智慧税务背景下大企业税收征管问题研究

李威03

作者：
刘兴文（安徽财经大学财政与公共管理学院）
周 泉（国家税务总局安庆市税务局）


随着大数据、人工智能等新一代信息技术与经济社会发展的不断融合，传统的税收征管模式已难以适应新经济业态的发展需求，大企业税收征管也随之面临新的挑战。2021年3月发布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出，要加快推进智慧税务建设，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造。大企业实现税收征管智能化与数字化转型的核心内容是对现代信息技术的应用，特别是在大企业税收征管的顶层设计、协调机制、数据管理以及专业人员配置层面，应用现代信息技术、建设智慧税务的作用尤为突出，将直接影响大企业的税收征管水平。当前，大企业税收征管正由传统的征管朝着运用大数据、人工智能等先进信息技术开展税收风险管理的方向发展，这一转变逐渐成为各个国家或地区推进税收现代化的共同选择。大企业作为我国国民经济的重要支柱，其税收征管的效果将直接影响税收收入水平与经济健康发展。因此，在智慧税务背景下研究大企业的税收征管问题具有十分重要的意义。

一、智慧税务背景下大企业税收征管存在的问题与成因分析
（一）智慧税务背景下大企业税收征管存在的问题
1.顶层设计不够清晰。一是针对我国大企业税收征管的立法起步较晚、法律层级相对较低，现行《税收征管法》尚无法对智慧税务背景下的大企业税收征管特别是数据管理提供专门的法律保障。虽然各级税务机关出台了一些有指导性的规范性意见，但这些政策制度尚不完善，有的难以在全国范围内进行推广，也无法形成统一的标准，不利于税收数据管理的协同推进，进而阻碍了智慧税务建设的推进。二是顶层立法尚未赋予税务机关采集第三方涉税信息的权力，而税务机关从互联网抓取的数据存在准确性较低与真实性较差等问题，导致部分网络信息只能作为税务部门风险分析的辅助，而非直接的佐证材料。这样一来，大数据无法显著发挥在优化税收征管中的积极效应，智慧税务的建设进程也将受到干扰。三是对于大企业的认定标准及征管规范尚未统一，国家税务总局实行的千户集团也仅仅停留在名册列举的方式上，尚未实现征管标准的统一。
2.大企业税收征管体制机制不够完善。目前，大企业税收征管流程已经逐步实现对各类数据资源的整合，但从体制机制层面看，大企业税收征管仍处于起步探索阶段，尚待建立更加完善的征管体制机制以实现与数字化经济的衔接。我国设立了专门负责大企业税收征管的机构和部门，但不同层级与机构之间的纵向、横向协作机制尚不完善，大企业税收征管职责划分不够明晰、内控机制不够健全、数据安全管理和风险应对管理流程尚需进一步规范等问题依然存在。在数字经济背景下，大企业的发展日益呈现出经营多元化、跨区域、内部架构复杂、企业兼并重组频繁等显著特征，亟待建立并完善以大数据、人工智能等现代信息技术为支撑、数据管理为基础的大企业税收征管体制机制。深化大企业税收征管改革的内在需要同样要求不断推动税收征管与现代信息技术的结合，要求进一步推进智慧税务建设，助推大企业税收征管提质增效。
3.数据管理水平不高。丰富、有效和真实的涉税数据信息是支撑数据管税和信息管税的基础。目前，税务机关在大企业的税收征管工作中，普遍遇到数据信息不足的问题，主要表现在以下三个方面。一是大企业纳税人报送的数据有限，仅包括大企业的申报数据，如申报信息、发票和财务报表等，可用的数据相对较少。此外，未能从征管的角度统筹规划大企业各类报表的设计，且尚未形成统一的管理机制，对企业报税信息的要求并不一致，导致税务机关在设置风险分析监控指标时，经常出现“想要的数据没有，无用的数据太多”等问题。二是大企业报送的税收数据质量参差不齐且口径不一致，导致税务机关在处理数据时难度较大，数据的实际利用价值不高。在实践中，一些大企业纳税人填报的财务报表存在数据逻辑关系较为混乱与应付税务机关潦草填报的现象。这类数据往往干扰性较大，影响了税务机关对行业指标预警值的计算，也增加了数据提取和风险识别的难度。三是第三方涉税信息缺失，各部门协调联动难度仍较大。实践中，仅依靠税务机关的数据难以实现对大企业实际经营情况的充分考察，还需结合市场监管、银行、海关以及第三方信用服务企业等的信息，通过互联网大数据平台进行匹配分析。
