刘昆：贯彻落实习近平总书记重要讲话精神 扎实做好“六稳”工作 全面落实“六保”任务

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财政部2019年度部门决算






































































































































































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财政部党组书记、部长 刘昆

今天我们召开全国财政厅（局）长座谈会，主题是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，布置在全国财政系统深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，落实全国两会精神和《政府工作报告》部署，分析研判当前财政收支形势，研究布置下一阶段财政预算工作。
一、提高政治站位，切实增强贯彻落实习近平总书记重要讲话和全国两会精神的自觉性和坚定性
今年的全国两会是我们国家在特殊的国际国内形势下举行的一次重大政治活动。习近平总书记站在党和国家工作全局的高度，强调必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中；强调要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局；强调要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，织牢织密公共卫生防护网；强调做好“六稳”工作、落实“六保”任务至关重要，“六保”是我们应对各种风险挑战的重要保证，要在“稳”和“保”的基础上积极进取。习近平总书记的重要讲话，高瞻远瞩、总揽全局、举旗定向，充分体现了高超的政治智慧、深邃的战略思维、坚定的战略定力、深厚的为民情怀，为我们做好工作指明了方向，提供了根本遵循。《政府工作报告》对今年经济社会发展工作作出全面部署，两会闭幕后，李克强总理在5月28日下午答记者问、6月1日赴山东考察座谈时，进一步就做好“六稳”工作、落实“六保”任务等提出了明确要求。
这次疫情冲击给我国经济社会发展带来的挑战前所未有。扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，是党中央针对当前新形势作出的重大决策。习近平总书记高度重视，亲自掌舵领航、谋篇布局，多次主持会议进行研究部署。我们要深入学习、深刻领会习近平总书记关于“六稳”“六保”重要指示批示精神，坚决贯彻党中央决策部署，发挥好财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
（一）充分认识做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要性。坚持稳中求进工作总基调是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，是推动我国经济持续健康发展的重要方法论。“六稳”和“六保”是在不同形势下为实现稳中求进作出的科学安排，是目标一致、相辅相成、连贯统一的。“六稳”是落实稳中求进工作总基调的具体抓手，“六保”是今年“六稳”工作的着力点。当前形势下，要以保促稳、稳中求进，坚决守住“保”这一底线，为渡过难关赢得时间、创造条件，为确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会夯实基础。
（二）准确把握实现“六稳”目标、落实“六保”要求的重点任务。“六稳”和“六保”都很重要，但也要注意抓重点。当务之急是千方百计稳就业、保就业，要精准施策，稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量。就业是民生之本，有就业岗位老百姓就有收入，保基本民生就有了物质基础。而创造就业岗位就要保市场主体，保产业链供应链稳定，保粮食能源安全，稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资，稳定和引导好市场预期，稳住经济基本盘。目前，全球疫情和经贸形势都存在较大的不确定性，我国发展面临许多难以预料的影响因素，从经济社会发展全局出发，必须兜牢民生底线，确保基层正常运转。
