。
（1）考评主体多元化。税务绩效管理建立了考评委员会、专家人员库，并引入考评单位和被考评单位以及纳税人、第三方评价机构等多元主体协同参与到绩效管理各环节工作中，促使绩效考评更具专业化和准确性。同时，定期召开绩效管理跨界研讨会，聚集部分高校绩效研究领域的专家和学者、新闻媒体、企业等不同行业的代表，吸纳来自各方的意见和建议。
（2）考评方式数字化。税务工作具有的业务性较强、工作较易量化、各级各部门间工作可比性较强等特征，为开发各省、各级、各部门之间通用的绩效管理信息系统提供了可能。税务绩效管理以技术赋能，利用金税三期等信息化平台、第三方评价数据及现代化的科技手段增强信息化程度，整合业务工作接口，逐步将绩效管理信息系统与各业务对接，以便有效获取绩效信息与数据。近年来，数字化的考评方式也促进了税务绩效中量化指标比例的提升，至2020年，量化指标分值比重已达到70%以上。
（3）督考联动一体化。一方面，各单位根据各类会议的重要决议、文件和领导批示等制定督办清单，将“清单事项”纳入考评中，限期整改。另一方面，国家税务总局机关率先垂范进行督查，各省局也组织人员赴各地开展实地督查，强化对考评单位和部门的考评依据及绩效材料的核实查验，同时加强对分管部门和联系点绩效管理工作的指导。
3.绩效结果运用与改进：科学运用考核结果，建立工作改进机制。2015年，国家税务总局印发的《国家税务总局绩效考评结果运用办法（试行）》提出应将组织绩效与个人绩效进行衔接运用。国家税务总局2019年出台了《全国税务系统组织绩效管理办法》，明确指出绩效考评结果应与数字人事成绩挂钩，进一步强化了组织绩效和个人绩效的关联体系，即将绩效考评结果与个人和单位的评优评先、领导干部的选拔和任用、公务员年度考核、绩效改进等密切挂钩。在强化绩效结果运用的同时，税务绩效管理也十分强调持续改进。考评单位主动向绩效管理责任单位发送《绩效成绩反馈表》，将绩效考评成绩及时反馈给被考评单位，指明工作存在的不足，及时抓好整改并加强督促指导；被考评单位定期主动进行书面的问题分析，通过撰写季度分析报告，提出改进措施。考评单位与被考评单位在指明不足和持续改进的过程中形成了良性互动，有利于促进绩效水平持续提升。除此之外，每年的年度改进报告，还需逐条分析本年度工作短板、改进措施及责任部门，提出的改进措施直接纳入至下一年度绩效计划中，甚至将关键性整改举措整理形成制度规范，做到“未雨绸缪”，防止类似问题再次发生。
（二）税务绩效管理的制度优势
1.坚持战略引领，强化源头治理。基于绩效目标进行科学有效的指标分解，不仅是绩效管理的重要环节，更是源头治理与顶层设计的体现。税务绩效管理计划始终以党中央、国务院的部署安排以及国家税务总局的战略目标为引领，以年为单位有针对性地拟定重点工作任务、编制绩效考核指标，并逐级落实到最基层单位的税务人员身上，最终把顶层战略目标变为每一位税务人员的个人岗位目标，促使广大税务干部将个人目标融入到税收现代化的大目标中。在绩效计划执行层面，各级税务机关不断加强风险意识，对工作中可能面临的困难和挑战进行源头治理，将治理工作重心前移，建立风险防控机制。
2.坚持管理协同，实现综合施策。一方面，由来自税务系统内外部的多元主体共同参与绩效考评可以有效保证绩效管理工作内外部协调顺畅，实现绩效管理协同化，从单向度的管理转为多向度的共治。另一方面，督考联动考核促使了绩效管理实现横向、纵向协同推进，共同传导压力、激发动力，将各层级督查发现的问题纳入指标考评，体现了绩效管理中的协同特征。而各级税务机关依次建立科学的绩效考评机制，多措并举，综合多手段实现的管理协同，正折射出了综合治理的特点，亦取得了良好成效（高小平 等，2016）。
3.坚持闭环运行，凸显系统治理。绩效结果的运用与改进是绩效管理的“指挥棒”，若缺失了这一环节，绩效管理将缺乏系统性，难免陷入形式主义的泥淖。我国税务机关对绩效结果运用与改进的重视程度较高，并通过数字人事将组织绩效与个体绩效考核有机结合，同时强调将绩效考核结果用于工作改进，还将考核中发现的重大问题纳入下一年度绩效考核指标体系，促进绩效管理形成系统闭环，提高整个绩效管理工作运行的可持续性，凸显了系统治理的制度优势。
4.坚持制度建设，推进依法治理。从2014年的1.0版到2020年的“治理版”，税务绩效管理始终在持续改进和不断优化中更迭。2014年至今，国家税务总局先后出台了组织、个人绩效管理办法、年度考评规则、数字人事“1+9”制度体系等，形成了一套较为完备的制度体系，为税务绩效管理各项工作的开展提供了操作指南。税务绩效管理始终遵循依法治税原则，以持续的制度体系建设保证了绩效管理工作持续推进，保障了改革的稳步前行，体现了依法治理的制度优势。


