变革税务执法、服务、监管理念提升税收治理能力

李威03

作者：
于子胜（吉林财经大学中国大企业税收研究所）


中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）提出，要深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好服务市场主体发展。笔者认为，进一步深化税收征管改革的核心和本质是要实现高质量高效能的税务执法、服务与监管。而要实现高质量高效能的税务执法、服务与监管，首要的是要推动税务执法、服务、监管理念的变革与创新。

一、践行以纳税人为中心的理念，提升治理定位能力
党的十八大以来，按照建设服务型政府要求，税务部门坚持“以纳税人为中心”“相信纳税人、敬重纳税人、依靠纳税人、服务纳税人”“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”“放要彻底且有序、管要规范且有效、服要优质且有感、放管服三措并举且有联”等理念，把切实维护纳税人合法权益作为一项政治任务来贯彻落实，持续深化税收领域“放管服”改革。根据世界银行《2020年营商环境报告》，我国已连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一，2020年排名跃居全球第31位。其中，纳税指标排名稳步上升。纳税次数排名第16位，已居世界前列 ；纳税时间排名第47位，已超过经济合作与发展组织（OECD）成员国平均水平。可见，在以纳税人为中心治理理念的指导下，我国的税收营商环境明显改善，纳税人合法利益得到保护。但是也必须承认的是，我国在税务执法、服务、监管等方面，与世界先进水平相比还有一定的差距。比如，执法上搞“一刀切”，服务上不能有针对性地解决问题，监管上搞大面积自查，等等。其根源在于税务执法者仍具有思维惯性，从管理者角度去想问题、办事情。在以纳税人为中心成为国际税收治理理念发展大趋势和国内新发展阶段必然要求的背景下，税务执法者应更加自觉地从思想到行动上坚持以纳税人为中心，进一步深化税收征管改革，变革创新税务执法方式。
一是打破惯性思维，从提高政治判断力、政治领悟力和政治执行力的高度去认识以纳税人为中心的治理理念。坚持发展为了纳税人、相信纳税人、依靠纳税人、发展成果由纳税人共享，才会有正确的税收发展观。在考核税务执法、服务、监管的众多指标中，纳税人的满意度才是我们的核心指标。纳税人的需求就是我们服务的方向、创新的方向，纳税人的满意就是我们的标准。
二是明晰治理定位，创新执法方式，主动适应纳税人公民意识、法治意识、公平意识日益增强的新阶段，视纳税人为税法面前平等独立自主的权利义务主体。在数字化、网络化、智能化时代，要按纳税人需要的时间、地点和方式提供服务。运用好大数据和人工智能等技术和手段，提升税务执法、服务、监管水平，当好纳税人满意的服务员。
三是增强主动服务意识和创新服务意识，不断满足纳税人日益提高的执法、服务、监管数量和质量要求。变被动服务为主动服务，变坐等服务为上门服务，变滞后服务为超前服务，为纳税人提供个性化、品质化的纳税服务，尽可能为纳税人提供所需的各种公共服务，以提高纳税人的纳税积极性。要提供精准及精细化服务，标准化服务、智能化、个性化服务和点对点服务，努力营造优质高效的税收服务环境。

