【特别关注】透视全球最低税的六个角度

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【特别关注】透视全球最低税的六个角度
作 者 信 息
姜跃生（苏州大学国际税收战略研究与咨询中心）

文 章 内 容
全球最低税（Global Minimum Tax,GMT），这个从美国前总统奥巴马一直延续到新当选总统拜登、被民主党人视为美国国际税改圭臬的方案，终于在2021年6月上旬先后得到七国集团（G7）财长和央行行长会议以及G7领导人峰会批准。截至2021年7月9日，税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架139个成员中的132个已同意加入“双支柱”改革方案。2021年7月10日，二十国集团（G20）财长和央行行长会议就建立更稳定、更公平的国际税收框架达成历史性协议，并为OECD双支柱方案进行了背书。
与以前相比，国际税改的聚光灯已经从数字税转移到了全球最低税，G7则从过去的幕后推动变成了前台指挥。全球最低税，这个国际税收上的“富人游戏”已处在风口浪尖之上，只等2021年10月G20领导人峰会讨论和背书等程序通过，就能够在全球范围实施。面对国际税收规则百年未有之巨变，人们不禁要问，全球最低税缘何而起、因何而盛、异同何在、变在何处、实质为何、如何应对。本文将对这些问题进行阐述，并就中国如何应对挑战提出一些建议。
一、角度一：缘何而起
第一次世界大战之后，随着公司所得税在各国的逐步实施，跨国公司跨境活动产生的所得如何划分便被提上了国际社会的议事日程。20世纪20年代，受国际联盟的委托，四位经济学家提出了划分不同国家税收管辖权的基本原则：生产经营等积极所得在公司或常设机构所在来源国缴税；股息、利息、特许权使用费等消极所得由来源国与居民国分享；非居民仅就其在来源国获得的所得在来源国缴税。这些原则史称“伟大的妥协”，为国际税收规则的制定奠定了基础。
第二次世界大战后，美国跨国公司率先崛起。随着跨国公司经营日趋国际化和复杂化，跨境经济活动产生所得的途径和类型已非传统的积极所得与消极所得概念所能概括，跨国公司许多新型跨境销售收入、劳务收入、租金收入等所得的归属亟待明确。1962年，美国抓住放开资本管制的有利契机，率先建立了受控外国公司（CFC）税制。凡美国居民拥有10%以上的投票权、加总之后超过50%的外国公司，即构成美国的CFC，其股息、利息、特许权使用费（统称“Subpart F收入”）等消极所得经批准可以递延汇回，但当年度必须在美国申报纳税。其后，美国又通过对《国内收入法典》中外国基地公司条款的多次修改，将销售收入、劳务收入、金融保险收入等积极所得纳入CFC的税基。此后30多年中，全球有30多个国家采用了CFC税制，并主要形成了两种类型：一种是欧洲模式，只限于消极所得，只适用于税率低于本国税率50%或70%的低税管辖区；一种是美国模式，不仅包括消极所得，还包括积极所得，适用范围是税率在本国税率90%以下的其他任何税收管辖区。这两种类型的存在，也为当今欧洲与美国在全球最低税问题上的“和而不同”埋下了伏笔。
进入20世纪90年代，特别是2008年国际金融危机之后，税收管辖权和跨境利润分配因经济全球化、数字化、知识化等问题面临前所未有的挑战。主要表现在：一是各国为吸引外资竞相降低公司所得税税率，并出台各种优惠政策。西方国家大打“总部牌”，发展中国家则重在吸引产业链，这就为跨国公司的全球避税创造了宽松的政策环境。二是跨国公司利用全球价值链、法律“形式至上”、无形资产在价值创造中的决定作用这三张“王牌”，通过关联交易定价、集团关联费用支付等手段向避税地、低税地转移利润（创造增量）；再通过避税地、低税地的公司掌握无形资产、承担高风险活动积聚巨额利润（聚集存量）。三是高度数字化的跨国公司在避税地、低税地通过远程手段向市场国进行营销、提供劳务，从中取得的所得因在市场国没有物理存在而少缴税甚至不缴税。跨国公司价值创造的全球性、避税安排的复杂性造成了对这些所得来源国的鉴别、价值创造环节的鉴定、所得种类的判定、所得归属的确认等都很困难。
面对以上困境，许多学者进行了探索。Rosanne Altshuler和Harry Grubert认为，可以通过全球公式分配法，按各国的销售额、资产额、雇员人数等划分跨国公司集团的全球利润。但这一方案不仅实施起来难度很大，而且在发达国家与发展中国家之间分歧大、形成共识很难。与此同时，Avi-Yonah Reuven等提出的剩余利润分割法则广受欢迎。按照这一理论，跨国公司全球价值创造中，一部分来源于机器设备和劳动，另一部分来自无形资产和风险承担；前者为常规回报，后者为剩余利润。Harry Grubert和Rosanae Altshuer提出，对跨国公司汇回的剩余利润，以公司所得税税率的一半征收最低税，在一定程度上为全球最低税提供了理论上的准备。
跨国公司的避税活动泛滥，不仅使国际税收规则面临挑战，而且干扰了国际投资的市场功能，减少了各国政府的财政收入，造成了不同企业之间的税负不公，引起了G20领导人的高度关注。受G20的委托，经济合作与发展组织（OECD）在2013年提出了BEPS15项行动计划，并于2015年公布了各项行动计划的成果。BEPS行动计划提出了征税地与经济行为、价值创造地相一致的跨境所得分配原则，制定了堵塞漏洞、强调实质、增强税收透明度等一系列具体措施。但对全球最低税的概念却只字未提，仅在第3项行动计划强调完善CFC税制时，指出CFC拥有的无形资产收入，应在留下有形资产的常规回报后，将剩余利润归属到居民国——这也可以算是整个BEPS15项行动计划中隐晦表达全球最低税的“神来之笔”。