4.管理人才队伍素质有待提高。新形势下我国税务管理人员的业务素质尚不能满足大企业税收征管的需要，信息化的工作模式对税务管理人员的数据分析与处理能力、税务风险管控能力以及专业知识储备能力都提出更高的要求。当前，我国税务系统缺乏专业化的数据管理团队，尤其是税务系统内部管理人员的专业知识结构相对老化，对互联网和大数据等专业知识的掌握与数据管税的要求相去甚远，在大企业数据分析、风险识别等方面具有实践经验的人员稀缺。
（二）成因分析
1.税收征管理念陈旧。一是对智慧税务建设的理解存在偏差，征管理念有待更新。部分税务干部仍将智慧税务的建设视同传统的信息管税模式，认为这一新模式仅仅是纳税评估、税务稽查等税收征管手段的升级版，从而影响了智慧税务在实际征收管理工作中的落实情况。二是部分税务干部对现代信息技术应用以及大数据的内涵缺乏系统性理解，认为应用现代信息技术是信息技术部门的职责，和实际征管工作的关联度并不高，因而缺乏对待此项工作的主观能动性。
2.信息化建设水平滞后。一是互联网、大数据等技术飞速发展以致大企业税收征管的工作难度不断提升。税务系统的信息化建设整体上滞后于互联网、大数据等技术的发展进程，特别是2018年国税地税机构合并之后，各种基于税收大数据的管理应用面临进一步的整合优化，金税三期系统也面临不断优化升级的客观要求。二是针对大企业税收征管数据平台的建设相对滞后。数据平台建设主要依赖于现代信息技术实现对大数据的采集、清洗、加工与分析。当前，我国大企业税收征管数据平台的建设尚未健全，平台开发不够到位，加之不同省份税务机关所使用的分析软件并不统一，不同平台的分析软件往往存在差异，地区间的税收数据共享难以实现，进而导致地区间的协同合作较难展开。此外，东部沿海发达地区税务机关的现代信息技术应用水平相对优于中部地区和西部地区，不同地区间的协调联动可能面临多项阻碍。
3.人才培养机制不健全。由于人才的培养选拔、培训模式创新尚无法与税收管理人才的需求相匹配，税务系统专业技术人才特别是大企业税收管理人才的素质提升缓慢，人才缺口较大，人才的培养进程始终较为缓慢。此外，人才选拔制度的不完善，进一步加剧了税务人员专业知识与实际应用的脱节，而培训内容与实际征管工作的脱节也进一步影响了实际征管质效。

二、智慧税务背景下加强大企业税收征管的建议
（一）立足智慧税务进一步完善税收征管立法
完善立法是保障大企业税收征管中涉税数据采集、整理、分析有效推进的重要前提，而现阶段，我国在这一维度的法律规定权威性不够，且内容散落于各规范制度中，因而建立较为完善的数据采集、管理和应用的法律规范已经迫在眉睫。一方面，应当配合《税收征管法》的修订加快制定与大企业专业化管理以及涉税数据提供、采集、管理、分析、应用等相关的法律法规。对于适合立法的内容应在相关法律中予以明确，如建议在修订《税收征管法》时明确开展大企业税收专业化管理的法律依据，以提高大企业税收征管制度的法律层级。另一方面，鉴于法律修订进程与效用发挥存在时滞的客观事实，应及时通过部门规章、规范性文件明确大企业税收征管的形式、流程、权责。譬如，赋予税务机关根据工作需要采集大企业相关涉税数据的权力、细化具体的数据信息采集流程等，为税务部门推进智慧税务建设提供及时的数据参照和数据依据。
