美国进步时代财税改革的研究

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全国两会今日闭幕，在两会期间，代表们提出了诸多关于税的建议，如征收遗产税，对教师免税，提高个人所得税起征点等，这些建议对国家财税改革都是有参考意义的。

由中国的两会税收问题的建议，可以引起我们对中国税收改革问题的思考，借鉴国外的税收改革，例如美国的财税改革都经历了哪些过程呢？

美国进步时代财税改革

         “进步时代”是美国现代财政制度的成形期。美国进步时代是19世纪90年代到20世纪20年代(1890-1920)在此之前，美国财政制度是杂乱而低效的。就税种而言，那时的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。

  

        在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。耸人听闻的说法是，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。但到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第十六条修正案，“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”。

        相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势：一是简单，用一个税种替代了一批税种：二是公平，税负是依据经济能力分配的；三是高产，这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战，急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上所有发达国家都或早或迟经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

         在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。马寅初先生1914年在其英文著作《纽约的金融》中指出了这些制度缺陷。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。

         改革的动力来源于人民的不满。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”(the Brookings Institution)便是由它演变而来的。这些预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”(invisible government)，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”(irresponsible government)。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的改府”变为“看得见的政府”(visible government)。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”(institutional method of control without violence )。改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。

那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？

  弗里德利克·克莱文兰德(Federick A Clveland)1915年在他的《美国预算观念的进化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)一书中，提出了以下几条：

  第一，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。

  第二，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。

  第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。

  第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。

  第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。

  第六，这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督。

  第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

特朗普大规模税改

  税改历来是美国总统竞选的“卖点”，也是各任总统施政的重点。

       2017年9月27日美国财政部发布的由特朗普政府、众议院筹款委员会和参议院财政委员共同起草的框架性税改方案，题目为《关于修复支离破碎的税收法典的统一框架》(UnifiedFromework for Fixing Our Broken Tax Code)。因后一个方案由政府和国会共同参与起草，其认可度更高。该方案提出建立一个促进经济增长，有利于中产阶层家庭，保护劳动和就业，美国优先的税制体系。

   改革目标为：拓宽税基、取消税收优惠和促进经济增长，具体包括给美国中产家庭减税；大大降低纳税申报复杂度；给企业，尤其是小企业减税；取消激励工作岗位、资本和税收收入转移的税收优惠；拓宽税基，取消对特殊利益群体的税收优惠而促进税收公平。

那么，特朗普税改对经济会产生什么效应呢？

一、对美国经济的可能影响

  特朗普税改对美国经济形成利好，具体体现在以下几方面：提高国内的投资热情，增加就业。由于降低了企业所得税和个人所得税税率，增加了企业的税后利润和个人的税后收入，相应会提升企业的投资意愿和国民的劳动热情，同时家庭税后收入的增加也会提振本国消费意愿，对美国的经济和就业形成利好。

扭转税基被侵蚀和利润转移局面，引导国外利润回流美国。降低企业所得税税率和实行属地征收原则，可以显著提高美国对企业利润的吸引力，从而会减少甚至“消灭”目前存在的利用“倒转”进行的避税现象，将在美国创造的利润留在本国。更为重要的是，实行属地征收原则，不但能消除“税基侵蚀和利润外移”问题，而且可以吸引税基和利润向美国转移，比如，会吸引跨国公司总部迁往美国，在某种程度上形成国际上的“税收洼地”。

增加政府收入。尽管降低企业所得税和个人所得税税率短期会产生减税效应，但在降税率的同时，也取消了诸多税收优惠，从而扩大了税基，且因税率降低和税制简化，会大大降低纳税人偷逃税的动机，从而也会产生增收效应。尤其重要的是，从中长期看减税带来的经济增长，增加了税源。“税收洼地”效应，也是美国未来的增收因素。

二、对世界经济的可能影响

  特朗普税改方案的实施，对世界经济影响的积极因素和消极因素相互交织，增加了世界经济发展的不确定性。具体而言：

1. 因国际税收竞争的考虑，引发全球减税，促进经济复苏

  降低企业所得税税率是当前全球的税改趋势。据美国税收基金会的研究，全球企业所得税平均税率(按照GDP权重计算的加权平均税率)已从2003年的30%左右下降到2015年的22.8%。美国此次企业所得税税率下调，一方面是顺应全球企业所得税税率下降的改革趋势，另一方面也是为了提高本国税收竞争力(拟定税率低于全球平均水平和发达国家平均水平)。作为全球经济的引领者，美国企业所得税税率下调且调至全球(发达国家)平均水平之下，有可能助推其他国家继续大幅下调企业所得税税率，提高本国税收竞争力。据报道，法国、意大利、荷兰、英国、澳大利亚等国家纷纷表示降低企业所得税税率。因此，可以估计，特朗普企业所得税改革方案，将助推全球企业所得税税率下调的趋势，带来新一轮全球减税，进而促进全球经济复苏。

2. 影响全球结构调整，缓解结构失衡问题，有助于全球经济再平衡

  当前全球经济增速放缓，从表面上看，源于国际金融危机的后遗症，但其根本原因在于全球经济结构失衡，以及由此引发的全球制造业中心和金融货币中心背离，虚拟经济和实体经济井购。形成全球供需失衡。例如，近年来，一些国家金融市场高歌集进连创新高，虚拟经济脱离实体经济，使实体经济复苏乏力、债头高企。美国降低企业所得税，一方面促使全球资本回流美国，而且有利于美国企业，特别是制造业发展，另一方面引发其他用安的取动效应，加强结构性改革。这两个方面因素叠加，会在一定程度上缓解全球经济失衡问题，使金融资本更好地服务实体经济因此，从长远来看，美国降低企业所得税，具有一定的积极效应，可以影响全球经济结构调整，有助于全球经济再平衡。

3. 对新兴国家产业发展和竞争力，产生不利影响

  自21世纪以来，新兴经济休迅速竭起，经济增长的速度加快，全球影响力逐步提升。受金融危机、欧债危机等影响，世界经济重心加快由大西洋向亚洲地区转移的速度。新兴经济休在全球经济中的分量明显增大，其在国际舞台上的影响力不断增强。然而，美国降低企业所得税带来的美国增长预期和投资收益率提高效应，将在一定程度上影响一些国家，待别是新兴国家的产业发展和竞争力，延缓上述趋势变化。

  美国降低企业所得税，将通过两个传导途径影响其他国家的产业发展和竞争力：

其一，降税将会提升美国经济增长的预期，使美元继续走强，促使国际资本加速回流美国

其二，因企业所得税税负的降低，企业投资收益率的提高，叠加美国国内市场需求的扩大，会吸引全球实业资本(包括中国的民间资本)流向美国，加速美国的再工业化。

  从产业结构和国际分工体系而言，这可能对当前一些国家的产业升级，特别是新兴国家的转型升级带来不利影响长期以来，在国际产业分工体系中，美国等发达国家占据产业链的高端环节，新兴经济体快速发展，虽然也与技术进步和质量提升有关，但更多的是体现在经济总量的扩张上。经济结构的优化、升级，一直是新兴经济体和发展中国家面临的重要任务，美国降低企业所得税，所带来的资本和产业回流美国，会使一些中高端资本力量缴出或不再考虑进入这些国家，使它们的转型升级受到不利影响。