（三）切实增强做好“六稳”工作、落实“六保”任务的政治自觉和行动自觉。党中央对积极的财政政策要更加积极有为提出明确要求，作出工作部署。《政府工作报告》用很大的篇幅对积极的财政政策进行阐述。我们要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署上来，做到对国之大者心中有数，牢固树立以人民为中心的发展思想，主动将财政工作放到党和国家事业发展大局中去思考、去谋划，不断强化责任担当，积极发挥财政职能作用，为完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会贡献力量。
二、坚决落实“积极的财政政策要更加积极有为”的要求，全力支持做好“六稳”“六保”相关工作
习近平总书记对实施积极的财政政策、有效对冲疫情影响高度重视，多次作出重要指示。2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，积极的财政政策要更加积极有为，已经出台的财政贴息、大规模降费、缓缴税款等政策要尽快落实到企业。4月17日，习近平总书记在中央政治局会议上要求，积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。李克强总理等国务院领导同志也多次对此作出指示批示，提出明确要求。
今年积极的财政政策措施，概括起来主要是发出一个“信号”，做好四个“对冲”。第一，适当提高赤字率,明确发出积极信号。在特殊时期采取特殊举措，将赤字率从2.8％提高至3.6％以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，积极对冲疫情造成的减收增支影响，稳定并提振市场信心。第二，增加政府投资，对冲经济下行压力。安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，按照“资金跟着项目走”的原则，分配给地方统筹使用，重点投向国家支持的、有资产收益保障的基础设施建设项目。发行抗疫特别国债1万亿元。加大各类结转结存资金盘活使用力度，多渠道努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口。第三，加大减税降费力度，对冲企业经营困难。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担，预计全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元。第四，加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力。新增加的财政赤字和抗疫特别国债全部安排给地方，不折不扣用在落实“六保”任务和减税降费等方面。建立特殊转移支付机制，加大对地方财力的支持力度。第五，加强预算平衡，对冲疫情减收影响。中央本级力求在执行中通过经济增长解决减收问题，在压减中央本级支出的同时，加大对地方转移支付力度，促进实现收支平衡。
从支出规模上看，积极财政政策的力度是空前的，并且考虑了下半年可能存在的不确定性。当务之急，就是要抓好各项政策措施的落实，确保财政政策和资金尽快见到实效，发挥好稳定经济增长的关键作用。
（一）财政资金分配要突出重点、提质增效。今年积极的财政政策资金规模和力度大，要把准方向，聚焦贯彻落实新发展理念、推进供给侧结构性改革、打好三大攻坚战、产业转型升级等党中央重大决策部署，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，集中发力。要切实加强财政资金管理，一笔一笔审批，全程跟踪监控，坚决防止项目一批了之、资金一拨了之，杜绝“萝卜快了不洗泥”现象，切实提高资金使用效益。
（二）坚决落实减税降费政策。今年继续执行2019年下调增值税税率和企业养老保险费率政策，减税降费翘尾约5000亿元。前期已出台的6月底前到期的主要减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免航空公司民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年底。小微企业、个体工商户所得税延缓到明年缴纳。要坚决把减税降费政策落到实处，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。要与税务等部门加强协同配合，依法依规组织收入，严禁征收“过头税费”、违规揽税收费和虚增收入。
（三）盘活存量资金资源资产。受疫情影响，今年各级财政大幅减收，同时新出台了一些减税降费政策，平衡财政收支压力进一步加大。中央财政在前所未有压减本级支出情况下，积极动用以前年度结转结余资金，调入中央预算稳定调节基金，弥补收支缺口，并加大对地方的转移支付力度。各地也要积极采取措施，收回各类结余和沉淀闲置结转资金重新安排，加大预算稳定调节基金和国有资本经营预算调入力度，努力增加财政收入，为落实减税降费政策、保障重点支出创造条件。
