处罚听证 基层税务局需要注意这些风险点

内蒙古政策君

（作者：宿琛琛 国家税务总局乌兰察布市税务局公职律师）
该文原载于《中国税务报》2021年6月8日第5083期B3版，转载请注明出处。

新修订的行政处罚法对行政处罚听证程序作出重大改动，将经过听证的处罚列入法制审核范围。基层税务局如何对待纳税人在时限内放弃听证权、如何保障代理律师和税务师查阅复印案件材料、实施公开听证需要注意什么？本文结合理论和实际进行了分析，提出了实施税务行政处罚需要防范的风险。


新修订的行政处罚法基于先进法治理念，对许多条款作了实质性变动，其中有关扩大听证范围，延长申请听证时限等变化，有助于更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益，更好的维护公共利益和社会秩序。随着法制建设不断推进，执法方法不断优化，对行政处罚提出听证要求的纳税人必将越来越多，基层税务局需要深入学习领会有关法律法规的内容和精神，在实施行政处罚听证程序中注意防范风险。
新修订行政处罚法有关听证的重要变动
新修订的行政处罚法大幅扩大了可申请听证的范围，行政机关应当提前告知当事人有权行使听证权利的行政处罚决定事项，由“责令停产停业吊销许可证或执照较大数额罚款等”，改为“较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律法规规章规定的其他情形”。
按照税收征管法关于“非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任”的规定，新修订的行政处罚法实施后，将可能存在“因没收违法所得”而达到可申请听证标准的情况，这是税务执法人员在工作中需要注意的。
另外，新修订的行政处罚法将可以当场作出行政处罚决定的标准由“对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元元以下罚款”的，改为“对公民处以两百元以下，对法人或其他组织处以三千元以下罚款”，处罚金额明显提高。而目前按照《税务行政处罚听证程序实施办法》（国税发【1996 】190号）规定，税务机关对公民作出二千元以上（含本数）罚款、对法人或其他组织作出一万元以上（含本数）罚款之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，并告知有要求举行听证的权利。笔者认为，在现行《税务行政处罚听证程序实施办法》中关于听证标准的金额没有变化之前，税务机关仍然应按照该办法的有关规定执行。
除了申请听证范围扩大外，申请听证时限也延长了。按照新修订前行政处罚法制定的《税务行政处罚听证程序实施办法》要求，听证的当事人应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证。新修订的行政处罚法将申请听证时限改为五日，对申请形式则没有要求。所以。从7月15日起，税务执法人员在行政处罚工作中需要注意纳税人除书面外也可以口头提出听证要求，口头提出时需要被记录基本信息，如纳税人名称，纳税人识别号或身份证号、提请理由及时间等，并由其法定代表人或代理人签字确认。
基层执法人员要充分认识听证程序的重要性
明白听证的意义。实践中一些基层事务执法人员遇到纳税人提出听证的情况时，态度往往不免消极，认为这是纳税人不认罚的表现。这显然是未认识到听证程序的意义。听证不仅是纳税人权利的行使，更是一个深究案件表里、提高办案正确性、防范执法风险的过程。听证会上，纳税人可以当面向税务执法人员询问、说明、提供更多观点和证据，执法人员也可以更深入地了解案情，避免误判，增进征纳互信，促进矛盾问题提前化解。
给听证选择恰当的主持人。恰当的听证主持人，除了要符合《税务行政处罚听证程序实施办法》关于听证主持人的规定外，还需具备了解对处罚过程及依据、有很好的控场能力、有一定的法律政策功底等素质。听证的重要目的就是梳理争议焦点，具备这些素质的主持人有利于合法合理恰当地引导听证进程，让听证双方充分沟通。