二、角度二：因何而盛
（一）美国初期的全球最低税设想
长期以来，美国一直是全球最大的资本输出国与资本输入国。由于美国的公司所得税税率较高，并对全球收入征税，美国跨国公司也就有较强的避税动机。一方面，美国跨国公司利用美国税法的滞后与漏洞，将海外避税所得的3.5万亿美元利润递延数十年不汇回；另一方面，又通过总部倒置、无形资产所有权向海外转移、利息和特许权使用费等向外关联支付等手段侵蚀美国本土税基。仅2014年，美国跨国公司向国外转移利润就高达4680亿美元，税基受到侵蚀造成的税款损失达1980亿美元。
面对如此严峻的局面，从乔治·沃克·布什（George Walker Bush）总统执政时期就开始谋划改革美国的国际税收制度，提出了全球最低税方案的设想。奥巴马总统执政后，建议将公司所得税税率降至28%，将全球征税改为国外股息参股免税以防止总部倒置，并设立税率为19%的全球最低税。但由于在国会遇到阻力，奥巴马总统执政时期，全球最低税设想未能实现。其实，在全球最低税问题上，美国共和党与民主党之间并无根本冲突，只是双方考虑的角度不尽相同。共和党强调全球最低税应针对海外无形资产带来的非常规回报，强调无形资产收入回归美国的正当性，希望通过税收优惠吸引跨国公司汇回利润。2015年，美国国会联合税收委员会“关于预算说明的报告”提出的全球最低税方案，即将海外所得分为常规回报与非常规回报，并建议对非常规回报的汇回无形资产收入给予15%的优惠税率。
（二）特朗普税改中的全球无形低税所得（GILTI）税制
特朗普总统上任后，高举减税的大旗，提出10年1.5万亿美元的减税计划，但其大部分的减税措施并无新意，唯有在美国跨境税制的改革方面创新颇多。
一是优惠广。对以前年度海外利润汇回，以现金及现金等价物方式持有的未分配利润适用税率为15.5%，其他所有资产适用税率为8%；国外参股10%以上所有权的海外子公司股息汇回免税。
二是力度大。美国公司直接从“国外获得的无形所得”（Foreign Derived Intangible Income,FDII）适用较低税率，有效税率只有13.125%。对FDII不按21%的公司所得税税率课税，而是适用优惠税率，既是为了鼓励出口，也是为了将创新（知识产权）留在美国，进而将高附加值的生产制造活动、工作岗位也留在国内。
三是汇出难。对外关联支付一直是侵蚀美国税基的痼疾，特朗普总统时期美国突破传统的独立交易原则，制定了“税基侵蚀与反滥用税”（Base Erosionand Anti-abuse Tax,BEAT）。即对美国母公司向国外子公司支付的可扣除费用，课征一个最低税。该税从3年平均销售额5亿美元以上的大公司入手，凡对外关联支付额（不含货物成本）超过企业成本3%（金融企业为2%）的部分，一律乘以10%，再减去企业正常应纳税额作为应付税额。有些经济学家将BEAT称之为投资美国的最低税。
四是最低税。特朗普总统时期美国CFC在海外累积的巨额利润，这些利润大都性质不同、归属不清，且CFC大都位于避税地、低税地。因此，CFC成为了特朗普税改的重点内容：先是正名，不再纠缠这些利润是消极所得还是积极所得，而是将其定义为“全球无形低税所得”（Global Intangible Low-taxed Income,GILTI）。既然是无形资产带来的所得，就应归属美国；既然在国外少缴税，就应当回美国缴最低税——这就是特朗普税改中全球最低税的逻辑起点。再是修制，将拥有股权超过10%的美国股东加总控制50%的CFC范围，由投票（股）权扩大到市值，股权持有期从1个月减少到1天，剑指美国居民在海外投资的数十万亿美元的各类共同基金、私募基金，将CFC的“口袋”尽量放大，进而装进更多“猎物”。然后是创新，既然是无形资产收入，就最好对剩余利润部分征税；对于机器设备等有形资产乘以10%视为常规回报，就可以留在CFC所在国。但美国的CFC大多从事控股、劳务、金融活动，机器设备很少，留下的常规回报也就十分有限。另外，特朗普税改在设计时别出心裁，由于担心CFC在当地缴税过多，又增加国外缴纳的税额回美国只能抵免80%的规定，形成国外缴税越多、汇回时实际适用税率越高的机制。最后是优惠，汇回的GILTI收入可以在成本中扣除50%，实际税率只有公司所得税税率的一半，即10.5%。
特朗普税改中的GILTI税制独具匠心，十分复杂，但透过现象看本质，主要有两大功能：一是将美国跨国公司通过全球避税堆积在CFC的利润关进“笼子”，并通过一半税率的优惠，诱其主动回流。这部分过去身份与归属均不明的利润，从过去不缴税到现在缴10.5%的剩余利润税，开创了全球最低税的先河。二是10.5%的低税率比肩许多设置10%专利盒优惠税率的欧洲国家。有了这样的低税率，美国的大公司就没有必要将无形资产所有权注册在国外，而是立足美国，放眼世界，用无形资产在世界赚钱（实现利润）；即便有的无形资产注册于海外，也可以颗粒归仓，将利润汇回美国。有些美国经济学家曾不无得意地说，欧洲有专利盒，而美国的GILTI是专利云。
美国跨国公司2/3的销售收入、利润来自欧洲，特别是英国、爱尔兰、荷兰、瑞典等低税国家，特朗普税改的GILTI税制剑指这些欧洲国家，后者当然要奋起反击。借鉴美国的GILTI税制，法国、德国等国提出的全球最低税设想就成为2019年年初OECD“双支柱”方案中的支柱二。
（三）OECD支柱二下的全球最低税方案