三、治理导向型绩效管理：政府绩效管理的新选择

近年来，随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深入，推进“国家治理体系和治理能力现代化”已成为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这是中国情境下的“治理”概念与理论。税务部门围绕习近平总书记关于“治理”的重要论述，建立并不断完善了税务绩效管理制度，已形成了具有典型示范性的治理导向型绩效管理模式，为丰富绩效管理理念和实践提供了有益样本。
（一）治理导向型绩效管理模式及其特征
传统的管理常常是单向度的，而治理是多元化、系统化的。实现“国家治理体系现代化”是一个制度化、系统化的改革目标。税务绩效管理所形成的“治理导向型绩效管理”模式正体现了制度化和系统化的特点，呈现出相较于传统政府绩效管理模式所不同的显著特征。
1.在理念导向上，传统政府绩效管理模式更多以管理、控制与监督为目的，往往导致其绩效管理流程仅侧重考评环节。与之相反，治理导向型绩效管理模式强调治理与改进、优化，其管理流程通常以PDCA方法为基础，形成“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”全面运行的闭环，促进绩效管理制度适时动态调整并持续运行。
2.在指标体系设计上，传统的政府绩效管理模式常常陷入“绩效是个筐，啥都往里装”的迷雾，而治理导向型绩效管理模式强调提炼重点指标，建立科学合理、适应需求、上下统一并不断优化的绩效指标体系，保证机关内部二级考核有效实施。
3.在绩效管理方法上，传统政府绩效管理模式手段较为单一，通常使用传统评估技术，而治理导向型绩效管理模式强调闭环管理和系统治理，依托技术赋能，以数字化技术降低绩效管理成本。
4.在结果运用上，传统政府绩效管理模式由于上述种种限制，往往只能停留在组织层面的考核与奖惩，而治理导向型绩效管理模式高度重视个人目标与组织目标的一致性，具有将组织绩效与个人绩效考核相结合的条件，可将绩效成绩与公务员评优评先、年度考核、选拔任用等挂钩，将绩效理念融入日常工作各方面，同时注重绩效沟通、分析讲评、督促整改等，可促进绩效持续改进（刘旭涛，2017）。
（二）治理导向型绩效管理模式有效运行与推广所需的保障体系
1.内部成熟完备的顶层设计，是治理导向型绩效管理模式有效运行的制度保障。治理导向型绩效管理模式，需要成熟的顶层设计作为依托。首先，需建立长远的战略目标规划，扎实推进，通过顶层领导的高度重视与成熟完备的制度设计保证绩效管理沿着正确的方向前行，促使绩效工作渐行渐稳。其次，要建立责任共担机制，突出领导者的责任。将领导班子成员个人绩效与本单位绩效、分管部门绩效挂钩，提升各级领导班子对绩效管理的重视和责任担当，形成推动绩效管理推进的重要抓手。最后，需将绩效管理经验及时转化为制度体系，保障绩效管理工作的系统性与持续性。国家税务总局先后出台了一系列基本办法、工作规划以及具体操作规则，每年对税务系统绩效管理考评规则进行定期更新，同时允许各单位根据本单位实际情况制定考评规则，构建起了完整、灵活的税务绩效制度框架，保证了绩效管理工作的有序开展。
