雄安新区税收政策创新研究

李威03 · 2021-3-10 07:15:11

王晓洁王丽李金荣

河北经贸大学财政税务学院

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的改革创举，是千年大计、国家大事。为了促进雄安新区全面深化改革，2019年中共中央、国务院发布了《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》（以下简称《指导意见》），为雄安新区的建设提供了顶层设计。
税收在促进雄安新区建设中发挥着举足轻重的地位。《指导意见》提出要“深化财税金融体制改革，创新投融资模式”。其中，明确提出要“推进税收政策创新”。但是截至目前，对于应该如何推进税收政策创新的研究还较为缺乏。为此，本文试图从宏观和微观相结合的视角，分析雄安新区特殊功能定位对税收政策创新的需求，并进一步探讨雄安新区税收政策创新存在的主要问题，在此基础上提出有利于雄安新区发展的税收政策创新措施。
一
雄安新区的特殊功能定位对税收政策创新的需求
（一）高端高新产业发展的税收政策创新需求
《指导意见》明确提出要“推动高端高新产业发展”，其中提出要“支持雄安新区吸引北京创新型、高成长性科技企业疏解转移”。从理论上讲，企业是否搬迁会综合考量搬迁收益和成本。就搬迁收益而言，企业主要考量迁入地的市场成熟程度，来判断企业未来发展的空间；就搬迁成本而言，企业会考量常规的搬迁成本。此外，企业还会考量迁入地的政策，如迁入地是否对某些行业给予政策倾斜。传统的企业搬迁往往遵循从不发达地区转移到发达地区的路径，但因雄安新区特殊的功能定位，企业搬迁路径却表现为从发达地区向不发达地区转移。因此，为了能够吸引更多创新型、高成长性科技企业转移到雄安新区，政府必须对希望引入的产业企业给予一定的政策优惠。然而，《指导意见》同时提出要“最大限度减少政府对市场活动的直接干预，打造产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序、企业优胜劣汰的发展环境”，这对政府政策的“度”提出了更高要求，政府政策的优惠力度以及优惠方式应更加科学。可见，经济发展科学推进是雄安新区建设的基础。产业转移升级是经济发展的主导路径，税收政策对于一个区域的产业转移升级有着显著影响。由此，雄安新区与产业转移升级息息相关的税收政策创新需求显而易见。
（二）吸引人才的税收政策创新需求
人才是创新的第一资源。雄安新区多维定位的实现需要大量人才的汇集，集众智、汇众力。然而，雄安新区所辖三个县及周边乡镇均属于人才“洼地”，而且雄安新区建设刚刚起步，尚未形成完善的市场机制，若仅依靠其经济增长形成的资本积累来实现“高端人才集聚”，人才集聚的速度难以满足雄安新区发展的需要。故在吸引人才方面，仍需要通过制定特殊的税收政策，吸引各种高端人才涌入雄安新区，以形成虹吸效应。雄安新区虽然正在积极创造条件“筑巢引凤”，为高端人才的聚集搭建平台，但仍需要在政策制定等方面不断改革创新，通过建立高端人才引进与激励税收优惠政策体系，进一步加大高端人才的引入力度，优化创业环境，尽快使雄安新区成为“人才特区”。
（三）新型住房供给体系的税收政策创新需求
雄安新区所辖三个县及周边乡镇“存量”居民以及新迁入到新区“增量”居民的住房问题是最基本的民生问题。因此，应构建雄安新区新型住房供给体系，主要是创新住房制度，以满足雄安新区多元化、多层次的住房需求，解决“存量”居民和“增量”居民的住房之忧。《指导意见》在“构建新型住房供给体系”中提到“支持发行房地产投资信托基金（REITs）等房地产金融创新产品，明确管理制度和运行方式，探索与之相适应的税收政策”，对税收政策创新提出了要求。另外，应探索新的税收政策设计，助力多元化土地利用和供应，以有效避免“土地财政”、土地粗放利用等问题的发生。

二
雄安新区税收政策创新存在的短板
（一）缺乏鼓励高端高新产业发展和转移的税收政策