欧洲主导的OECD支柱二下的全球最低税方案，并不想全盘照搬特朗普税改中的GILTI税制，而是另辟蹊径，自成一体。一是将调整的对象确定为欧洲CFC税制涉及的传统消极所得之外的各类低税所得。二是与国别报告、OECD支柱一方案适用的对象相一致，集中于年全球销售额超过7.5亿欧元的大型跨国公司。三是在全球合并财务报表的基础上计算税基和有效税率。四是从居民国与来源国两方面设计了征税规则。前者为所得纳入规则（Income Inclusion Rule,IIR）和转换规则（Switch-over Rule,SOR），允许居民国对跨国公司国外受控实体和常设机构低于最低税率的所得征税；后者为对外支付征税不足规则（Undertaxed Payments Rule,UTPR）和应予征税规则（Subject to Tax Rule,STTR），对一项向境外支付的关联款项，当收款方所在的居民国适用的有效税率低于最低税率时，来源国可采取UTPR规则不予税前扣除或征收预提所得税，亦可采用作为UTPR补充的STTR规则，对此笔款项不予享受税收协定待遇，而征收预提所得税或其他税。
2020年10月出台的OECD“蓝图计划”中的支柱二方案则在细化中打破了居民国与来源国的税权平衡。一方面，强化居民国的税权，新设置了全球反税基侵蚀规则，在IIR和SOR的基础上，将UTPR这个来源国防范税基侵蚀规则的“主角”置换成IIR的“配角”，只有当居民国不使用IIR征收全球最低税时，来源国才能运用UTPR对低于最低税率的这部分集团低税收入征税；另一方面，STTR从来源国反税基侵蚀规则的“配角”转为“主角”，虽享有先于IIR适用的优先权，但只限于利息、特许权使用费、保险费、营销采购费等有限领域，收款方居民国低税的判定标准也由统一的最低税率改为简化的、标准明显低于最低税率的经调整的名义税率。在方案细化的过程中，来源国的征税权被悄无声息地明显压缩。
三、角度三：异同何在
（一）美国拜登税改的国际方面
美国新当选总统拜登上任百日，就宣布了公司所得税增税计划，将公司所得税税率从21%增加到28%，完善全球无形低税所得税制，取消外国无形资产收入（FDII）的优惠，对全球销售收入超过20亿美元的大公司按会计利润的15%征收最低税，以上各项改革10年合计增税16800亿美元。为防止增税后出现总部倒置、无形资产所有权外迁、工作机会外流、利润向外转移加剧等奥巴马时代的“老问题”，拜登政府以GILTI税制为主线，采取先外后内、逐次递进、互为犄角、形成合力的策略，构建以下三道防线：
一是支柱二的全球最低税。为换取G7其他国家对美国全球最低税方案的支持，美国撤回了特朗普执政时期在支柱一方案中加入的“安全港”规则，提议排除采掘业和金融业后，选择利润水平最高的大型跨国集团公司向市场国分配更多的利润。根据美方的测算，在支柱一方案范围内的全球100家跨国公司中，美国就占了54家，销售额占比高达74%。美国在支柱一方案上主动让步，目的就是为了让西方盟友支持美国提出的支柱二方案，即最低税率至少是15%、按国别计算的全球最低税。只有通过推行全球最低税，国外的公司所得税税率大体保持在最低税率以上的水平，美国跨国公司向海外大转移的现象才能得以遏制，尤其是取消FDII优惠和提高GILTI税率后，这一情况的迫切性更加突出。
二是美国的全球最低税。美国现任总统拜登将特朗普时期的GILTI税制加以改造，直接称之为“全球最低税方案”。按照拜登税改计划，首先取消全球无形资产低税收入进成本扣除50%的优惠，将税率提高到21%；其次，取消国外有形资产乘以10%部分免税的规定，不分常规回报与非常规回报；再次，取消高税收入与低税收入全球加总计算的有利于跨国公司高低对冲的宽松政策，按照国别计算税率；最后，保留特朗普执政时期外国税额只能抵免80%的规定，这一规定就使未抵扣完的外国税额不能向后结转，因此汇回美国的收入适用的实际税率已不是21%，而是26.25%。
三是建立新的“停止有害公司倒置和终止低税发展规则”（Stopping Harmful Inversions and Ending Low-Tax Developments,SHIELD），取代特朗普税改时的BEAT税。BEAT税因局限于大公司、不含关联货款支付、征收税款少而受到批评，拜登政府为配合增税计划，形成美国全球最低税与支柱二下全球最低税的联结，作出如下规定：第一，出台史上最严的反倒置措施。对美国跨国公司海外成员企业对美国集团总部的并购，不管并购后美国公司原有股东占新公司股份比例多少，只要国外新公司没有实质性活动，而实际管理机构在美国，美国公司并购前市值大于海外公司，则并购后设立的新公司仍为总部在美国的居民公司。第二，全球合并财务报表年销售收入超过5亿美元的美国跨国公司向国外集团成员的费用支付，如接受支付的集团成员位于不接受全球最低税的国家或地区，其适用的税率低于全球最低税税率，则对外支付的费用不能在美国企业成本中扣除。拜登税改将货物成本的关联支付纳入SHIELD支付的范围，一旦不予成本扣除，将会对这些地区形成类似加征巨额关税的强大“杀伤力”。第三，最低税的税率标准，先按美国全球最低税的标准（21%），待支柱二方案通过后，再按支柱二规定的至少15%的税率执行。美国这一技术处理彰显高明，如果支柱二方案通不过，美国可以自己实施全球最低税；如果支柱二通过了，美国可以按照国际共识性全球最低税税率标准执行，哪个国家不接受，美国跨国公司向这个国家支付的费用就不能进成本。因此，美国的国内法成了为支柱二全球最低税保驾护航的“压舱石”，同时也是美国的全球最低税与支柱二全球最低税最有力的联结。第四，美国对外适用的全球最低税税率为21%，甚至为26.25%，而其他国家对美国企业适用的最低税税率是支柱二下的“至少15%”，两者相差10个百分点之巨。