（四）加强预算执行管理。目前中央部门预算批复工作已完成，中央对地方转移支付预算正在抓紧下达。各地财政部门也要推动尽快将资金分解落实到具体项目，尽早发挥资金效益和政策作用。要密切跟踪预算执行进展，加强预算执行分析，按照能省则省的原则，将执行中可不再安排的支出节省下来。
三、建立资金直达基层直达民生的机制，推动财税政策措施尽快落地见效
《政府工作报告》明确要求，增加财政赤字、发行特别国债共2万亿元，这些资金要全部转给地方，直达市县基层、直接惠企利民。资金使用“一竿子插到底”，是宏观调控方式的创新，也对财政资金管理提出了新的更高要求。各地在执行中要严格落实相关资金管理规定，更加注重帮扶企业，更加注重发挥市场力量，稳住经济基本盘。
（一）明确原则，细化流程。在不改变预算管理程序、资金分配主体的前提下，按照“中央切块、省级细化、方案审核、快速直达”的原则，完善相关转移支付分配程序。总的流程设计是，中央财政按照有关因素切块分配给省级财政部门，由省级财政部门提出细化到市县基层的方案，经财政部审核后，省级财政部门在规定时间内将资金下达到市县，严禁推迟下达和截留挪用。对于列入地方财政赤字、正常转移支付、特殊转移支付的资金，以及列入政府性基金预算的抗疫特别国债资金，要在遵循上述基本原则和流程要求的基础上，根据各自特点，分类有序做好资金下达管理工作。
（二）强化责任，用好资金。为了支持做好基层保障工作，中央财政已经尽最大努力给予帮助。各地要紧紧围绕中央决策部署狠抓落实，守土有责，守土尽责，把宝贵的财政资金用到最困难的地方、最急需的领域。要压实工作责任。省级政府担负落实的主体责任，省级财政部门要加强对财政资源的统筹调度，把更多的财力下沉到基层，优化省内财力分布格局，提高财力均衡水平，决不能截留挪用中央直达资金。这要作为今年财政工作的一条红线。市县基层财政部门要合理统筹上级转移支付和自有财力，科学安排经费预算，切实保障好重点支出需求。要用好直达资金。今年中央财政安排的直达资金，要直接惠企利民，保居民就业、保市场主体、保基本民生，全部落到企业特别是中小微企业，落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上。市县基层财政部门在接到直达资金后，要规范做好资金分配使用工作。
（三）加强监控，严肃问责。财政部将依托财政扶贫资金动态监控平台，搭建直达资金监控系统,建立直达资金台账,全面掌握资金去向及使用情况，确保有账可查。直达资金监控系统应与国库集中支付等系统相衔接，做到对发放到个人、企业的资金可核查。各地财政部门要严格按照财政部统一部署要求，自觉行动，及时高效做好系统建设、数据转换和数据搜集反馈工作，加强对资金的日常监督和重点监控，对存在问题的严肃问责，坚决杜绝截留挪用。同时，各地要继续加强预算管理一体化建设，为各类资金的管理和监控提供支撑。
四、认真贯彻政府过紧日子的要求，严格压减非急需非刚性支出
习近平总书记反复强调要坚持艰苦奋斗、勤俭节约的思想。政府过紧日子，目的是让人民群众过好日子，这是长期的方针政策，并不是短期的应对措施。特别是在当前应对疫情冲击的特殊时期，财政收支形势严峻程度前所未有，过紧日子具有更为重要的现实意义。各级政府真正过紧日子，就是要通过政府支出主动做“减法”，换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，政府节约的开支，全部优先保障“六稳”“六保”等重点支出，把有限、宝贵的资金用在刀刃上，实现惠企利民，激发市场活力。财政部门要切实履行职责，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持节用裕民，带头推动将政府过紧日子的要求落到实处。
（一）中央部门带头过紧日子。坚持量入为出、有保有压、可压尽压，打破基数概念和支出固化格局。一方面，大力压减一般性支出，对中央部门非刚性、非重点项目支出和公用经费进行大幅压减。另一方面，强化预算安排同执行、评审、审计、绩效的挂钩机制，对执行进度较慢、评审审减率较高、存在屡查屡犯审计问题的部门，按一定比例压减其项目支出预算；对绩效评价结果较差的项目，适当调减或不再安排预算。
（二）地方各级政府要大力压减一般性支出。前期，财政部已经专门印发了通知，从压缩一般性支出、严格执行经费开支标准、强化“三公”经费管理、硬化预算执行约束、落实对特殊地区和部门限制措施等方面，对地方财政部门提出了明确要求。各地要严格落实政府过紧日子要求，结合本地工作实际，逐项落实落细抓出成效。
一是不该花的钱一分不花。要严把支出预算关口，大力压减一般性支出，按照零基预算理念对2020年预算进行全面梳理，进一步压减会议、差旅、培训、出国等公用经费以及受疫情影响可暂缓实施和不再开展的项目支出。严格执行各项经费开支标准，加强财务报销审核，对超范围、超标准以及与相关公务活动无关的费用一律不予报销，坚决杜绝铺张浪费行为。