一是缺乏鼓励雄安新区高端高新产业发展的税收政策。雄安新区发展的重要任务之一是推动高端高新产业发展。但是目前，尚未明确哪些行业属于高端高新产业，更没有专门针对雄安新区高端高新产业的特殊税收政策。二是缺乏促进雄安新区产业承接和外迁的税收政策。主要表现为两个方面。一方面，缺乏促进北京市产业向雄安新区转移的税收政策。雄安新区设立的主要目的就是疏解北京非首都功能。但是目前，缺乏有针对性地推动北京市符合雄安新区功能定位的产业向雄安新区转移的税收政策。即使是已经转移到雄安新区的企业，也由于总部经济的问题导致税收和税源相背离，出现税收贡献率较低的情况。另一方面，缺乏促进雄安新区产业外迁的税收政策。对于不符合雄安新区定位的传统产业要鼓励外迁。虽然河北省已出台《支持雄安新区企业搬迁转移若干措施》，但尚缺乏税收政策支持。
（二）缺乏吸引高端人才落户雄安新区的税收政策
一是个人所得税方面。一方面，雄安新区缺乏吸引高端人才的个人所得税优惠政策；另一方面，雄安新区个人所得税住房租金支出专项扣除标准为1 100元，低于北京的1 500元，没有吸引高端人才的优势。二是尚未开始个人税收递延型商业养老保险试点。《指导意见》中指出，引导具备条件的用人单位建立企业年金，鼓励建立个人储蓄性养老保险和商业养老保险，结合个人税收递延型商业养老保险试点实施情况研究制定配套税收政策。个人税收递延型商业养老保险是为鼓励个人投保商业养老保险而实行的一种税收优惠政策。投保人可在税前列支保费，并在领取保险金时再根据当期税率缴纳税款。这种方式无疑将有利于吸引人才落户雄安新区。但是目前，至《指导意见》发布至今已经两年之久，雄安新区仍未开始个人税收递延型商业养老保险试点。
（三）缺乏和构建新型住房供给体系相配套的税收政策
从当前看，雄安新区的住房供给定位是“租购并举”。雄安新区作为北京非首都功能承载地，如果个人租房支出负担高于北京，则不利于建立“租购并举”的住房制度。房产租赁实践表明，出租房产的整体税收负担率较高，租房成本负担较重。按照现行房地产税收政策规定，雄安新区个人住房租金收入仅房产税和增值税就需要承担5.5%的税负，如果再算上要缴纳的个人所得税、城市维护建设税、教育费附加，实际承担的税负要超过5.5%。据了解，2019年1月1日起，北京个人出租住房月租金收入（不含税）在10万元以下的，按照2.5%的综合征收率来征收；而月租金收入（不含税）在10万元以上的，按照4%的综合征收率来征收。两者相比，雄安新区个人出租住房支出成本显然高于北京。
从长期看，构建新型住房供给体系还需要发行房地产投资信托基金（REITs）等房地产金融创新产品。这是因为，当前雄安新区所辖三个县及周边乡镇的“存量”居民为100.5万人，而计划达到500万人口规模，这意味着迁入到新区的“增量”居民将达到400万人，现有“存量”住房远远无法满足需要。同时，雄安新区实行的新型住房供给体系的定位又严禁大规模开发商业房地产。既要满足住房供给的需要，又要降低房地产的开发成本，就需要尽快研究促进房地产投资信托基金（REITs）发行的税收政策。

三
构建助力雄安新区发展的税收政策创新措施
（一）制定鼓励高端高新产业发展和转移的税收政策
1.出台高端高新产业目录，给予雄安新区高端高新产业以更多的税收激励政策。
（1）适当放宽雄安新区研发费用加计扣除政策适用条件，提高扣除比例。比如，对企业研发费用在国家规定的75%加计扣除的政策基础上可以进一步提高扣除比例至85%。同时，适当放宽雄安新区研发费用加计扣除政策的适用标准。税法规定，只有会计核算健全、实行查账征收并能够准确归集研发费用的居民企业才可以享受研发费用的加计扣除政策。一些科技型中小企业在开创之初未必符合条件，故不能享受研发费用加计扣除政策。因此，本文建议在雄安新区适当放宽研发费用加计扣除政策适用条件，让更多的科技型中小企业在开创之初也能享受研发费用加计扣除政策，以促进其发展。
（2）建议对在雄安新区认定的高新技术企业给予企业所得税和个人所得税方面的税收优惠政策。一是对高新技术企业取得用于技术改造的财政补贴免征企业所得税，对风险投资公司、科技担保公司从投资或担保的高新技术企业取得的收益给予企业所得税减免；二是可以考虑给予个人对创业投资企业和中小高新技术企业的投资收益抵扣一定个人所得税的优惠，对科技人员以技术入股取得的股权分红收益、股票期权收益、转让技术成果的转让所得以及科技发明获得的特许权使用费及科技奖励等减免一定的个人所得税。