（二）OECD支柱二下全球最低税方案与美国全球最低税方案的区别
从目前的情况来看，未来的全球最低税将形成支柱二下的“国际版”与GILTI税制基础上的“美国版”并行不悖、相互援引的格局。尽管两者目的相同，按国别计算最低税的方法一致，但在许多方面还存在差异。主要表现在：一是法律层级不同。“美国版”全球最低税是国内法，“国际版”全球最低税属于国际法范畴。二是适用对象不同。“美国版”全球最低税适用于企业（不分规模）和个人，“国际版”全球最低税适用于年销售收入超过7.5亿欧元的跨国公司，而且不适用于政府组织、非营利组织、投资基金、养老金机构。三是计算依据不同。“美国版”全球最低税适用的是美国税法的规定，实际税率是按年度分国别实缴公司所得税税额与应纳税所得额之比，而“国际版”全球最低税则按照全球合并财务报表，结合国别报告的数据，按分国别实纳税额除以税前会计利润得出实际税率，两者存在一定的差别。两者涵盖税款的范围也有差异，“美国版”全球最低税指的仅为公司所得税，“国际版”全球最低税则不仅指公司所得税，还包含预提所得税以及除流转税外类似公司所得税的其他税款，加之两者对亏损结转的处理方式不同，在实际税率的计算上差异性会更大。四是常规回报免除的金额不同。美国特朗普税改的GILTI税制对国外常规回报的免除金额为国外有形资产乘以10%，支柱二方案借鉴了这一做法，并将免除额扩大为有形资产加工资薪金再乘以10%，拜登税改则取消了对有形资产常规回报的免除。五是奖罚机制不同。“美国版”全球最低税配之以SHIELD，处罚直接，不予扣除成本的力度很大；“国际版”全球最低税赋予来源国的应予征税条款范围窄、力度弱、频率差，即便通过后作为最低标准执行，也只能通过同行审议来加以约束，强制性较弱。
四、角度四：变在何处
从2021年6月5日的G7财长和央行行长公报到7月1日130个国家的OECDBEPS包容性框架声明、再到7月10日的G20财长和央行行长会议公报，双支柱方案能在不到一个月内形成共识，不能不说是百年来国际税收史上的奇迹。究其背后的原因，既有美国的力推、G7的合力，又有各方面关键时刻的重大妥协。
重大妥协的背后是对该方案的全面调整和修改。从支柱一的方案来看：一是维护了基本框架和核心要素。金额A、金额B、税收确定性的框架得以保留，用税前利润率10%来划分常规利润和剩余利润，用市场国100万欧元以上的销售收入作为联结度标准，将剩余利润中的20%～30%分配给市场国，用公式分配法分配利润，这些“蓝图计划”支柱一方案中的核心要素依然稳固，只是对一些量化指标作了微调。二是G7财长和央行行长公报的内容得到了体现。支柱一的适用对象由全球销售收入7.5亿欧元调整为200亿欧元以上，以后再逐步降低为100亿欧元；范围内跨国企业数量由2000多家减少为100家以内；行业由过去面对消费者的B2C模式扩大为不分行业的B2B、B2C模式；排除行业压缩为采掘业和金融业；金额A的争议解决机制由转让定价扩大到营业利润。三是金额B的表述未变，但删除了关于金额B的争议解决机制。
从包容性框架的声明来看，围绕支柱二的斗争和博弈更为激烈，因妥协而含糊、因算计而吊诡的表述很多：一是最低税率至少15%、实际税率按国别和会计利润计算等美国力推的内容得以体现。二是作为全球最低税核心的居民国所得纳入规则基本未变，只是将排除的实质性经营利润标准明确为有形资产和工资薪金乘以5%（也用了“至少5%”的表述），过渡期5年内至少为7.5%。三是适用对象一般为销售额超过7.5亿欧元的跨国公司，但集团总部所在的居民国亦有权下调门槛。四是支柱二全球反税基侵蚀规则的实施基于自愿原则，但一旦加入就必须遵循共同的模板与指引，并研究建立多边工具的可行性。五是作为“蓝图计划”中全球反税基侵蚀规则组成部分的转换规则突然不见踪影，常设机构和转让不动产所得最低税问题怎么处理成为谜团。六是对外支付征税不足规则含混不清。“蓝图计划”把它限定为仅当居民国对低于最低税率部分的所得不征税或居民国本身处于低税区之时，来源国才能对这部分涉及的所得课税，这当然会引起来源国尤其是发展中国家的强烈反弹，但要把这一规则恢复到“蓝图计划”前对单笔关联款项支付到低于最低税率地区不予税前扣除的主角地位也阻力重重。为此，声明的表述模棱两可，并建议推迟这一规则的实施，可见意见分歧之大。七是应予征税规则（STTR）的适用范围不明。包容性框架声明强调，STTR对人均国民总收入低于1.25万美元的发展中国家支持支柱二方案十分重要。如果接受该国支付出去的关联利息、特许权使用费和其他支付的成员国适用的公司所得税名义税率低于STTR最低税率（7.5%～9%），这些发展中国家可以提出要求，将实施STTR规则纳入与其谈签的双边税收协定之中。这是否意味着在防止对外关联支付侵蚀税基的问题上，人均1.25万美元的中低收入国家将受到STTR的约束，而人均1.25万美元以上的中高收入国家在立不立法、通过国内法还是双边协定、不予扣除还是征收预提税、最低税率是多少、对外关联支付的项目是什么等一系列问题上具有广泛的自由选择权？诚如是，与美国的SHIELD和欧盟的反避税法令相比，STTR并非在维护发展中国家作为来源国的征税权，而是在对其进行管控和挤压。