二、树立税务执法、服务、监管的数据思维，提升以数治税能力
近年来，以数字化、网络化、智能化为标志的数字经济、数字社会、数字政府发展迅猛，数据已成为核心资产。党的十九届四中全会提出“数据”作为生产要素。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中提出，要加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，积极参与数字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。数字经济是以数字化的知识和信息作为关键生产要素，以数字技术为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展与治理模式的新型经济形态。随着新一轮科技革命和产业变革的孕育兴起，数字经济快速发展壮大，已成为继农业经济、工业经济之后的新的经济形态。2019年，全球数字经济增加值规模已超过31.8万亿美元，数字经济占GDP的比重达到41.5%。数字经济和社会的快速发展，在深刻改变人类生产生活方式的同时，也对包括税收制度在内的各种制度带来了巨大冲击和挑战。
数字时代的数据思维已然成为了人类认识和解读世界的通用语言。所谓数据思维，就是通过数据的原理、方法和技术来发现问题、分析问题和解决问题的思维方式。基于大数据收集和处理能力的人工智能，代表了一种思维方式的转换，即从逻辑思维转换为数据思维，确切地说是从寻求因果关系的逻辑思维转换为寻求万物相关性的数据思维。正如比尔·盖茨所说的那样，未来并不意味着每个人都要成为会写程序代码的工程师，而是要学会运用数据思维思考的方式。
数据思维使得政府治理方式正在进行根本性的转变，也对提升税收治理能力提出了新的更高要求。近年来，税务部门数字化转型升级工作不断推进，以数治税、智慧税务对数据共享和数据分析的需求日益增强。当前，税务部门在数字化转型升级过程中面临着一些难点和矛盾。一是“数不关己”。没有认识到基础数据误差会成为目标数据精确制导的那个“差之毫厘、失之千里”。二是标准不统一。不同层级或同一层级不同部门间定义不一致，口径不一致，在数据标准认知上层层割据、环环脱节，数据的真实性和准确性均难以保证。三是缺少全国性统一的数据质量管控，数据缺少可信性和质量保证，出现了在分析结果上准确性不高的问题，还不能完全可靠地根据分析结果作决策。四是数据不完整，同时还存在因为数据治理不到位而造成数据资产的流失，影响数据资产的积累。五是数据安全性上尚做不到绝对可靠，分享、运维过程中还存在一定的安全隐患。六是数据治理责任制度没有全过程全领域全环节完善到位。七是缺少数据集中采集、统一处理、元数据分析、质量管控、数据归档等数据全生命周期管理。未来，税务部门必须强化数据思维，提高数据治理能力，聚焦发挥数据生产要素的创新引擎作用，把“以数治税”理念贯穿税收征管全过程，稳步实施发票电子化改革，深化税收大数据共享应用，着力建设具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造。
一是制定实施税收大数据发展战略。以大数据驱动业务发展、全面提升用户体验、新技术探索应用为导向，加快编制发布税收大数据发展战略。并建立税收大数据发展战略、信息化整体规划与年度实施计划衔接联动的管控机制，落实“无规划不建设、无标准不建设”的原则，不符合规划要求、未纳入规划、无相应标准的信息化项目原则上不得组织开展。
二是加强税收数据集中统一管控。通过对全国税务系统全部数据资源的规划建设，采用科学的管理手段，实现在税收信息系统运行过程中，对数据采集、数据录入、数据处理、数据维护、数据存储和备份、数据恢复、数据交换和数据运用等一系列活动集中统一组织、监控协调。
三是建立税收数据质量管理体系。通过顶层设计统一重要核心指标名称、内容、口径和计算方法等，做到科学有效。对涉税信息采集、汇总和报送管理也要统一标准和规范。同时，还应完善与相关部门数据交换制度规范标准，将海关、公安、市场监管、统计、金融、民政等部门掌握的宏观经济指标及纳税人相关信息纳入税务数据信息系统。
四是完善税收数据治理制度体系。制定数据管理办法及配套制度，厘清数据管理职责。建立数据治理规范，实现数据采集、流转、集成、加工处理、分析应用等标准化运转，确保数据组织有序、口径一致、使用便捷。建立业务管理主导、数据管理统筹、分析应用协同的数据共治机制，进一步提升源头数据质量及数据整体可用性。明确岗责设置、数据审计和质量控制、数据应用、数据安全、考核追究等各环节的具体标准和要求，使任何有质量问题的数据，都能被及时发现，在有效时间内解决，从制度层面促使数据信息处理工作步入规范化、集约化、精细化轨道。
五是完善税收大数据安全治理体系，压实数据安全防护主体责任，加强安全态势感知平台建设，常态化开展数据安全评估和检查，完善监测预警和应急处置机制，确保数据全生命周期安全。
六是建立健全全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的税收大数据服务机制，善于运用大数据、互联网和云计算等技术为税收分析、预测、研判与决策提供科学支撑。