2.制定有利于促进雄安新区承接北京产业转移和产业外迁的税收政策。
（1）实行有利于促进雄安新区承接北京产业转移的税收优惠政策。具体而言，一是对从北京迁入雄安新区的符合国家产业政策的企业，实行企业所得税“三免三减半”的税收优惠政策，同时准予其按迁出地标准为职工缴纳的“五险一金”高于雄安新区的部分在税前列支。二是对从北京迁入雄新新区的符合国家产业政策的企业的高级管理人员和专业技术人员取得的补贴收入，免征个人所得税；高级管理人员和专业技术人员取得的工资、薪金收入中的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、探亲费、子女教育费用五年内可在个人所得税税前扣除；允许高级管理人员和专业技术人员按照北京标准缴纳的“五险一金”个人实际负担的部分可在个人所得税税前扣除。三是对从北京迁入雄安新区的符合国家产业政策的企业，免征土地使用权出让合同、土地使用权转让合同、购买租赁生产办公用房、购置安装设备的印花税；企业购买生产办公用房自用的免征契税；建设期内企业需缴纳的城镇土地使用税减按所属土地等级适用税额标准的50%计征。另外，可以考虑统一雄安新区内城镇土地使用税的单位税额，按照国家规定的最低标准征收。
（2）实行鼓励雄安新区产业外迁的税收优惠政策。根据雄安新区发展规划，要对符合新区定位和发展方向的本地传统产业进行现代化改造提升，有力有序淘汰落后产能。这意味着部分不符合新区定位的本地企业要外迁。建议对需要外迁的企业给予一定的税收优惠政策，具体如下：一是除了对已有的拆迁补偿收入给予免征增值税、企业所得税政策外，争取对产业转移企业转让土地、销售房屋等不动产、处置机器设备或其他动产取得的资产处置收入免征增值税、企业所得税等；二是对搬迁企业职工取得的安家费、交通补助费等免征个人所得税，纳税人按迁出地标准缴纳的“五险一金”准予税前扣除；三是对搬迁企业按迁出地标准缴纳的“五险一金”准予在企业所得税前列支。
（3）探索建立北京和雄安新区之间的产业转移税收分享机制。产业转移既要照顾到迁入地（雄安新区）的税收利益，也要考虑到迁出地（北京）的税收利益，因此探索建立北京和雄安新区之间产业转移税收分享机制是十分必要的。在制定税收分享政策时可把握以下几个原则。一是作为一个过渡性政策，不能变成永久政策，即确定期限，一般应为3～5年。二是坚持抓大放小，减少管理成本，提高管理效率，即明确税收分享机制适用一定纳税规模以上的搬迁企业或项目。纳税规模以下的搬迁企业或项目按现行政策处理，不进行税收分享。三是坚持利益和责任相对等的原则，迁入地一般承担了生产要素供应、社会管理等责任，因此税收分享应以流转税和企业所得税为主，其他税种和专项收入、行政事业性收费不应参与分享。
因企业的迁入一般涉及整体搬迁或跨地区经营（如设立分支机构）两种类型，对于不同形式的迁入，可以通过不同的税收分享机制，实现税收政策的引导和鼓励，以加速实现北京的企业尤其是高新技术企业向雄安新区转移。例如，针对整体搬迁企业，可以结合2015年发布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预〔2015〕92号），对涉及的增值税、企业所得税、城市维护建设税、教育费附加以及文化事业建设费，由迁入地和迁出地按照因素法通过协商确定具体的分配方法和比例；而针对于会产生总分机构税收管理问题的跨地区经营企业，除了按照现有《总分机构试点纳税人增值税计算缴纳暂行办法》《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》等相关规定，进行税收在总机构所在地、分支机构所在地间的分享外，还可以酌情建立北京与雄安新区间的税收协调机制，就税收征管信息共享、税收收入分享年限等细节的内容进行沟通与交流，进而消除因税收与税源背离问题对产业转移的阻滞影响。
（二）制定吸引高端人才落户雄安的税收政策
