2020年税收政策研究综述

李威03

田志伟 金 圣 汪 豫

上海财经大学公共政策与治理研究院


近年来，我国经济处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，国内经济下行压力不断增大。在这样的大背景下，中央强调要让“积极的财政政策更加积极有为”。税收政策作为其中的重要一环，在减税降费、服务“六稳六保”、推动构建“双循环”新发展格局、应对新冠肺炎疫情等方面大有作为。本文着重关注四大方面，整理2020年度关于税收政策内在逻辑、政策效果的相关文献，总结他们提出的政策建议，并作简要评述。

一
减税降费的税收政策
减税降费对应对经济下行、提升企业经济效应等发挥了重要作用。现有文献从减税降费的内在逻辑、政策效果以及完善减税减费的政策建议等多个方面进行了研究。
（一）减税降费的内在逻辑
1.减税降费的背景。经济运行中供需结构错位造成的经济下行压力加大，新旧动能转换乏力，经济不确定性与市场预期不稳抑制了微观主体活力，供给侧结构性矛盾制约经济高质量发展之势尽显（李万甫，2020）（如未特殊说明，本文所引文献均为2020年度文献）。我国经济处于由高速增长过渡到高质量发展的阶段，这决定了税收工作的着力点、目标、主线也要发生变化。因此，在全球经济增长低迷、国际经贸摩擦加剧、国内经济下行压力加大等诸多困难挑战的背景下，我国推出了一系列的减税降费措施（胡怡建 等）。
2.减税降费的意义。国家税务总局局长王军多次强调，减税降费是一项应对经济下行压力的重大财税政策抉择，是一项推动高质量发展的重大经济战略决策，是一项事关国家治理全局的重大政治决断。减税降费政策是国家治理现代化进程中的客观需要，也是经济体制改革内在逻辑的必然选择（谷成 等）。李万甫 等认为，减税降费政策契合了供给侧结构性改革降成本的内在要求，体现了税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
（二）减税降费的政策效果
1.推动经济增长。自2018年以来，国家推出一系列大力度减税降费政策，对恢复市场活力、提振经济发挥了重要的积极作用（温彩霞）。新一轮减税降费促进了经济高质量发展，降低了经济的不确定性与风险，延续了宏观经济总体平稳、稳中有进的发展态势（李万甫 等）。其中，作为重头戏的增值税减税从扩大供给和增加需求两方面产生积极影响，显著提升了宏观经济均衡水平，促进了经济增长（田志伟 等）。
2.调节收入分配。新一轮减税降费政策重塑了收入分配格局，降低了政府在收入分配格局中的比重，相应提高了企业与个人的比重，进一步理顺了国家、企业、个人的分配关系（李万甫 等）。深化增值税改革还起到了改善居民间收入分配差距以及有效缩小城镇内部和农村内部收入差距的政策效果（田志伟 等）。
3.提升企业效益。减税降费确确实实减轻了企业的税费负担，增强了企业的信心，为企业应对复杂形势和经济下行压力提供了强有力的支持。具体而言，减税降费能够促进企业创新，对企业投资、人力资本升级、企业价值都产生了积极影响（姚维保 等）。
4.影响财政收入。不能忽视的是，减税降费政策的实施带来了财政收入下行的压力，导致地方财政收入减少，但地方财政支出仍为刚性，加剧了地方财政收支的不平衡（马海涛 等，2020a）。李万甫 等认为，长期而言，减税效应的释放将带动税基税源的扩大，财政收入压力会逐渐缓解。田志伟 等则指出，若减税造成税收收入减少过度，则可能会影响减税效果的释放。
（三）减税降费的政策建议
减税降费政策已经取得了显著的成效，如何巩固减税降费成果，把减税降费工作做得更好，是值得关注的重要问题。胡怡建 等认为，既要保持减税降费政策的持续性和稳定性，巩固和拓展深化减税降费改革成效，更要通过制度变革对减税降费政策作出战略调整，创新深化税收制度改革措施，以实现资源全球化配置、经济高质量发展、社会公平正义目标。
1.巩固减税降费改革成效。在巩固减税降费改革成效方面，应统筹考虑税制“减税”与征管“简税”，降低纳税成本，提高征管效率，不断增强纳税人的获得感（李水军）。同时，为配合减税降费政策落地，必须进一步加强非税收入管理，以法制化手段规范非税收入的种类、征管权限和征收标准（李德刚 等）。可以通过调整增值税分享比例、将消费税改为中央地方共享税种（刘磊 等）等方式稳定地方财政预期，提高地方降费的积极性。
2.创新减税降费改革措施。在经济下行与财政收入承压的背景下，未来的减税降费工作要做到普惠性减税与结构性减税并举，激发企业创新活力。用普惠性减税减轻小微企业负担，用结构性减税调整大中企业结构（李德刚 等）。通过降低企业所得税法定税率（席卫群）等方式降低企业税负，推动制造业转型升级；通过扩大研发费用加计扣除比例、试行新产品销售收入“三免三减半”（姚维保 等）鼓励企业研发创新；通过降低个人所得税45%的最高边际税率，吸引并留住高技能、高层次人才（温彩霞）。
（四）研究评述
新一轮减税降费在推动经济增长、调节收入分配、提升企业效益、助力结构优化等方面发挥了积极作用，但同时也在总量和结构上对财政收入产生了冲击。未来，应将减税降费作为一项中长期的战略，同深化财税体制改革、优化税制有机结合起来。整体上看，减税降费税收政策的相关研究，既分析了政策的内在逻辑和实施效果，也与其他相关政策建议实现了结合互动，对未来的减税降费工作具有重要的指导意义。