二是让每一分钱花到最需要的地方。除疫情防控、应急救灾事项外，预算执行中一般不再追加预算，对于其他确需追加的重大紧急事项，要事先开展项目评审论证和财政承受能力评估，按程序报批。凡是评估认定财政不可承受的，一律不得安排预算。要严格按照预算安排支出，严禁无预算超预算列支，严格规范暂付性款项管理，严禁违规举债和挤占挪用，严禁新建政府性楼堂馆所，严禁建设政绩工程、形象工程。
三是让每一分钱花出最好的效果。要将绩效管理实质性嵌入到预算管理中，提升绩效目标质量，加强绩效评价结果应用，坚决削减低效无效资金，优化预算支出结构，使有限的资金发挥更大效益。要通过实施项目全过程预算绩效管理，节约行政成本，硬化责任约束，真正做到花钱要问效，无效要问责。
在大力压减非急需非刚性支出的同时，要切实保障好脱贫攻坚等重点领域支出。脱贫是全面小康的重中之重，如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，是党中央向全国人民作出的庄严承诺。财政部门要坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神，全力支持脱贫攻坚决战决胜、全面收官。要积极有效发挥财政职能作用，坚守现行脱贫攻坚目标标准，持续强化财政投入保障，进一步对照脱贫攻坚目标任务深入研究，针对补缺口、补短板、补漏洞工作，细化财力需求并做好资金保障，决不允许因财力保障不到位而影响脱贫攻坚工作目标的实现。在收支矛盾十分突出的情况下，今年中央财政仍继续加大财政扶贫投入力度，财力分配进一步向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区和受疫情影响较重的地区倾斜。
今年新冠肺炎疫情给如期实现脱贫攻坚目标任务带来新的挑战，地方各级财政部门在研究落实支持疫情防控、复工复产、稳岗就业政策时，要优先考虑脱贫攻坚因素，加大政策倾斜支持力度，采取切实有力举措克服疫情对脱贫攻坚的影响。要加强脱贫攻坚专项巡视和“回头看”问题整改工作。要积极配合行业主管部门查漏补缺，进一步巩固“两不愁三保障”成果，强化对特殊贫困人群的兜底保障。抓好脱贫攻坚挂牌督战、督查巡查、成效考核等工作，为如期打赢脱贫攻坚战作出积极贡献。同时，还要大力支持污染防治、教育、关键核心技术攻关等其他重点领域，为全面建成小康社会提供有力保障。
五、切实兜牢基层“三保”底线，确保不出问题
保基本民生、保工资、保运转关系到政府履职尽责和人民群众切身利益，是维护经济运行秩序和社会大局稳定的“压舱石”。近年来，我国经济持续健康发展，各级财政保障能力不断增强，在预算安排上能够满足基层“三保”需要。去年，我们实施更大规模减税降费，带来一些地方财政减收。今年受疫情影响，财政减收增支进一步增加，基层“三保”面临较大压力。要增加地方可用财力，增强基层“三保”能力。
（一）多渠道安排资金，积极弥补地方财政“三保”财力缺口。为有效对冲地方减收增支影响，保证地方财政支出水平不降低，中央财政通过采取新增财政赤字、发行抗疫特别国债、大力压减中央本级支出等措施，加大对地方财力支持。
（二）优化资金管理方式，确保财力下沉基层。财政部已经专门印发《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》，从压实保障责任、阶段性提高地方财政资金留用比例、加快下达转移支付预算等方面作出部署、提出明确要求，确保资金下沉到基层，用于弥补地方财政“三保”新增缺口。下一步，要继续按照有关要求抓好落实。
（三）加强监测督导和库款调度，切实保障基层“三保”支出需要。完善“中央到省、省到市县”的监控机制，及时跟踪监测各级库款情况，按日实施县级工资保障监测预警，逐月通报地方基层财政库款保障情况，层层压实责任。
兜牢基层“三保”底线是今年财政工作的硬任务，需要中央和地方共同努力完成。我们要深刻认识做好“三保”工作的重要性、紧迫性，切实履行责任，发挥职能作用，省级财政要切实担负起主体责任，统筹中央转移支付和省级自有资金，加大财力下沉力度，对县级的转移支付规模只能增、不能减，确保县级财力不低于上年水平。要精准测算各县财政收支缺口情况，以保基本、兜底线为原则，优化省内财力分配格局，并加强对县级“三保”运行的执行监控，督促指导精准高效安排使用资金。县级财政要全面落实保障责任，坚持“三保”支出在预算安排和库款调度方面的优先顺序，国家标准的“三保”支出保障到位后，才能安排其他支出。
六、加快政府债券发行使用，尽早发挥债券资金使用效益
各地要进一步完善政府债券资金管理机制，均衡发债时间，做好债券发行使用各项工作。
（一）要积极发挥专项债券对经济的拉动作用。要坚持“资金跟着项目走”的原则，将专项债券资金主要用于中央确定的重点领域、重大战略项目，带动民间投资，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。各地要抓紧做好项目储备和前期准备工作，用好专项债券可以作为符合条件重大项目资本金的政策，发挥好引导作用，带动社会资本加大投入。要加强部门沟通协调配合，加快债券发行使用，推动建设一批重大项目，及早形成实物工作量。