2021年7月1日，包容性框架发布的声明尽管还是框架式、原则性的，但它反映和折射出G20国际税改下一步的若干动向和变化，值得高度关注。一是OECD设计、G7财长和央行行长会议决策、包容性框架讨论、G20财长和央行行长会议以及G20领导人会议批准的国际税收规则制定的新机制正趋于形成。非传统、非典型的所谓“共识”成为国际税法的新来源。二是美国通过对支柱一金额A适用范围的调整，使非数字化的医药、汽车、高科技跨国公司成为金额A的适用主体，名为减少复杂性，实质上将国际税改从数字经济新税权的创立拉回到市场国对居民国营销型无形资产剩余利润共享的美国转让定价现有规则之中。三是对常设机构和不动产转让低税收入征税的SOR规则在包容性框架声明中消失，不排除是与低税地作出的重大妥协。利用这一漏洞，跨国公司可以将过去的避税架构从低税地的法人公司转移到低税地的常设机构，通过这些常设机构拥有无形资产、承担重大风险、接受关联支付、开展数字化远程销售和劳务，跨国公司既能在低税地继续堆积利润，又能免受全球最低税的干扰，将成为全球避税的新形式、新战场。四是UTPR规则和STTR规则的边缘化对跨国公司通过关联支付将市场国或来源国的利润转移到避税地、低税地有利，将STTR规则下的公司所得税名义税率定位为7.5%~9%，明显低于全球最低税至少15%的最低税率，充分考虑了低税地的税收优惠，实质上是对其既得利益的妥协。五是全球最低税在全球跨境资本的流动和利润分配中起着双重作用，一方面剑指来源国，不允许其利用税收优惠留住无形资产、数字资产的剩余利润，另一方面剑指避税地、低税地，跨国公司在这些地方堆积的利润只能当作活期存款使用，必须按年度汇回居民国并缴税。
与“蓝图计划”相比，新的国际税改方案失去了创立新税权的锋芒，更多的是现有框架下兼具公平性和简便性的调整。与一百年前第一次“伟大的妥协”相比，这一次国际税改的革命性意义不足。正因为如此，G20财长和央行行长会议发表的公报仅将达成历史性协议的国际税改框架定位为“更稳定、更公平”；OECD秘书长也务实地表示，支柱一解决的是最大跨国公司在各国更公平纳税的问题，支柱二没有消除税收竞争，只是以双边形式对其加以了限制。
五、角度五：实质为何
（一）百年跨境所得分配原则的重大调整
随着经济全球化、数字化程度的加深，跨境所得的分类愈发困难，价值创造的国别界限更加模糊，跨国公司近七成的内部交易是半成品，全球价值链动辄涉及几十个国家、上百道工序，所得在这些国家和环节如何量化分配成为难题。同时，随着无形资产成为价值创造的决定性因素，加之西方国家对无形资产定义的不断放宽，在来源国的生产经营所得尤其是高利润的回报中，居民国的无形资产应该取得多少合理回报成为难点。数字手段的运用又使居民国的跨国公司可以降低来源国公司的职能和风险，跨国集团通过远程手段提供共享服务、风险决策，使集团功能在来源国价值创造中的作用更加凸显。当前，居民国已不满足于百年前积极所得与消极所得的划分原则，OECD提出的按各自承担的功能、风险来划分利润归属的理论无法解决面广量大的实践问题。
近年来，风靡西方的跨国公司剩余利润分割理论为解决这一问题提供了简化的思路。按照这种理论，跨国公司的价值创造分为常规回报和非常规回报，常规回报是有形资产与劳动的回报，非常规回报是无形资产和风险承担的回报。2019年国际货币基金组织（IMF）通过对2.8万家销售额在7.5亿欧元以上的跨国公司的数据测算得出结论：跨国公司常规回报大致在45%至55%的区间。美国财政部近年的测算也证实，非常规回报在利润中的比重在50%左右。具体到来源国常规回报的指标，目前比较重要的提法包括：一是支柱一中税前利润10%以下的概念；二是支柱二中有形资产加劳动工资乘以10%的表述；三是IMF提出的有形资产乘以7.5%或10%、销售成本乘以5%的公式。剩余利润分割理论的根本缺陷在于其否定了市场规模、消费者偏好、市场溢价等市场因素在非常规回报中的重要作用，间接推翻了BEPS行动计划中关于来源国在无形资产开发、提升、维护、保护、应用（DEMPE）功能中发挥作用应予合理回报的论述。
全球最低税为居民国对来源国产生的部分积极所得课税建立了合法通道：超常规回报理所当然归居民国，通过价格或费用的调整直接归居民国或转移到避税地、低税地再回到居民国；对于低税的常规回报，可以直接或间接地对低于最低税率标准的部分课税；即便对于高税的常规回报，跨国公司通过避税安排，使来源国的企业长期处于亏损或微利状态，转移到避税地、低税地的利润最后还是通过全球最低税的形式间接回到居民国的手中。一百年前所谓的“伟大妥协”建立了居民国优先的国际税收规则。在经历数十年经济全球化、数字化、知识化的风雨洗礼后，全球最低税方案使来源国只能对积极所得中的常规利润课税，居民国则可以对来源国产生的无形资产收入、低税收入课税，并共享消极所得，以西方国家为代表的居民国的税收优先权得到了新的巩固、强化与提升。
（二）西方资本输出国为代表的居民国通过税收手段对本国产业外移和供应链外移的系统打压
多年来，发展中国家凭借成本优势和大量的税收优惠吸引外资，提高了生产经营水平，形成了自己的产业供应链。产业和劳动机会的外移不仅使居民国产业空心化、财政收入减少、失业人员增加，而且发展中国家不断壮大的供应链直接威胁着发达国家在全球价值链上的优势地位。为消除潜在对手的威胁，发达国家首先在全球多边贸易协定中逐步取消对发展中国家的优惠，强调环保标准、劳工标准，禁止政府补贴；其次，率先进行技术脱钩，并鼓励制造业回流和供应链在本国重建；再次，利用诸如全球最低税等国际税改手段进行系统打压。