充分发挥公开听证对税务工作的促进作用。按照规定，除涉及国家秘密、商业机密、个人隐私等外，其他行政处罚事项都可以公开进行听证。执法人员受制于自身的局限性，有时可能会对某些问题的认识不到位，如果在作出处罚决定前，能利用听证会倾听纳税人和专业人士的声音，有助于丰富认知，做出经得起检验的处罚决定。同时应欢迎群众旁听，群众参与是一种有效的监督，也是生动的税收法制宣传。
实际税务处罚工作中需要注意防范的风险
在行政处罚工作中，除了注意整体把握好之外，还要注重细节。
纳税人一收到处罚告知书就提出放弃听证权利，执法人员是否要等到申请听证的规定时限期满再发行政处罚决定书？对此，司法实践和学界都有不同认识。笔者认为等到规定时限期满更为妥当。这方面不妨参考法院审判程序中关于上诉时限的执行：法院一审结束后，诉讼双方当事人都有上诉的权利，即使有当事人当庭表示不再上诉，也不会影响上诉时限的效用。也就是说，当事人当庭表示不再上诉，其在之后的15日期限内任意一天向上级法院提交上诉状，均认为上诉成立。法定期限不会因当事人的意思表达而缩短。同样，听证权利是保障纳税人合法权利的强制性规定，不随纳税人的意志变化而变化。实践中不乏“纳税人拿到处罚告知书时表示放弃听证权利，后又要求听证”的情况，笔者认为应当进行听证。考虑到这需要作废或收回先前的处罚决定书、同时进行公示等程序，会造成行政资源浪费。建议基层税务局在纳税人表示放弃听证权的情况下，等到听证法定时限期满再作处罚决定。
妥善保证纳税人或委托代理人行使调证权。在税务听证实践中，委托代理律师及税务师进行听证的案件，基本上占到笔者当地听证会数量的一半以上。在有专业人士参与的听证活动中，纳税人对查阅复制案卷材料的需求更为突出。笔者粗略调研发现，多地对律师调卷调证存在管理盲区。按照《税务稽查案卷管理暂行办法》（税总发【2014】 127号）规定，“税务稽查对象出示有效身份证明，可以查阅复制涉及自身的税务稽查案卷正卷相关文件材料。代理人出示税务稽查对象授权委托书及双方有效身份证明，可以查阅、复制涉及税务稽查对象自身的税务稽查案卷正卷相关文件材料”。但在实际操作中需要注意几个风险点：1.查阅、复制都要填写《利用税务稽查案件登记审批表》，并告知申请人应当按照申请利用的类型利用税务稽查案卷，不可转为他用。2.一般听证时申请查阅和复制的多是有待讨论尚未装订归档的案卷文件材料，要谨慎界定可查阅、复制的范围，履行审批手续。3.电子数据通过打印输出应当印有其为复印件的打印水印。4.未归档的案件查阅、复印要签署保密承诺书。
分类处理纳税人听证会上提供的新证据。如果听证会上纳税人只是提出意见，而没有其他实质性证据，一般是在现有证据的基础上进行重新研判。但如果纳税人在听证会上提供了实质性的新证据，就要对有关证据进行核实并给予是否采纳的结论。如果新证据改变了拟作出处罚决定，要就新的拟处罚决定重新举行听证，而不能以上一次听证会作为进行新的拟处罚决定的必要听证程序，除非新证据支持改变后的处罚结果，不在可以申请听证的范围。
注重法制审核。新修订的行政处罚法全面体现“三项制度”对行政处罚工作的要求，第五十八条针对“涉及重大公共利益的”“直接关系当事人或第三人重大权益，经过听证程序的”“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”的规定，在行政机关负责人作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或法制审核未通过的不得作出决定。税务总局已制定《重大执法决定法制审核事项清单》，对经过听证程序对税务行政处罚决定以明确要提交的材料。需要强调的是，落实好法制审查制度，除了对材料进行形式上的审查外，还应当注重审查立案、文书送达、检查、审理、听证等环节程序上的合法性。
听证是一面体现公平正义和法治精神的镜子，需要每一个税务执法人员正确对待。

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  来源：中国税务报

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