要严格专项债券项目合规性审核和风险把控。专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡。坚持地方政府债券资金依法只能用于公益性资本支出，不能用于经常性支出，严禁将专项债券资金用于发放工资、单位运行经费、发放养老金等。要严格落实地方政府债券到期偿还责任，确保地方政府债券不出任何风险。
（二）要管好用好抗疫特别国债资金。发行抗疫特别国债作为特殊时期采取的特殊政策，是纾解企业困难和激发市场活力规模性政策的重要内容。地方各级财政部门要加强债券管理使用，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，切实提高资金效益。抗疫特别国债由中央财政统一发行，按规定纳入中央国债余额限额管理。为减轻地方负担，抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央和地方共同偿还。各地要严格按照有关规定进行安排。
七、加强地方政府债务管理，确保不发生系统性风险
党中央对地方政府债务问题高度重视。我们要坚决贯彻党中央、国务院决策部署，严格落实省级党委和政府负总责的要求，始终树立风险意识和底线思维，在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作，不能因为应对疫情就不重视债务风险，不能因为财政困难就违规举债制造新的风险，绝不为解决短期问题而留下后遗症。
去年以来，在各级财政部门共同努力下，地方政府债务管理工作取得一定成效，全国地方政府债务率稳中有降。一方面，法定债务率略有上升，风险总体可控。另一方面，地方政府违法违规无序举债的蔓延势头初步得到遏制，隐性债务风险得到进一步缓释。各地要切实做好防范化解地方政府隐性债务风险工作。
强化违法违规举债责任追究。要严格落实相关制度规定，强化监督问责，从严整治地方举债乱象，终身问责、倒查责任。各地要落实好地方政府隐性债务问责办法，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置债务存量。对不重视风险、继续违法违规新增隐性债务的地方，要严肃查处问责，发现一起、查处一起、问责一起，形成有效震慑，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
最后要强调的是，大家要把握好工作出发点、立足点和着力点，切实将各项政策举措落实到位。我们要坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，落实全国两会精神和《政府工作报告》部署要求，做好财政改革发展工作，必须树立正确的权力观、政绩观、事业观，不慕虚荣，不务虚功，不图虚名，强化责任担当，将各项政策措施抓实抓细抓到位。一是坚持人民至上，不断造福群众。要把以人民为中心的发展思想，落实到各项决策部署和实际工作之中，突出财政的公共性公平性，精准发力、补上短板，更加注重对关键时点、困难人群的帮扶，密切关注困难群众数量、困难面以及困难程度的变动，切实保障好群众基本生活，坚决兜牢基本民生底线。二是既要立足当前，又要放眼长远。要加强工作统筹，在制定政策、分配资金时，一方面要着眼当前重点难点，坚决打好三大攻坚战，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务；另一方面要加强中长期战略谋划，有针对性地支持对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗。三是注重上下联动，加强协同配合。强化全国“一盘棋”思想，加强中央与地方协同配合，在应对疫情冲击、落实财税改革部署、强化财政收支管理、增强财政可持续性和经济社会发展后劲等方面形成强大合力；积极创新工作方法，增强政策举措的灵活性、协调性、配套性，努力取得最大政策效应。四是严肃工作纪律，改进工作作风。严格遵守财经法律法规和制度规定，切实加强预算执行和财政资金安全管理，大力支持和积极配合纪检监察机构、审计部门履行监督职责，对违反财经纪律的，严肃追究责任；要坚持实事求是，尊重客观规律，把更多力量和资源向基层下沉，在务实功、求实效上下功夫，力戒形式主义、官僚主义。
同志们，统筹推进疫情防控和经济社会发展，做好财政预算工作任务艰巨、使命光荣。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，迎难而上、真抓实干，积极发挥财政职能作用，努力完成全年目标任务，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。
（本文为2020年6月8日刘昆同志在全国财政厅（局）长座谈会上的讲话，略有删减）


原载《中国财政》2020年第14期
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