实际上，全球最低税已经违背了世界贸易组织（WTO）关于各国可以在研发、环保等方面给予税收优惠的既有原则。从所谓公平竞争的角度讲，西方在全球贸易谈判中坚持的“零关税”“零补贴”“零歧视”原则与全球最低税是同样的目的、立场和逻辑。对此，美国财政部长珍妮特·耶伦在G7会议达成共识后不加掩饰地说：“结束税率的逐底（竞争），实现公平税负，各国才可以在教育、科技、基础设施等方面公平地进行竞争。”为实现这一目的，全球最低税尤其是最低税率的设计泄露了玄机：最低税率是实际税率，一国税收优惠越多，实际税额越少，实际税率与最低税率标准的差距就越大，被居民国征收的全球最低税数额就越大。从支柱二的最低税率标准来看，其等于实纳税额与税前利润之比。一国的财政补贴越多，作为分母的税前利润就越大，实际税率与最低税率的差距就越大，居民国征收全球最低税的数额也越大。税收优惠、财政补贴越多，通过全球最低税进入居民国国库的真金白银就越多，直到来源国政府财政困难，无力进行产业的扶持和科技的支持。
（三）对传统国际税收原则和税收主权将形成巨大冲击
按照传统的国际税收原则，跨国公司在各国的集团成员都作为单独的法人实体进行财务核算，并履行纳税义务；涉及关联交易和利润划分时，按照独立交易原则处理。BEPS15项行动计划要求跨国集团以全球集团为单元限制利息扣除，要求全球合并财务报表后全年销售收入超过7.5亿欧元的跨国公司出具国别报告，分国别披露税前利润、实纳税额等财务指标。支柱一方案进一步要求在全球合并财务报表的基础上计算税基、划分常规利润与剩余利润，采取公式分配法分配营销型剩余利润。支柱二同样强调在全球合并财务报表的基础上，分国别计算税基与实际税率。
近年来，由西方国家主导的国际税改如此重视全球合并财务报表，用会计利润计算税基、税率，进行剩余利润的分配，可谓“醉翁之意不在酒”。其目的除公开宣称的减少企业遵从成本、减少税会差异调整给税务部门带来的管理负担外，核心的一点就是通过“先立后破、强财抑税”策略的运用，减轻从独立交易原则向全球集团作为单一实体按公式分配法处理转变所带来的政治压力，用优先适用会计标准的专业标签淡化新规则对国家税收主权的侵蚀。支柱二方案用几十页的篇幅不厌其烦地阐述合并财务报表中差异调整、费用划分、亏损弥补等处理方式，最后落脚在用会计利润去计算实际税率，简单问题复杂化的背后或是担心直接建议使用会计利润会引发税收主权之争、财税孰先之战。这一转变对未来国际税收规则的制定和国际税收征管都将发生深远的影响，西方国家将在全球税收竞争中获取更多的规则优势、信息优势、能力优势。拜登税改计划对销售收入超过20亿美元的企业根据会计利润征收15%的最低税，不能不说是对这一做法的呼应和支持。制定美国会计准则的民间组织则一改特朗普时期的无为和沉寂，声称要制定更为系统、准确的会计准则，不能不怀疑背后有美国政府的支持和推动。
（四）对公司所得税未来的改革方向将产生深远影响
随着经济数字化、知识化程度的不断加深，传统的公司所得税税制已不适应形势的要求，亟待全面改革。近年来，OECD两次发布报告，宣称公司所得税影响投资与消费，是有害的税种。从美国前总统奥巴马执政时期开始，美国国内对税改的讨论就反复提及公司所得税的转型，提出要建立消费型所得税，即在现金流量的基础上征税。其要点是消除股息双重征税，限制利息扣除，除土地之外的机器设备等有形资产和无形资产一次性进入成本。2016年共和党人保罗? 瑞恩（Paul Ryan）提出的“蓝图计划”对建立目的地型现金流量税进行了系统设计，建议对进口货物与劳务的成本不予扣除，对出口货物与劳务实行所得税的免、抵、退税。2019年1月，IMF两次发布研究报告，阐述了目的地型现金流量税对不同类型国家的利弊。特朗普税改在降低公司所得税税率的同时，基本取消了公司所得税的各类优惠，使美国的公司所得税向现金流量税转型迈开了第一步。拜登总统上任后，实际上承认了以现金流量为基础征收公司所得税的重要性，其近万亿美元的税收优惠基本体现在个人所得税而非公司所得税上。
全球最低税剑指公司所得税的优惠政策，清理税收优惠，使实际税率超过最低税率，并使一国的实际税率与法定税率接近，已成为公司所得税改革的必然选择。从这一角度看，一方面，全球最低税将促使全球范围内公司所得税向现金流量税的目标迈进；另一方面，现金流量税，尤其是有形资产一次性进成本的规定又可能使实际税率低于最低税率，导致征收全球最低税，这又影响了各国公司所得税向现金流量税转变的积极性。为解决这一矛盾，哈里·格鲁伯（Harry Grubert）和罗赞·奥舒尔（Rosannat Altshuer）设计了全球最低税方案，提出在劳动工资、有形资产和企业开办费用一次性进成本的基础上，划分常规利润与非常规利润。近来，美国税收基金会（Tax Foundation）对全球最低税讨论的一个重点就是采取这两位经济学家的方案，将全球最低税建立在现金流量基础上，以起到两方面作用。一是不会影响资本的跨国流动，二是与各国未来的公司所得税改革方向相一致。
六、角度六：如何应对
（一）灵活调整策略
