【特别关注】为了增税：拜登拟强力推进征管改革

李威03

【特别关注】为了增税：拜登拟强力推进征管改革

2021年06月15日  来源：中国税务报

作者：何振华 陶九虎 龚婷婷

近日，美国财政部发布《关于2022财年收入预算提案的解释性文件》（又称“预算解释绿皮书”，以下简称“绿皮书”），其中提议推进税收征管改革的六项举措，为拜登的增税措施助力。
受新冠疫苗接种率提升、部分防疫措施逐步放松、联邦政府实施大规模财政支出以及消费和劳动力需求增加等因素推动，美国企业招聘步伐加快。据美国劳工部近日公布的数据显示，5月美国失业率环比下降0.3个百分点至5.8%。图为美国加利福尼亚州北部圣马特奥的一家购物中心。
加强对涉税专业服务人员的监管
在美国，通过涉税专业服务人员或申报软件的方式进行纳税申报，已成为越来越多纳税人的选择。根据美国现行法律，任何从事有偿代理报税或协助申报纳税的人员都必须使用已认证的编号实名报税，但影子报税人（即未在申报表上注明有效身份的代理报税人）常利用其“隐藏”身份进行违规操作。不称职或不诚信的报税人会有意虚列成本、少计收入，使纳税人可能因错误申报而被处罚款和加收滞纳金，并对国家税基造成损害。
为提高申报质量，提高税法遵从度，绿皮书提议：一是完善有偿代理报税监管体系。赋予财政部更明晰的权限，加强对所有涉税专业服务人员的管理，包括制定强制性最低准入门槛等。二是加大对影子报税人的处罚力度。将罚款从目前每次50美元提升至每次500美元或其申报所获劳务报酬二者中的较大值，并将处罚追溯期限从3年延长至6年。
  
提高税收征管数据准确性
提高税收征管数据准确性主要关注电子申报和适用预扣后备税的应报告支付行为两个方面。根据美国现行法律，除存在实际困难的纳税人可以申请豁免外，一般而言仅要求一年内提交的申报表数量达到阈值的纳税人进行电子申报。预扣后备税可适用于发生应报告的支付行为时，收款人未按要求向付款人提供纳税人识别号（TIN）的情形，以防止税款流失。目前，仅要求因虚假申报受到处罚的收款人在涉及利息、股息、合作社股息等特定类型支付时提供纳税人识别号。
为进一步提高税收征管数据质量，绿皮书提议：一是推广电子申报。赋予财政部更大权限，要求纳税人在涉税金额较大或属于复杂实体时，必须采用电子申报，具体包括总收入为40万美元及以上个人的个人所得税申报、前三年中任意一年资产总额或任何收入项目超过1000万美元的合伙企业、资产总额超过1000万美元的公司、股东超过10名的公司等6种情形。同时，对于8886表（可报告的交易披露声明）、1042表（外籍个人来源于美国收入的年度扣缴申报表）、8300表（在贸易或业务中收到超过1万美元现金付款报告）等5类特定表单，纳税人也必须进行电子申报。此外，财政部有权要求纳税人以电子形式提交补充申报材料、报表和其他文件。二是扩大适用预扣后备税的应报告支付行为相关涉税信息采集范围。因虚假申报受到处罚的收款人涉及的所有应报告支付行为均应向付款人提供纳税人识别号，否则款项需缴纳预扣后备税。
  
扩大加密资产代理人信息报告范围
目前，利用加密资产进行逃避税的问题日益严峻，该业务全流程数字化，纳税人无须离开美国本土即可与离岸加密货币交易所和资产管理提供商进行交易。
打击纳税人利用加密交易隐瞒资产和收入的行为，需要充分利用第三方数据，加大跨境涉税信息采集力度。为确保能够从与离岸加密资产相关的全球自动信息交换框架中受益（即能从中获取美国受益所有人相关信息），美国必须提供某些交易实体的外国受益所有人相关信息。
在美国现行法律要求所有代理人开展业务都必须向税务机关报告其客户涉税信息的基础上，绿皮书进一步提议：扩大报告参与加密资产交易代理人的信息报告范围，要求代理人（包括美国加密资产交易所和资产托管提供商等实体）报告实体在代理账户中持有加密资产的同时，还须主动报告与其关联的消极实体和主要外国所有者等有关信息。该提议如被采纳，结合现行法律，将要求代理人报告整体收益情况、财政部所要求的客户相关加密资产交易信息，以及可能存在的被操纵实体及其外国所有者相关信息。
  