二
服务“六稳六保”的税收政策
税收政策如何更好地服务于实现“六稳六保”，是一个值得关注的问题。现有文献往往关注于税收政策与“六稳六保”中某一方面的关系，本文对这些研究进行了归纳总结，梳理出了税收政策在服务“六稳六保”方面的内在逻辑、政策效果以及政策建议。
（一）服务“六稳六保”的内在逻辑
1.税收服务“六稳六保”的政策背景。当前，我国正处在转变发展方式、调整经济结构的关键期，国内国际经济环境日趋复杂。劳动力市场需求收窄，就业压力加大（贾康 等）；金融发展质量不高、间接金融比重过大、金融“脱实向虚”、社会杠杆率偏高（赵全厚）；外商直接投资总量停滞，甚至出现下降的趋势（刘小川 等）；贫富差距加大等不平等问题日益凸显（王备 等）。中央分析研究当前经济形势，提出了“六稳六保”的工作方针。
2.税收服务“六稳六保”的实现路径。税收可以从民生就业、金融安全、投资发展以及外资外贸等方面助力“六稳六保”。在民生就业方面，可以通过减免企业税收负担来促进就业（杨志勇，2020a），通过将税收优惠进一步聚焦到教育、医疗、文化、农业、民政、福利、技术服务等领域来改善民生（胡怡建 等）。在金融安全方面，税收调节的基本机理是通过对金融机构、金融资产和金融产品（服务）税收负担的调整来影响其成本和收益，进而引导金融资源的流向（赵全厚）。在投资发展方面，田志伟 等认为，税收可以通过影响企业的经营状况来影响企业的投资。外资外贸方面，贾康 等认为，财税政策发挥的主要作用，是配合优化法治和投资环境，为境外投资者提供税收优惠。
（二）服务“六稳六保”的实施效果
1.税收与就业民生。我国近年来的税收政策减轻了企业的税费负担，促进了企业投资，有利于稳就业目标的实现。刘蓉 等认为，减轻中小企业税负，充分发挥其在吸纳劳动力就业中的作用，有利于实现稳就业的目标。杨默如 等认为，税收优惠政策对推动产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫、生态扶贫等方面具有重要作用。王备 等认为，降低同消费者日常生活密切相关的进口产品关税税率可以提升全体国民的消费福利水平。
2.税收与金融安全。从税收与金融的角度看，梁季认为税收会改变金融机构和市场行为，减少过度投机和冒险，促进金融稳定。赵全厚认为金融业增值税、企业所得税、印花税等税收优惠政策对稳定和降低金融业税负、推进普惠金融发展和防范金融风险起到了积极的作用。程辉认为，税收政策为金融资源的配置提供更多的空间和更有效的引导，可以促进金融业的健康发展。
3.税收与投资发展。税收会通过影响企业面临的税收成本、制度性交易成本，进而影响投资收益，最终影响投资决策（刘小川 等）。杨杨 等认为，税收优惠对上市公司的企业投资具有较强的促进作用，能够有效地促进上市公司增加企业投资。
4.税收与外资外贸。税收是影响外资外贸的重要因素。刘小川 等研究发现，在市场规模小且处于低收入阶段的国家和地区，税负水平对于外国直接投资（FDI）具有显著负向影响。龚旻 等研究发现，财税政策的不确定性会对出口贸易增长产生显著的负向冲击。田志伟 等认为，国内增值税税率下降时国内部分商品价格的下降幅度可能会大于国外商品的下降幅度，有利于这类商品的出口，进而带动我国出口的整体增长。
（三）服务“六稳六保”的政策建议
1.促进就业民生的税收政策建议。税收政策在保障居民就业、增加居民收入、提高居民福利、消除贫困方面应该更有作为。吴笑晗 等建议通过“费改税”对社会保险进行全面的变革以适应我国就业形势发展的需要。胡怡建 等指出，中小微企业是吸纳就业的主力军，有必要继续实施更为优惠的企业所得税低税率政策。杨志勇（2020a）建议，财政给中小微企业纾困，可更多地以企业所吸纳的劳动力多少为依据。
2.保障金融安全的税收政策建议。贾康 等认为，应以公平税负，支持制度建设和扩大开放降低准入、防范和化解风险等为基本要领，采取必要的直接手段与间接方式，促使直接融资市场机制得到培育与健康成长。赵全厚从多个方面给出了具体的政策建议：一是逐步疏通增值税抵扣链条，适度调整金融业直接税和间接税的综合负担，提高我国金融业的国际竞争力；二是利用税收政策引导大型金融机构、培育小微金融机构、规范互联网金融等方式，促进普惠金融发展；三是关注知识产权质押贷款和风险投资的税收激励问题，推动科技金融发展。
3.推动投资发展的税收政策建议。杨杨 等认为，在整体投资机会较少，企业家对市场呈悲观态度时，应积极实施税收优惠政策，弥补消极的企业家市场信心对企业投资的影响。胡怡建 等建议，通过改用综合限额抵免、允许扣除投资风险准备金、适度放宽亏损结转等方式，支持企业投资。应涛 等建议，适度调低我国企业所得税法定税率，降低企业投资的实际税负。
4.稳定外资外贸的税收政策建议。应涛 等认为，适度下调企业所得税法定税率可同时对我国的国际双向直接投资产生鼓励作用。刘小川 等则指出，应当综合权衡我国制度环境、市场规模以及发展阶段的优势和劣势，通过完善和优化制度建设、构建更好的营商环境、降低制度性成本，有效、高质量地吸引外资。贾康 等认为，外资容易受到政策影响，也容易受到预期影响，应增强税收政策凸显性，力求多渠道及时传递给境外潜在投资主体。
（四）研究评述
税收政策在稳就业、稳金融、稳外资、保基本民生等方面发挥了积极作用。未来，有关服务“六稳六保”税收政策的研究，可以更多关注适应新就业形态、促进普惠金融发展、优化投资环境、支持民生领域等方面，以为税收政策更好地服务“六稳六保”指明方向。