三、树立税务执法、服务、监管之间的辩证思维，提升深度融合能力
二十世纪末以来，税务部门通过流程再造、机构设置、资源优化、信息应用等，力图改进纳税服务、维护纳税人合法权益、营造良好的税收环境。2015年以来，进一步深入推进“放管服”改革，加快转变政府职能，采取了许多切实可行的措施，取得了可喜的成果。但服务型税收治理方式所体现出的法治、善治、共治，并不意味着税务机关要放松执法和监管。在优化服务的同时，要进一步完善事中事后监管、优化执法方式，做到该放的放到位、该服务的服务好、该管的管得住、该打击的不手软。
通过优化服务和规范执法促进税法遵从，已成为国际共识。以美国为例，连续看《1998年重组与改革法案》《美国国内收入局战略规划（2009-2013）》《美国国内收入局战略规划（2014-2017）》《2019年纳税人优先法案》，可以发现其战略目标始终为：通过优化服务和规范执法促进税法遵从。服务上更加便利化，纳税人权益保障更加细致；执法上更加规范化，税务机关及其相关人员权力运行上更加严格、准确，对服务、执法的要求可谓苛刻，并且服务与执法相互联系、相互融合、相互协调。比如，《2019年纳税人优先法案》分别提出了九项优化服务和规范执法具体措施。在服务方面的举措如“在争议解决程序开始之前，应纳税人要求提供相关案件信息；在电话中心增加涉税欺诈提醒”；在执法方面的举措如“限制涉税调查过程中传唤纳税人，要求严格限定在与涉税违法或者潜在违法行为直接相关的范围之内，且不得用于钓鱼执法；对非国内收入局正式工作人员获取纳税申报信息的权限进行限制，规定其除特定情形外，不得检查纳税人账簿资料或要求纳税人宣誓回答询问”。
对于我国税务执法、服务、监管方式而言，一定要用辩证思维，正确处理税务执法、服务、监管三者的关系。三者之间是一个问题的三个方面，一体三维，相互融合，存在密切内在联系，对立统一于税务执法方式，决不可片面、孤立、静止地理解三者之间的关系，要做到各有侧重。执法侧重惩戒，服务侧重便捷，监管侧重规则。唯有在新发展阶段做好三者之间的动态平衡，充分适应新发展阶段税务执法、服务、监管的客观规律，才能在全面、联系、发展理解三者之间关系的基础上，正确处理三者之间的关系。执法、服务与监管必须深度融合，在规范税务人的同时，寓执法、监管于服务之中。

四、增强深化税收征管改革的系统性思维，提升整体统筹能力
税务部门按照落实健全现代化税收征管体系、深化“放管服”改革和数字政府建设的要求，持续推动转变税收征管模式，风险防控、执法实施、违法查处、权益保护、信息支撑、协同共治、组织保障等改革迈出重要步伐。对内健全征收管理和内控机制，对外健全收入风险管理和稽查机制，信息系统支撑驱动做到国内一流、国际领先，税收数据作为征管和国家治理要素的重要作用得以充分发挥，税法遵从度和税收征收率居于国际先进水平。
进一步深化税收征管改革，优化税务执法方式，涉及税法体系、征管制度、体制机制、业务规程、科技手段、税收数据、组织体系、人才保障、协同共治等各方面要素。这些要素相互交织，牵一发而动全身。需要运用系统思维和方式，使各方面要素统筹、集成、联动起来，科学统筹、整体谋划、一体推进。要推进征纳和相关各方互动、协同配合，凝聚税务系统内外各方面的力量，形成强大共治合力，推进税收治理现代化。
国际上税收征管模式也与我国一样处于持续发展演变之中。2020年12月，经济合作与发展组织（OECD）第十三届税收征管论坛发布了《税收征管 3.0：税收征管的数字化转型》（以下简称《税收征管3.0》）。《税收征管3.0》设计的核心目标是尽可能使用纳税人自身会计系统或软件等纳税人信任的系统导出的数据，而不是依赖税务部门申报系统的数据。《税收征管3.0》的内容主要包括以下六方面。一是税收征管嵌入纳税人自有信息系统。纳税环节将逐步嵌入日常生活和商业活动中，通过征纳双方密切合作，一方面减轻纳税人行政负担，另一方面促进“即时征税”，确保税收遵从。二是打造税收共治格局。数字平台将成为税务部门在税收征管中的“代理人”。有些数字平台负责税款的征收和向税务部门解缴，有些数字平台负责识别纳税人、确定纳税义务，并共享税收相关信息等。政府部门与私营部门密切合作，形成税收共治格局，政府部门发挥最终监管作用。三是实现实时税收征管。为与日常活动、商业交易等保持同步，税收征管将越来越接近实时。有些无法在短时间内完成税款缴纳的情况，可采取实时纳税人账户等补充机制。此外，人工智能工具和算法也将支持应纳税款的评定，并尽可能地提供决策支持。四是使税收征管模式更加透明可信。纳税人可以实时查看应纳或已纳税款以及税款计算所依据的条款和数据等，并对数据的来源和准确性提出质疑，授权或拒绝将其用于非税务目的。尽管相关立法进程可能较为复杂，但对纳税人而言，税收征管过程和结果将更趋于透明。五是税务部门与其他政府部门职能紧密结合，形成整体政府。税务部门职能将与其他政府部门职能结合更加紧密，依托同一个数字身份，使税收征管流程与数据源实现无缝对接。六是构建人性化、具有高技术的税务组织。以纳税人为中心，是税收征管流程构建和管理的核心。实现这一目标的关键，是促进税务人员掌握人工智能等高级分析工具和决策支持工具。这将有利于提升税收遵从度，同时及时检测税收征管系统中的异常、漏洞和缺陷并进行完善。从以上《税收征管3.0》的主要内容，我们可以看出，要实现《税收征管3.0》设计的核心目标，必须通过税务部门与相关各方合作共治，非此无以实现。这是一个税务部门内外相关各方整体、协同系统化推进征管模式创新完善的过程。
针对目前有的地方仍然对与相关各方合作共治的系统性思维理解不深，有的不注重税务执法、服务、监管相互衔接，有的不注重制度、流程、规范、技术、组织体系等内部各部门和相关配套措施的整体性，有的不注重与纳税人、相关部门进行沟通协调等情况，我们有必要认真学习国外整体、协同推进完善税收征管模式的好经验好做法，并加以借鉴。