（二）健全税收大数据管理的体制机制
加强和规范大企业税收征管工作，建设健全的大数据管理体制机制至关重要。目前，大数据、云计算等现代信息技术运用于大企业税收征管的实践尚处于初级阶段，数据管理和风险管理工作虽有一定基础，但统筹规划相对欠缺，特别是数据管理的系统性、指导性、前瞻性和实践性还不够强。要切实落实好《关于进一步深化税收征管改革的意见》，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，同时要梳理并完善已经出台的各项税收管理制度和工作规程，逐步建成以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。在税收征管向数字化转型的新模式下，要建立健全数据管理的征管联动机制，建议在认真贯彻国家税务总局印发的《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》（税总发〔2015〕157号）、《国家税务总局关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》（税总发〔2017〕45号）等文件基础上，以风险管理需求为方向，依据现代信息技术实现对大企业涉税数据的高效管理，促进涉及大企业税收征管的相关数据更加规范和专业。由此才能构建好框架，优化好体系，科学配置好机构。
1.构建制度框架，建立健全制度规范。注重顶层设计，可通过综合运用现有的数据应用系统，建立并规范智慧税务背景下的税收征管标准，严格数据安全管控措施，基本建成企业层面和税务层面的各类基础数据系统，统一大企业税收征管数据管理的标准，实现大企业税收征管制度框架的建立健全。
2.结合岗位责任制度，优化数据处理标准。要进一步拓展数据来源渠道，结合岗位责任制度，优化数据处理标准。建立健全数据质量管控和考核评价制度，升级改进目前的数据应用系统，上下联动，齐抓共管，不断提高征管数据的完整性与准确度，做到大企业税收数据管理从有到好。
3. 科学配置大企业税收征管内设部门。各国的税收征管经验均表明，大企业集团化运作与跨地区经营的特点决定了对其征管应做到纵向统筹与横向协调联动相结合。根据各级税务机关机构改革“三定”的内容，结合大企业税收征管工作重点和现代信息技术的要求，征管部门应当根据编制数和人员到位情况对现有工作职能进行合理划分，科学配置内设部门。各级大企业征管机构一般应当配置综合管理、纳税服务、数据和经济分析、风险管理等业务部门，同时可按行业增加设立若干分析应对部门。
（三）运用“大数据思维”强化数据管理
随着现代信息技术的飞速发展，大企业税收征管已进入大数据时代。海量的数据既是推进税收征管信息化的重要支撑，同时也给税收征管工作带来了巨大的挑战。迈向智慧税务需要夯实数据基础，更需要建立健全多渠道的数据采集和管理机制。
1.优化纳税人申报数据。完善纳税人申报数据至关重要，因为该数据不仅是税收征管的基础性信息，也是对大企业进行征管的重要前提。一是要对采集的申报数据加以清理，合并同类项，去除无效数据。二是对数据安全进行风险分析与检测，筛选出关键性的有效数据，奠定风险分析的基础。三是推进税务部门与大企业间的协同作业，实现税务机关对大企业数据的高效处理，从而引导大企业集团内部建立并完善涉税数据采集、统计和报送机制，提高大企业数据报送的质量和效率。
2.强化涉税数据管理应用。涉税数据管理工作是大企业各项税收征管工作得以开展的重要支撑。一是要注重涉税数据质量。数据质量是数据管理工作的重点，在进行数据采集和数据清洗时，要注意特别设置并梳理好各涉税数据间的逻辑关系。二是要树立牢固的涉税数据安全意识，建立完善的涉税数据安全保密制度。所有数据均应通过税务内网或其他安全的方式进行传输，并保证数据存储设备、存储环境符合安全管理的要求。规定负责数据采集、数据处理等环节的经办人员一律要签订数据安全保密协议，同时要指派专人负责涉税数据的安全管理，严禁数据外泄。三是优化大企业涉税数据采集工具和支持方式，通过构建完备的采集工具和平台为数据管理工作提供技术保障。