从2021年7月10日G20财长和央行行长会议批准，到10月G20领导人会议的最终政治背书，新的双支柱方案还有大量的技术工作需要完成，也有许多余地进行调整和完善。我们应当抓住这一契机，在下一步支柱一、支柱二方案的细化完善中提出中国的立场，捍卫中方的利益。一是针对美国提出的支柱一新方案，考虑到财富500强中我国利润水平高的大公司多为石油天然气、金融保险业企业，因此可以支持支柱一金额A方案对这些行业的排除；同时考虑到我国许多高利润的大公司基本立足于国内市场，应建议销售收入90%以上在国内且对外销售低于7.5亿欧元的企业也同样列入排除范围。二是原支柱一方案中针对国外基本营销活动的金额B，对作为全球最大货物出口国的中国影响较大，应设法在支柱一的方案中予以排除或搁置；如无法排除，则应将西方发达国家通常作为居民国具有优势的跨境劳务纳入，形成利益的平衡和方案的完整。同时恢复“蓝图计划”支柱一方案中金额B有约束力的争议解决机制的内容，为我国货物出口企业解决税务争议提供多边的平台。三是对支柱二下全球最低税方案，考虑到我国吸引外资、支持企业“走出去”战略的需要，可建议将最低税率界定在15%~21%之间，由各国自行决定，并对集团利润低于5%的企业从全球最低税的适用范围内排除。四是在对外支付征税不足规则（UTPR）和对应予征税规则（STTR）的选择上，我国作为资本输入和资本输出大国，决不能受制于和适用于支柱二新方案为人均1.2万美元以下发展中国家量身定制的条款，而应借鉴美国的SHIELD立法，通过国内法，自主确定最低税率，自主决定征收方式，自主决定对外关联支付的范围，尤其应将集团内关联劳务纳入其中。由此产生的税收协定问题，通过双边税收协定的磋商和修改加以解决。
（二）做好分析测算
目前，我国已累计实际利用外资近2.5万亿美元，做好全球最低税对我国外资企业影响的分析十分重要。我国企业所得税法定税率为25%，整体上看，外资企业中享受行业性优惠（如高新技术企业和研发费用加计扣除等）和地区性优惠（如海南自贸区、西部大开发）的并不多，相关企业整体的实际税率应高于全球最低税税率。美国国会联合税收委员会在2021年4月19日发布的研究报告表明，根据美国全球销售收入超过7.5亿欧元、符合国别报告标准的企业2017年度及2018年度8975申报表的数据，美国企业2017年度在中国的实际税率为24.2%，2018年度为21.4%。以美国国内收入局网站公布的2017年度及2018年度国别报告中中国的数据进行计算，美国企业在中国的实际税率分别为27%、21.4%。苏州大学国际税收战略研究与咨询中心研究人员从BVD数据库抽取欧洲、日本、韩国集团销售收入超过7.5亿欧元的在华跨国企业集团成员典型样本进行测算，其实际税率为21%。根据美国国内收入局网站公布的2016年度美国在华CFC的数据计算，其实际税率为17.37%。这与按照国别报告数据计算的实际税率相差明显，原因在于：一是测算的样本不一样，国别报告数据涉及976户美国在华大企业，CFC的数据涉及美国在华2948个集团、6295个实体；二是计算的口径不一致，虽然分子用的都是实纳税额，但国别报告分母是税前利润，CFC则是应纳税所得额。以2016年美国在华CFC的数据来测算，这些公司若按21%的最低税税率回美国需补缴近10亿美元的税款；如考虑到外国税额抵免以80%为限，这些公司的实际税率达到26.25%，回美国需补缴税款近24亿美元。通过以上分析可以看出，只要我国对税收优惠政策进行进一步的规范和清理，除少量企业外，外资企业的整体实际税率就会高于全球最低税率，全球最低税在中国不会形成明显的利润转移和税源流失。但需要引起高度重视的是，全球最低税的“蝴蝶效应”所引起的税基侵蚀和利润转移。在全球最低税方案下，国际税收征管方向将从来源国到居民国的“自下而上”，转变为从居民国到来源国的“自上而下”。有了全球最低税，居民国的税务机关就会加强对跨国公司海外集团成员的监控和审计。在居民国强大的税收遵从压力下，跨国公司母公司会以价值创造的常规回报与非常规回报这个全球最低税的理论基础为依据，削弱中国市场的特殊作用，将非常规回报的风险和职能转移到低税地或总部所在地，视中国集团成员为常规回报的制造商或分销商，通过定价和列入费用等手段，把原来已体现或应体现的非常规回报转移到海外低税地，再通过全球最低税回流居民国。更有甚者，一部分企业甚至可能通过避税安排实现长期亏损或微利，由此转移的利润同样可以通过全球最低税回到居民国。
目前，我国对外非金融性直接投资已超过22000亿美元，与西方的跨国公司相比，我国对外投资企业具有以下特殊性：一是全球价值链的构建不健全，在国外设立的控股公司大都集中在中国香港地区、新加坡等地，且国外控股公司功能单一，集团共享服务、金融保险功能、基金投资活动较少，收入来源较为传统。二是无形资产意识不强，利用无形资产和集团内劳务从来源国收取费用的安排不多，汇集于中国香港地区、新加坡的多为股息、利息所得，而非全球最低税瞄准的来源国产生的无形资产所得和积极所得。三是我国“走出去”企业多系成本驱动型、劳动密集型，赚取的收入多为有形资产带来的常规回报，2017年海外销售利润率只有美国的一半，大部分企业处于亏损或微利状态，不是全球最低税的适用对象。四是我国对外投资的相关税制设计相对滞后，从“走出去”企业的税务登记、年度申报、居民的判定、受控外国公司的界定、全球财务报表并表的要求等都缺乏详细规定，还无法适应征收全球最低税的刚性要求。这些有别于西方跨国公司的特殊性就决定了我国对“走出去”企业征收全球最低税仍存在税制支撑不足、适用对象不明、征收效果不彰等问题。英国牛津大学商业税收中心迈克尔·德弗罗（Michael P. Devereux）教授团队测算过全球最低税可能对全球和中国税收造成的影响，他们用10%的最低税率、按国别计算最低税的办法对支柱二的效应进行测算，全球将增加320亿美元的税款，如由最终控股的母公司所在居民国收取，中国每年将增加税款48亿美元，超过美国的32亿美元。实际上，我国最突出的问题是因税制和征管原因，股息、利息、特许权使用费等大量的海外利润未按法律规定汇回纳税，而是长期堆积在中国香港地区、新加坡等低税地。不了解中国企业特殊情况的牛津团队，以为这些堆积的利润都是股息、利息、特许权使用费汇回缴税后适用全球最低税的无形资产收入和积极所得，故而得出了不符合实际情况的错误结论。