五、牢固树立税务执法、服务、监管法治思维，提升依法治税能力
近年来，税务部门全面贯彻依法治国新理念新思想新战略，按照建设法治国家、法治社会、法治政府的要求，切实加强依法行政制度体制机制建设，税收法治逐步健全。一是税收法定原则得到有效落实，目前的18个税种，制定法律的已有11个税种。党的十八大以来，税务部门共发布部门规章21部，以公告形式发布税收规范性文件511件。这些部门规章、规范性文件的发布，在落实各项税收政策、推进税制改革进程、完善税收征管程序、优化税务执法方式、改善营商环境等方面发挥了重要作用，对于健全税收法律制度体系和增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用具有重要意义。二是切实规范税务干部执法行为。全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。加快构建新型税务执法质量控制体系。建立行政执法信息公示平台和音像记录信息管理平台。三是坚决防止和严肃查处违规执法、随意执法等问题。认真贯彻党中央、国务院关于严禁征收“过头税费”、违规揽税收费以及以清缴补缴为名增加市场主体不合理负担的要求，多次单独或与财政部联合发文及召开会议，反复强调严守坚决不收“过头税费”的底线。四是按照“制度+科技”“管队又治税”的思路深化内控监督机制建设。推进内控机制信息化，把防控措施内嵌到业务软件中，自动防控执法不规范等行为。五是完善税收法律救济，税务行政复议制度逐步完善，税务行政应诉工作日益规范。严厉打击涉税违法犯罪行为，有效地挽回了国家税款损失，规范了经济秩序，维护了法治环境。
世界各国也普遍加强了法治在税收领域的运用。以美国为例，《2019年纳税人优先法案》在体制机制层面，包括四项具体措施 ：要求国内收入局继续通过安全峰会的形式，加强与身份盗用和骗取退税信息共享和分析中心的合作，强化税企合作应对身份盗用和骗取退税行为；实行更加严格的申报信息保密制度，规定联邦、州、地方政府机构及合约方从国内收入局取得纳税人申报信息前，必须提供安全保密措施，承诺每三年进行现场保密检查，各级政府机构还须向国内收入局报送年度遵从报告；提高对泄露纳税人信息导致身份被盗用的代办申报人的处罚金额，降低信息被不法盗用的概率 ；要求电子税收管理咨询委员会积极研究防止身份盗用骗取退税行为的方法，向财政部进行报告。在信息化手段方面，包括两项具体措施 ：要求国内收入局完善个人身份信息识别码制度，并在五年内推广至全国；实施电子账户身份信息认证，对开立电子账户的所有个人实行身份认证，以防范代办申报人利用电子税务系统骗取退税。在服务纳税人方面，包括三项具体措施 ：指定专人为身份被盗用的纳税人提供点对点服务，持续跟进案件进展，积极回应纳税人关切，尽快解决问题；保障纳税人知情权，要求国内收入局在发现某一纳税人（或者其家属）身份信息可能被非法使用时，应尽快通知纳税人；要求国内收入局与纳税人权益保护中心协作，建立并公开发布指引，帮助纳税人尽快解决退税问题。
新阶段要善于用法眼看执法、服务、监管，运用法治思维解决改革中的难题。随着新阶段国家各项改革的深入推进，税收作为各种利益的矛盾焦点更加突出。面对各种利益分歧、冲突相互交织，纳税人缴费人的法治意识、公民意识越来越强，在征纳关系中，纳税人对税收政策的透明度、确定性以及执法行为的规范性、公正性的期待越来越高。优化税务执法方式，让执法行为更透明、可回溯、受监督，顺应了人民群众对公平正义的期待，更有利于规范执法者、保护守法者、打击违法者，为“最大限度规范税务人、最大限度便利纳税人”赋予保障，有利于税务执法更好地在法治轨道上运行。
当前，国内实践中一些地方还不能完全自觉地运用法治思维去解决新问题、新矛盾、新难题。比如：执法、服务、监管过程中带有一定的随意性，对纳税人的同一行为，不同区域、同一区域不同部门、同一部门不同人员、不同层级之间意见不一，使纳税人无所适从，影响了执法公信力和确定性。遇事习惯用管制的方法去考虑，不善于用法律作为判断是非和处理事务的准绳，没有真正从内心崇尚法治、尊重法律，不善于运用法律手段解决问题和推进工作。未来，我们要善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。要把法治作为税收工作的生命线，贯穿于税务执法、服务、监管的税务治理全过程。一是从顶层设计上全面落实税收法定原则，推进税收立法的步伐。制定政策要统一规范、公平合理、简洁易行，增强税务执法依据的确定性、稳定性和透明度。二是在税务执法过程中，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。执行政策要坚持一个执法尺度、一个执行标准，平等对待每一个纳税人，守住税收政策合法性底线，维护税收政策的统一性。三是更加突出维护法治权威，以税务人模范执法，去促进提高全民依法纳税意识，营造“纳税光荣、逃税可耻”的社会舆论氛围和税收人文环境。以税收的精诚共治提升全社会税收法治思维，让法治观念直达人心，让税法遵从形成风尚。四是统筹加大税收执法督察力度，强化执法责任追究，坚决查处税务人员简单粗暴执法、任性任意执法、选择执法、情绪执法等行为，坚决查处税务人员吃拿卡要等损害纳税人利益的不正之风。

