田志伟 汪豫：OECD发布新的工作计划——应对数字经济带来的税收挑战

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OECD发布新的工作计划——应对数字经济带来的税收挑战

中国税务报2019年6月19日

田志伟 汪豫

作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院

5月31日，BEPS包容性框架通过《制定应对经济数字化带来的税收挑战的共识解决方案》的工作计划，为在2020年交付长期共识解决方案提供了思路和计划。

2019年5月31日，OECD在其网站上发布了一份详尽的《工作计划——制定应对经济数字化带来的税收挑战的共识解决方案》（以下简称工作计划），旨在对国际税收规则进行全面改革，应对经济数字化进程中逐渐凸显出的各种税收问题。

BEPS包容性框架的努力

近年来，BEPS包容性框架一直致力于达成全面的、基于共识的经济数字化税收应对方案。

2015年发布的BEPS第1项行动计划报告就意识到经济数字化可能会带来超出BEPS范畴的问题，但当时并没有提出什么建议，只是制定了时间方案，预计将于2020年提交关于此问题的进一步报告。

2018年3月，包容性框架通过数字经济工作组发布了《数字化带来的税收挑战的中期报告》，该报告深入分析了新的和不断变化的业务模式。虽然各成员辖区并没有就结论达成共识，但承诺会继续努力，在2020年提交一份最终报告，以在达成共识的基础上提出长期解决方案，并在2019年对该报告进行更新。

今年1月，包容性框架通过了《应对经济数字化带来的税收挑战的政策说明文档》，在此份说明文档中，包容性框架同意在“不带偏见”的基础上审查和发展一些成员辖区，就征税权利的分配、修改利润的分配、关联规则以及其他尚未解决的BEPS问题提出建议。建议主要针对两大核心问题，是提出长期解决方案的基础：第一类核心问题主要关注征税权利的分配，并要求对利润分配和关联规则进行一致和同步的审查；第二类核心问题侧重关注其他尚未解决的BEPS问题，并要求制定规则，在其他税收管辖区尚未行使其主要征税权利或其他方面有效税收水平低的情况下，该税收管辖区拥有征税的权利。

5月31日，BEPS包容性框架通过了工作计划，为在2020年交付长期共识解决方案提供了思路和计划，并真正付诸行动层面。

6月8日，在日本福冈G20会议上，工作计划获得通过。

提出一个国际长期共识解决方案是十分困难的，不仅要在技术层面对可能的解决方案进行经济分析和影响评估，还需要考虑各成员辖区之间的利益问题，确保所有税收管辖区的公平竞争。

为了更好地制定全球统一的课税规则，工作计划提出了“两大支柱”。

“支柱一”，即技术问题提案，工作计划提出三个提案，包含亟待解决的三部分技术问题：确定新的征税权利，寻找在各税收管辖区内分配利润的不同方法；设计新的关联规则，该规则将在市场管辖范围内找到一种新的反映经济转型的业务存在模式，不受实体存在要求的限制；确保新的征税权利得到充分实施和有效管理，包括有效解决双重征税和税收纠纷。

“支柱二”，即全球反税基侵蚀（GloBE）提案，旨在解决遗留的BEPS问题。虽然BEPS计划规定了一些措施以解决双重不征税问题，但部分包容性框架的成员依然认为，这些措施没有全面解决有些机构持续将利润转移到没有或极低税收企业实体的问题。例如集团实体从股东处融资或获取利润时，在其所处的司法管辖区内，这种行为很可能不征税或少征税。如果不制定多边行动规则，可能会有成员采取不平衡的单边行动，单边行动既要吸引更多的税基，又要保护现有的税基，从而对所有国家和纳税人造成不利影响。基于此背景，需要采取全球行动，阻止有害的税收逐底竞争。

GloBE提案旨在通过制定两项相互关联的规则来解决BEPS的其他遗留问题：

第一，收入纳入规则。如果该收入以低于最低税率的有效税率征税，则对外国分支机构或受控实体的收入征税。

第二，对侵蚀的税基征税。通过拒绝税收扣除的申请或者对源收入征税（包括预扣税）来实施，同时对双边税收协定进行必要的修改。

GloBE提案将通过修改国内税法和双边税收协定的方式来实现。

工作计划提出，将对各项提案进行经济分析和影响评估。评估提案的实施对纳税人、税收收入水平、税收收入分配、投资、创新和整体经济增长的影响。还需要考虑这些影响在不同类型的跨国公司、经济部门和经济体之间的差异。

工作计划的最后一章对其实施和后续工作步骤进行了说明，提出建立长期共识解决方案的工作将沿着以下路径进行：

第一，指导小组将继续推进这项工作，寻找一个统一的方法来解决利润分配和关联规则问题，并就GloBE全球提案的关键要素的设计达成协议；

第二，附属机构将就制定长期解决方案过程中可能出现的某些问题提供技术支持，并编写最终报告，列出包容性框架达成协议的细节；

第三，OECD秘书处将对两大“支柱”相关的各项提案进行经济分析和影响评估。

关于后续工作步骤，工作计划也进行了详细的安排：数字经济工作组将在今年内举行会议，审议与工作方案有关的技术问题。重点讨论基于第一“支柱”问题制定的统一方法和相关工作方案，以及基于GloBE制定的、涵盖关键要素的全球提案。2020年底将提交最终报告。

（作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院）