（三）完善税制安排
为应对全球最低税带来的挑战，必须进一步完善我国的国际税收制度、优化税收优惠结构、强化跨境税源数字监控，切实提高维护我国税基和在国际税源分配中获得合理份额的能力。
一是完善资本输入税制。首先，要细化反税基侵蚀的立法工作。进一步落实BEPS15项行动计划的要求，借鉴其他国家的通行做法，对在我国作为成本扣除而到国外不作收入纳税或再次扣除的错配交易，予以否定，不予成本扣除；对关联支付或集团成员间支付到低税地或低于全球最低税率地的利息、特许权使用费、劳务费不予税前扣除或不享受税收协定优惠待遇；限制跨境关联借贷的利息扣除，凡跨国公司对中国集团成员超过集团息税前利润30%以上部分的借贷，其利息不予税前列支；对财务、法律、人事、信息系统等集团内低附加值劳务，通过税收信息交换核实其集团费用归集与划分的真实性、一致性，对研发、营销等高附加值集团内劳务，抓住合同规定与实际履行职能与风险承担之间的差异性，进行调整与重新定义。其次，要简化防范利润转移的税制规定。借鉴国际税改的最新做法，对简单生产制造商与履行基本职能的分销商，制定所得税的销售税负率指导标准，对资本密集型和劳动密集型企业，按照有形资产折旧和劳动工资额的10%或7.5%制定常规回报的基本框架，对内销超过60%且拥有本土化研发、营销职能的企业，原则上其利润水平应超过常规回报，利润率不应低于集团的整体水平。再次，要强化非居民管理的政策措施。在强化非居民来源于中国收入源泉扣缴的基础上，借鉴美国有效联系收入规则（Effectively Connected Income,ECI）,解决非居民企业在中国有收入、机构场所难判定、税源控管漏洞大等问题。
二是健全资本输出税制。第一，要建立海外投资的税务登记、年度申报、重大事项及时报告制度。“走出去”企业数量清、税基明、数据准，中国实施全球最低税才有坚实的基础。第二，要建立海外所得分类管理制度。按照目前BEPS行动计划的要求，将国外的股息所得汇回补税调整为参股免税，利息、特许权使用费、租金等传统消极所得年度汇回纳税，销售收入、劳务收入、金融保险收入纳入CFC调整的范围，其他国外无形资产所得按全球最低税方案处理。第三，要严格中国税收居民（企业和个人）的判定。全球最低税是通过股东居民身份的认定在股东居民国实施的，最低税税率的分国计算是建立在最终控股母公司全球合并财务报表基础上的。移民不移居、“中-外-中”的避税地架构、可变利益实体/协议控制架构（Variable Interests Entity,VIE）等作为我国对外开放过程中出现的特殊产物，将对我国全球最低税的实施带来严峻挑战。居民身份、居民国、最终控股母公司所在地等关键问题不解决，全球最低税的实施不仅会形成扭曲效应，而且可能造成我国税源的大量流失。第四，要制定反倒置和防范无形资产向海外转移的制度。凡通过跨国并购将全球总部在法律形式上转移到海外的，只要并购前国内企业的市值大于海外并购企业，并购后集团的资产、利润主要在中国，日常决策、实际管理、风险承担仍在中国，并购后的海外企业缺乏经济实质，在集团价值创造中实现的销售收入、利润低于1/3的，该集团仍为最终控股在中国的企业。对将无形资产全球或海外所有权转移到海外的，应按独立交易原则给予补偿或按经济实质重于法律形式原则否定交易的合理性。第五，要完善CFC税制。中国的CFC税制应顺应国际通行做法，从适用低税地到适用于全球，从调节传统的消极所得扩大到囊括销售收入、劳务收入、金融保险收入，从白名单豁免调整为CFC适用税率超过中国法定税率90%门槛的豁免，股东控制权从投票权扩大到拥有企业市值。CFC税制的与时俱进将为我国实施全球最低税提供有力的保障。第六，要建立“中国版”的全球最低税制。首先，在我国企业所得税法中扩大无形资产的界定范围，鼓励我国企业进行无形资产的专利登记和量化评估，支持我国企业在全球价值链设计和税收安排时充分考虑无形资产的作用与无形资产创造利润的归属。其次，灵活运用好支柱二下全球最低税的规则，对倒置到海外不能认定为我国税收居民的企业，凡注册于低税地且注册地不采纳所得纳入规则的，我国作为来源国应及时根据对外支付征税不足规则，对堆积在低税地的利润征收全球最低税。再次，对支柱二方案的内容进行简化、优化，使其与中国“走出去”企业的实际与需求更相适应，并争取“一带一路”国家（地区）的支持和共识，在全球最低税的推进过程中，形成更加公平公正、简便易行的中国方案。
三是优化税收优惠结构。为应对全球最低税对我国企业所得税优惠政策的挑战，要通过调整税收优惠的税种结构，形成吸引投资、有利于资本和人才跨境流动的营商环境和税收环境。第一，清理名目繁多的企业所得税优惠，简化税制，将优惠体现在超出最低税率标准的税率优惠上，尤其是拥有地区性优惠政策的地方要率先探索、积累经验。第二，为鼓励研发、支持高新技术产业和国家重点扶持产业的发展，可以把相关企业所得税优惠平移到增值税优惠上，通过增加这些企业劳动工资和核心专利研发费用的增值税进项扣除，达到同样的政策效果。第三，结合国家间的人才竞争，将中国对投资和人才的吸引力和优惠政策更多地放在个人所得税方面，抓住全球最低税出台的时间窗口，尽快出台中国吸引国际高端人才、紧缺人才的个人所得税优惠政策。END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第8期）

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