六、强化税务执法、服务、监管底线思维，提升风险防范能力
税务部门多年来高度重视底线思维，不断推进完善风险管理机制，积极构建动态“信用+风险”等新型分类执法方式，实时分析识别纳税人行为和特征。对逃避税问题多发的重点行业、重点领域，加强税收风险防控。新阶段进一步深化税收征管改革，处于我国步入改革深水区、局面和情况更为复杂的环境下，因此，我们必须把握好改革的力度、重点和节奏，掌控好执法方式带来的纳税人权益保障、征纳矛盾、社会舆情、干部状况、制度适用、世界动态等方面潜在风险的防控，应对好每一场重大风险挑战，切实把税收领域改革发展稳定各项工作做实做好。
世界各国在深化税收征管改革的进程中也高度重视底线思维和风险防控。以美国《2019年纳税人优先法案》为例，其对纳税人权益保护、身份盗用和骗取退税行为的网络安全风险采取了系统化的保障措施 ：美国财政部于2020年9月30日前向国会提交关于重构国内收入局组织体系战略规划，该规划考虑建立精简、现代的组织架构，以确保实现纳税人服务优先，应对网络安全威胁以及法案确定的其他组织目标；强化信息技术办公室功能，进一步明晰其作用和职责，确保耗费纳税人数亿美元的税收信息系统功能的充分发挥；修订电子税务管理咨询委员会章程，强化其应对身份盗用和骗取退税行为的功能。
当前，我国个别地方依然缺少税务执法、服务、监管行为风险和税收流失风险的底线意识。在风险管理过程中，存在风险分析职责不清、风险识别精度不高、风险推送整合不够等问题。未来，我们要进一步强化底线思维，坚持风险可控，防患于未然，以赢得工作的主动权。一是要建立健全风险分析研判、决策风险评估、风险防控协同等各项机制，不断提高防风险工作的制度化、机制化、科学化水平。二是要稳妥确定推行相关执法、服务、监管措施，做到成熟一批、推行一批，确保过程可控、风险可控、监管有效。三是要设定执法、服务、监管的风险指标，而且做到指标模型化、模型体系化，从风险最大处预想，向最好处努力，争取最好结果。风险管理是一项系统性、长期性的工程，是一场持久战，需要善作善成，久久为功。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第6期。）

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