三
推动构建“双循环”的税收政策
着眼于我国发展阶段、环境和条件变化，中央作出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大决策，指明了一条走出困境、迎难而上的道路。在推动构建“双循环”新发展格局方面，税收政策也发挥着积极且重要的作用。
（一）推动构建“双循环”的内在逻辑
1.税收推动“双循环”建设的政策背景。改革开放以来，我国一直实行的是出口导向型经济发展战略，实现了我国经济总量的飞速增长。而近年来，国内经济发生了结构性变化，人口老龄化，要素规模驱动力减弱，加上国际形势趋于紧张，贸易保护主义、单边主义抬头。“双循环”新发展格局正是在这样的背景下提出的，其核心要义在于充分发挥国内超大市场优势和内需潜力，通过进一步顺畅国内大循环繁荣国内经济，从而带动和优化国际大循环，推动国内国际双循环相互促进（计金标 等）。
2.税收推动“双循环”建设的实现路径。在内循环方面，税收政策可从供需两端同时发力，通过减税降费、公平收入分配等措施增强居民消费能力，提高消费意愿，改善消费环境（计金标 等）。税收政策不仅能影响消费总量，也能通过税种结构、税率结构和税收负担调节消费结构（李香菊 等）。在外循环方面，税收政策不仅可以通过影响企业的税收负担来影响对外贸易，税收政策的不确定性（龚旻 等）与便利程度（梁平汉 等）也会对对外贸易产生影响。有针对性的零关税政策可以成为调节进口总量与结构的税收政策选择（孙志娜）。
（二）推动构建“双循环”的政策效果
1.税收政策推动内循环的政策效果。税收政策会通过税收负担、物价水平、居民收入以及税收环境来影响内循环。我国曾多次通过税收政策调节消费，如通过减免车辆购置税刺激汽车消费，通过对二手房交易税收政策进行调整促进房地产市场的健康发展（杨志勇，2020b）。周波 等研究了车辆购置税减半征收优惠政策的效果，发现车辆购置税减税优惠大部分为消费者获得。计金标 等认为，以公平为目标进行的个人所得税改革有效刺激了居民消费。
2.税收政策推动外循环的政策效果。梁平汉 等研究了退税无纸化改革的效果，发现无纸化改革主要通过减少利息支出和降低固定成本，显著提高了企业出口水平。孙志娜研究了零关税待遇对进口的影响，发现中国实施的零关税待遇对非洲受惠国出口多样化产生显著的积极影响，进而提高了我国进口产品多样性。邹宏元 等则指出，我国从发达国家的进口主要受我国收入水平变动的影响，关税税率减让并没有显著效果。
（三）推动构建“双循环”的政策建议
1.促进内循环建设的政策建议。国内消费是内循环的重要组成部分，就刺激消费而言，税收政策可以在降低交易价格、增加居民可支配收入、调节居民消费结构等方面进一步发力。如进一步下调增值税税率，尤其是食品、药品等必需品以及农产品的税率，有针对性地拉动基本消费需求（李香菊 等）；适当降低部分高档消费品的消费税税率，促进海外消费回流以及消费升级（杨志勇，2020b）；优化个人所得税制度，充分发挥税收调节收入再分配的职能，着力增强具有较高消费倾向中低收入人群的消费能力（计金标 等）。
2.促进外循环建设的政策建议。进出口业务是外循环建设的主体。胡怡建 等认为，应通过优化调整、出口退税率结构、降低进口商品关税、取消服务贸易出口增值税，促进我国从出口导向型贸易向进出口平衡型贸易转型。在出口方面，积极落实减税措施，用“内部减税降费”应对“外部加征关税”，是应对中美经贸摩擦的有效对策；在进口方面，进一步完善并积极宣传零关税待遇，丰富受惠国出口产品种类，增强我国进口产品多样性（孙志娜）。
（四）研究评述
学者们指出，税收政策推动构建“双循环”新发展格局，主要是从刺激消费、促进投资、调节进出口等方面发力的。在消费方面，相关研究表明，税收政策影响物价水平和居民收入，进而刺激了居民消费；在投资和进出口方面，税收政策改变了企业税收负担和税收环境，进而影响了企业相关决策。此外，学者们也就进一步刺激消费、促进投资、支持出口转内销等方面提出了政策建议。这些研究为进一步制定推动“双循环”建设的相关税收政策提供了理论和经验支持。