解决定性交易中税法不遵从问题
根据美国现行税法，定性交易（即已被美国国内收入局明确的避税交易）属于应报告事项，纳税人须在纳税申报表中披露定性交易信息以避免处罚。一般税款评估在申报之日起3年内进行，但与定性交易相关的纳税评估期为向财政部提供必需交易信息之日或被重要顾问披露之日后1年内，以两者中较早之日计算。
“中介交易避税行为”是一种典型定性交易：中介实体借入资金从C型公司（美国税法规定的一类股份有限公司）的股东手里购买C型公司控股权，而C型公司在控股权转移后迅速处置其资产并将所获得的对价实际用于偿还借款。从而，C型公司的资产被出售后的最终剩余资产不足以支付其出售资产应缴税款。这种交易方式受到股东和高管们支持，因其能为出售C型公司股票的股东带来更高的股票销售价格。
虽然联邦政府有法律依据向股票的买方或其贷款方收取该笔税款，但通常这些当事方在美国没有资产可供追征，只有出售股票的股东在美国拥有足够资产可供追征。然而事实证明，即便借助诉讼手段，税务机关也很难有效地向这些出售股票的股东征收该笔未缴税款。
鉴于此，绿皮书提议：一是延长定性交易收益申报时间期限。二是强制要求股东负担特定情形下公司未缴所得税的义务。提出“可适用C型公司”概念，如果C型公司（或继承企业）满足2/3或以上资产是现金、被动投资资产或销售合同标的，或在公司控股权出售前已实质谈妥交易的，则被认定为“可适用C型公司”。出售“可适用C型公司”股票的股东以所得股票销售收益为限，负担“适用C型公司”的所得税、滞纳金、附加税和罚款义务。
  
修改合伙关系税收征管和税收处罚规则
对现行税收征管规则的修改主要体现在合伙关系审计方式和税收处罚程序上。在美国现行集中化合伙关系审计方式下，如果以往纳税年度合伙人对合伙关系进行调整，那么需及时调整其在报告年度的应纳税额，但是合伙人在以前年度已多缴的税额在与报告年度所得税相抵消后，多余的金额无法退税或结转，这从总体上导致了纳税人税负增加。在税收处罚程序方面，目前对纳税人不遵守税法的行为执行处罚时，先要获得必要的监管批准且监管批准人层级较高，导致处罚的时效和力度大打折扣。
为了维护税收公平，提高执法效率，绿皮书提议：一是修改集中化合伙关系审计方式。将上述多余金额视为多缴，允许退税，降低纳税人负担。二是修改税务处罚必要监管批准相关规定。国内收入局可以在税务法院审查完成发出处罚通知之前批准处罚，并且批准权限从直接主管扩大到任何监管官员。
  
提高税收数据在政府部门间共享效率
部门间业务协同对于提升经济统计重要数据（如生产率、工资、就业率等）的质量具有显著作用。但目前，美国政府部门在共享税务信息的程度、范围和权限上存在设置不合理的情况，对业务协同造成不利影响，如国内收入局可对外提供特定的联邦税务信息用于政府统计、向人口普查局提供经营涉税信息、向经济分析局提供企业经营涉税信息等，但劳工统计局无权获得上述信息。
为了提高政府部门统计数据的质量和安全性，绿皮书提议：完善目前税务信息共享方式，如向经济分析局增加提供收入超过25万美元的独资企业和所有合伙企业的联邦税务信息，取消经济分析局的承包商访问联邦税务信息的权限等。此外，要求所有用于统计的联邦税务信息都必须在遵守《机密信息保护和统计效率法案》等法律规定的前提下进行查询和处理。