3.搭建税收数据共享平台。大数据时代是思维变革的时代，更是管理变革的时代，推动跨部门的税收数据共享平台建设已成为税收征管领域的共识，这对税务机关而言既是挑战，更是机遇。一是要积极实施“大数据开发”战略，构建信息全面的税收数据共享平台，提升大企业税收征管领域数据建设水平。税收数据共享平台的建立要立足于对各类税收大数据的综合整理，不仅要提炼有价值的数据信息，还要集中商务信用等中介机构的信息数据。二是需加快建立数据交换和共享体制机制，为税收数据共享平台的构建提供制度依据。在实践中，不同政府职能部门的数据收集标准亦不相同，数据采集难以互联互通，导致采集的数据相对不完整，数据质量也参差不齐。因而，构建统一的数据采集标准，实现不同职能部门间的数据交换共享是推动税收治理水平全面提升的重要前提。三是要进一步拓展税务系统内部的信息交换共享渠道，建立起外部沟通协调机制，将税收数据共享平台主体从税务部门之间拓宽到其他政府职能部门与税务部门之间、税务部门与企业之间。因第三方涉税数据具有来源广、分析维度宽与时效性强等特点，从内部看，大企业税收征管部门要注重与风险识别监控、风险分析应对、经济分析等部门的协调配合，实现对第三方数据的进一步挖掘和分析。从外部看，税务部门要加强与其他政府职能部门的协调合作，积极争取其他职能部门对税务部门的税收数据管理工作的支持。
（四）强化大企业税收征管的专业化人才保障
国税地税机构合并后，税务机关人员配置方面的优势表现为人员基数大、人才资源充沛，但也面临着机构编制保障力度不够、人才结构老化与专业化人才增量减少等难题。因此，根据大企业税收征管人才队伍建设的需要培养专业化人才成为当前的重要课题之一，特别是要注重打造高素质数据管理专业化团队，培养并科学配置专业化大企业税收管理人才。
1.配置充足的数据管理人员。培养大企业税收管理人才，首先需要配置足够的数据管理人员，在此基础上进一步打造数据管理专业化团队，构建内部分工协同机制。对数据管理相关部门（团队）要配足配强专业人员，根据岗位性质和人员特点科学安排分工，做到专业的人做专业的事。此外，还要加强大企业税收征管数据管理各条线、各环节的工作协同。
2.完善大企业税收征管专业人才库。要切实发挥高素质、高水平征管专业骨干人员的引领作用，建立并完善大企业税收征管专业人才库。一是要重视人才培养，提高大企业税收征管专业人才库的进入“门槛”。二是要对重点岗位和急需人才的岗位进行深度的人才挖掘，充分挖掘在税收数据分析、网络信息化、风险分析应对等方面有经验的优秀技术骨干。三是健全专业骨干人才的激励机制，拓宽技术性人才提拔任用的晋升渠道，进一步增强队伍活力。四是要强化专业人才的再培训以及实战型培训，在实践中补齐短板，不断提高大企业税收管理人才的专业水平。
3.建设网络安全专业人才队伍。随着现代信息技术在税收征管领域的不断深入，数据安全问题成为制约智慧税务建设的瓶颈之一。当前，专业化人才建设也同样面临着安全人才缺口逐渐增大的难题。除了不断完善内控机制的建设以保障数据安全之外，更要加强对内部人员进行保密和安全知识培训，提高大企业税收管理人员特别是数据管理人员的安全素养和能力。与此同时，要建立一支专业化的网络安全人才队伍，强化内部监督，进一步防范数据风险和大企业税收执法风险。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）

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