1.实行个人所得税优惠政策。一是降低个人所得税税收负担。可以借鉴深圳市经验，对急需的海内外人才给予个人所得税年度税负不超过当年应纳税所得额15%的激励政策，让引进人才感受到“真金白银”的实惠，大大提高雄安新区对人才的吸纳力。二是对人才奖励补贴免征个人所得税政策。《财政部税务总局关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2019〕31号）提出，自2019年1月1日至2023年12月31日，对在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税，以解决我国内地与香港地区在个人所得税方面存在的税负差距问题。雄安新区也可以借鉴粤港澳大湾区的经验，对搬迁的科研机构、高等院校转化的科技成果以股份形式给予个人奖励的，对该奖励暂不征收个人所得税；高新技术企业对相关技术人员进行科技成果股权奖励的，制定可以分期缴纳个人所得税的优惠政策。三是个人所得税税前扣除标准高于或至少不低于北京。雄安新区个人所得税税前扣除额度，主要包括租房支出、社会保险和公积金等，要参照北京标准制定，甚至要高于北京。
2.加快试行个人税收递延型养老保险试点。2018年4月，《财政部税务总局人力资源社会保障部中国银行保险监督管理委员会证监会关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）发布，上海市、福建省和苏州工业园区被选择进行个人税收递延型商业养老保险试点。试点政策包括对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税，个人领取商业养老金时再征收个人所得税。个人税收递延型养老保险相当于减少了纳税人当期缴税基数，而延期至未来领取养老金时再缴税，这对于收入较高的纳税人而言是一种税收优惠。为了促进雄安新区建设，雄安新区可以通过主动申请等方式，积极加入到个人税收递延型养老保险的试点范围之中，并根据雄安新区的具体情况进行实际扣除标准的测算。
（三）制定促进新型住房供给体系构建的税收政策
1.对房产租赁探索试行综合征收率方式。目前个人出租住房应征收的税费可选择分税种计征和综合征收率计征两种模式，雄安新区按照分税种计征方式征收的税费高于北京按综合征收率计征的税费。为降低房产租赁负担，建议雄安新区可以探索试行综合征收率模式，借鉴北京综合征收率模式的经验，出台企业房屋租赁税收优惠特别政策，不区分企业出租或个人出租，税率标准根据租金收入统一为2.5%～4.0%的综合征收率，以降低房产租赁成本，吸引更多北京企业和高端人才落户雄安新区。
2.试行对房地产投资信托基金（REITs）的税收优惠政策。国际经验显示，税收优惠是房地产投资信托基金（REITs）发展的基本动力，尤其是当房地产投资信托基金（REITs）面临重大困境时，各个国家或地区往往会通过出台税收优惠政策来促进其健康发展。在我国现行税收制度下，房地产投资信托基金（REITs）的运作会产生较高的税收成本，尤其是土地增值税构成了其最主要的税负成本，并且还存在所得税方面的重复征税问题，因此，为了激发房地产投资信托基金（REITs）在雄安新区资本市场作用的有效发挥，建议给予其相关产品一定的税收优惠政策。一方面，在房地产投资信托基金（REITs）设立过程中，对土地增值税进行一定程度的递延或减免。例如，可以对雄安新区内的房地产投资信托基金（REITs）产品发行企业按照比例给予土地增值税暂缓征收的递延政策，待产品交易结束再补缴相应的税款；还可以对在资产重组过程中涉及的不动产交易等相关行为给予土地增值税的免征政策。另一方面，在房地产投资信托基金（REITs）运营过程中，可以对其部分收入给予所得税免征政策。例如，对于向投资者分配的房地产投资信托基金（REITs）租金等各项收益以及买卖楼盘等方面的资本利得给予一定程度的所得税免征，进而有效降低对房地产投资信托基金（REITs）重复征税的可能性。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第3期。）