四
应对疫情的税收政策
作为积极财政政策的重要组成部分，税收政策应当在应对疫情方面发挥重要作用。但由于应对疫情的税收政策落地时间短，现有文献中关于应对疫情税收政策实施效果的研究非常少见，因此，本部分主要梳理现有文献中关于应对疫情税收政策内在逻辑以及政策建议方面的研究。
（一）税收政策应对疫情的内在逻辑
1.税收应对疫情的制度背景。新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件（温彩霞），疫情导致我国经济社会发展遭受重大冲击，中小微企业生产生存困难，就业压力加大（吴笑晗 等），需求收缩，消费、投资和出口大幅回落（胡怡建 等）。在这样一个重要历史关口，积极财政政策需要更加积极有为，加大逆周期调节力度。这是防范化解经济社会风险，实现经济高质量发展与全面建成小康社会的必然要求（吕冰洋 等）。
2.税收应对疫情的政策特点。此次应对疫情的税收政策，是在财政空间收紧下的应对，是在经济下行压力、疫情冲击和世界经济动荡三种形势叠加下的应对，与以往有很大不同（吕冰洋 等）。胡怡建 等认为，应对疫情的减税降费政策不仅是短期性、阶段性的，还表现出力度加大、方式多样、施策精准等特点。孙玉栋 等指出，财政应对新冠肺炎疫情的机制具有精准施策、注重时效、措施综合这三个明显特点。
（二）税收政策应对疫情的政策建议
1.用好现有抗疫税收政策。应对疫情的税收政策，实际上是用财政风险对冲公共风险，要意识到财政的能力是有限的，应在财政风险可控的条件下，让财政政策更加积极有为；应进一步压缩一般性财政支出，将财政支出用于保民生等重点领域；应提高财政资金使用效率，用较少的钱，办较多的事（马海涛 等，2020b）。财政部门需要密切跟踪各项财税政策的落实情况，发现问题及时沟通并研究应对预案，切实解决好政策落实“最后一公里”的问题（孙玉栋 等）。
2.创新未来抗疫税收政策。未来应采取更加有针对性的减税政策，做到精准发力，将政策重点放在助力疫情防控和解决企业现金流问题上（吕冰洋 等）。如对减免租金的非国有市场主体给予较大力度的房产税、城镇土地使用税优惠；积极减免中小企业税收、社保、交通、水电等费用，并通过给予税收优惠、补贴等方式，增加公益救助基金的供应量，以此进一步缓解中小企业现金流压力（温彩霞）。
（三）研究评述
应对及时、施策精准、措施综合、力度加大的税收政策在应对疫情的过程中发挥了积极作用。相关研究指出，疫情期间我国出台的一系列税收政策，主要是助力保障疫情防控、助力企业渡过难关、保障居民基本生活等方面的工作。专家建议，税收政策未来可以朝着加大企业减负力度、保障抗疫税收政策落地以及增强财政可持续性的方向作出调整。由于应对疫情的相关政策出台时间不长，其实施效果还有待进一步研究。
参
考
文
献
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（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第3期。）