刘剑文：深化税收征管改革 服务国家治理大局

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深化税收征管改革 服务国家治理大局


刘剑文
北京大学法学院教授、北京大学财经法研究中心主任
  党的十八大以来，我国税收征管体制经历了三次大的变革。2015年中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》实现了国税地税“合作”，2018年中办、国办印发的《国税地税征管体制改革方案》实现了国税地税“合并”。“十四五”开局之年，中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》将推动税收征管的第三次变革，其特征可概括为“合成”，体现了税收征管从渐进式改革到全面深化改革的理念跃迁，是在全面依法治国框架下推动税务执法、服务、监管的系统性全方位优化，也是深度融入“放管服”改革、贯彻落实依法治税要求的重大决策部署，必将进一步夯实税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
  

习近平法治思想在税收领域的生动实践
  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署。从十八届三中全会提出“落实税收法定原则”，到十八届四中全会提出加强财税等领域的“市场法律制度建设”，再到十九届五中全会“完善现代税收制度……深化税收征管制度改革”，法治思维和法治方式始终贯穿税收改革的全过程。

  立良法方得善治。2015年中央就落实税收法定原则作出具体部署以来，税收法定进程紧锣密鼓、稳步推进，目前已完成了十一个税种的立法工作。今年年初，国务院又审议通过印花税法草案，并提请全国人大常委会审议。税收征收管理法修订工作先后两次广泛征求意见，修订草案体现了从税收管理到税收治理的理念转变，将纳税人缴费人权益保护作为重要着力点。《关于进一步深化税收征管改革的意见》贯彻习近平法治思想，蕴含了全面改革精神和新发展理念，必将对税收征管立法产生实质性推动作用，使其成为税收立法中贯彻科学性、人民性、实践性的典范。


服务型机关定位更清晰，
纳税人缴费人再添获得感
  服务型税务机关建设一脉相承。党的十九大报告指出，要转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府。2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》提出“创新纳税服务机制”，2018年《国税地税征管体制改革方案》要求“建设人民满意的服务型税务机关”，2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》进一步将服务理念贯穿执法、监管全过程，改变了传统公法视域下的纯粹“权力——服从”机制，着眼在税收法律关系中构建权力主体、权利主体二元平衡的新机制，将税收征管改革打造为民心工程，努力营造和谐稳定可持续的新型税收征纳关系。

  与优化营商环境同频同步。“法治是最好的营商环境”“好的营商环境就像阳光、水和空气，须臾不能缺少”。税务机关是与市场主体打交道最多、联系最紧密的窗口单位之一，牵涉千万户企业、十几亿纳税人缴费人的切身利益，服务质量、监管方式直接影响营商环境。税务部门在连续八年开展“便民办税春风行动”基础上，构建“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的服务新体系，逐步推行税费综合申报、简并部分税种征期及减少申报次数和时间等服务新举措，有利于更好服务市场主体。

  深入推动依法监管、精准监管、柔性监管。探索建立“信用+风险”“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”的监管新机制，及时收集、反馈纳税人缴费人诉求，完善精细化、智能化、个性化服务与监管的配套制度，最大限度降低对合法经营者的行政干预，融洽征纳关系，提高税法遵从度和社会满意度。

构建税务执法新体系，
依法治税迈向规范化、精确化
  坚持规范性。《关于进一步深化税收征管改革的意见》对税务执法的首要要求是规范性。应不断完善税务执法制度和机制，实现有法可依、执法有章；进一步健全行政处罚裁量基准制度，明晰一般涉税违法与涉税犯罪的界限，实现从传统执法方式向依法执法、科学执法转变，进一步提升税务执法的统一性、规范性、精确性。

  突出公正性。公平正义是社会主义法治的核心价值。应强化执法监督，推行执法公开、全程记录，不断提升执法质量，防止粗放式、选择性执法等问题。同时，完善纳税人缴费人权利救济机制，让市场主体在税务执法中充分感受到公平正义。

  恪守比例性。比例原则要求行政主体实施行政行为时，兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。在长三角等地税务机关实践基础上，推行“首违不罚”清单制度以及说服教育、约谈警示等非惩戒性执法方式，既发挥税务执法克服市场负外部性的重要作用，又符合当前“放管服”改革和“六稳”“六保”政策要求。

  兼顾效率性。法治是正义与效率的契合。我国涉及税收的货物流、资金流、票据流堪称海量。良性税收秩序的形成非税务机关能一力承担，离不开社会多元共治。应推进“银税互动”、警税联动以及与第三方机构协作；打通区域藩篱，实现执法标准统一、信息互通、结果或资质互认，提升市场主体办税效率。


融入国家治理大局，
税收征管插上数字化、智能化翅膀
  数字经济对国家治理既是新挑战，也是新机遇。在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，加快数字化发展被提升到重要位置。加强数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，也是贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推动税收治理现代化的必然目标。

  强化数据互通。破解“数据孤岛”，建立常态化、制度化数据共享协调机制。优化重大涉税信息系统，包括全国统一的电子税务局、税收征管信息库、涉税信息共享平台、电子发票服务平台等，实现涉税信息“一户式”“一人式”归集，让大数据、云计算、人工智能等信息技术成为税收征管的有力抓手。

  优化数据应用。以发票电子化改革为突破口，推动智慧税务建设，实现“以票管税”向“以数治税”转变。运用税收大数据智能分析，为纳税人缴费人提供个性化服务，实施差别化精准监管，精确落实税收优惠政策。提升12366纳税服务热线功能，尽快实现全国咨询“一线通答”，推行“非接触式”“不见面”办税缴费服务。同时，积极参与数字经济领域的国际税收规则制定。

  保障数据安全。强化税收征管法与数据安全法、网络安全法、个人信息保护法的立法联动，一方面探索建立涉税数据产权制度，明晰控制权、运营权、使用权、收益权等权能归属；另一方面强化涉税数据安全保护，完善纳税人缴费人信息的收集、应用、保密等制度，严厉打击滥用、泄露及倒卖等侵害纳税人缴费人数据权益的违法犯罪行为，促进数据安全流动、合法利用。
  改革永远在路上。税收治理应在改革中自新，在改革中奋进，处理好改革与立法、改革与人民群众获得感增强等关系，服务国家治理现代化和开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

往期回顾：

• 张定安：新时代税收营商环境建设的“宣言书”和税收治理现代化的“路线图”
  
  
• 施正文：推进税收征管现代化的里程碑改革
  
  
• 朱青：以服务纳税人缴费人为中心 推进税收现代化