2.科学的现代技术手段，是治理导向型绩效管理模式有效运行的技术保障。治理导向型绩效管理模式的突出特点在于实现任务到岗、责任到人。这样的突出特点也意味着推行治理导向型绩效管理模式工作量极大，需要技术赋能为实现政府绩效管理的优化转型提供助力。税务机关建立了绩效管理信息系统，大部分的绩效管理任务实现了线上运行，并且信息系统还逐步拓展了统计分析、宣传培训和文化培育等功能，为实现治理导向型绩效管理模式提供了有力的技术支持。此外，为了使组织与个人的绩效成绩能够更好地实现融合，税务机关在将组织绩效成绩与数字人事挂钩的基础上，探索以个人岗位职责为依据，以组织绩效指标分解承接和工作计划为核心，制定数字人事个人绩效指标，构建与组织绩效指标体系精准对接的全员绩效指标，实现数字人事系统与组织绩效系统互联互通。可见，将包括“互联网+”、大数据等信息化手段融入绩效管理体系，既体现了绩效管理手段的综合性，也有助于提升绩效信息的客观性与科学性，有效缩减绩效管理运行成本，为治理导向型绩效管理模式的推广和运行提供强有力的技术支撑。
3.通畅的内外部传导机制，是治理导向型绩效管理模式有效运行的机制保障。我国政府机关层级较多，建立顺畅的内外部传导机制是实施治理导向型绩效管理的必要条件。治理导向型绩效管理的重点在于有力贯彻绩效管理的系统治理理念，这离不开畅通的内外部传导机制给予组织保障。唯有内外部传导机制畅通，绩效指标的科学性方有保障，绩效指标体系的分解才能成为可能，绩效的闭环管理方有实现的基础，组织绩效与个体绩效的有效融合才能落地，绩效管理才能不断推进与创新。
4.浓厚的绩效文化氛围，是治理导向型绩效管理模式有效运行的环境保障。治理导向型绩效管理的实施需要顶层设计，更需要强有力的执行，除了制度文件作为“硬”手段的推进外，也需要文化“软”环境的创建。充分利用“软治理”手段，亦是综合治理思路的体现。在组织中持续培育广大绩效管理参与者对绩效管理理念的认同和积极参与，是绩效文化建设的本质所在（刘旭涛，2017）。税务绩效管理在推行过程中十分重视将税收现代化建设的历史使命、历史愿景和发展战略融于日常绩效管理之中，通过组织举办全员培训、宣传宣讲、各类比赛和理论研究等方式，将绩效管理理念根植于每位税务人员心中，形成自觉自省的税务绩效文化（袁品涵，2019），有力地推动了治理导向型绩效管理模式的实现。可见，培育浓厚的绩效文化氛围，可以增强全员对绩效管理的认同感，同时激发全员参与绩效管理的使命感。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）

-END-
●碳排放权交易市场税收政策：国际经验与完善建议
●碳达峰、碳中和目标下的绿色税制优化研究
●以开征碳税为契机构建我国碳减排复合机制
●碳达峰、碳中和目标下征收碳税的研究
●增值税分享、消费统计与区域协调发展——基于增值税分享由生产地原则改为消费地原则的思考
●改进我国增值税留抵税额处理方式的思路
●小规模纳税人增值税制度设计与优化
●快递服务增值税税目税率探讨


点击“阅读原文”快速订阅~

点分享

点收藏

点点赞

点在看