论区域经济一体化高质量发展的税收定位

李威03 · 2021-3-3 21:35:08

胡怡建熊惠君严才明

上海财经大学公共政策与治理研究院

一、区域经济一体化高质量发展的基本目标和税收定位
（一）区域经济一体化高质量发展的基本目标
区域经济一体化高质量发展，是指打破区域行政壁垒，提高政策协同，创新体制机制，让要素在更大范围内畅通流动，凝聚更强合力，发挥区域内部各地区比较优势，形成区域协调发展新格局。京津冀、粤港澳和长三角三大国家重点经济区，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、协同发展起步最早的地区，具有人才集聚、科技发达、产业完备、市场经济成熟等诸多优势，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位，已成为引领国内经济发展的重要增长极。要实现上述区域经济一体化高质量发展目标，需要协调处理好一体化发展与高质量发展、市场决定与政府保障以及行政区域与经济区域之间的关系。
1.一体化发展与高质量发展的关系。区域经济一体化高质量发展，首先要处理好一体化发展和高质量发展的关系。区域经济一体化是由区域经济协同发展而来。区域协同是以区域为单位，在区域范围内进行统筹合作管理；一体化则是区域协同的最高形式，是两个或两个以上地区，通过共同制定经济政策和措施，缔结经济条约或协议，形成的区域性经济联合体。目前，中央针对三大经济区域的不同特点，提出推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展，但从长远看三大经济区域最终目标是一体化发展。而高质量发展则是以贯彻新发展理念为引领，以供给侧结构性改革为主线，以构建协同发展体系为基础，以推动国家治理体系和治理能力现代化为目标的发展方式。区域经济一体化高质量发展的主要任务是通过经济高质量一体化，在提升资源配置效果、增强创新策源能力等方面取得实质性突破，为全国区域间协调、可持续、高质量发展提供引领和示范。
2.市场决定与政府保障的关系。区域经济一体化高质量发展，还要处理好市场决定和政府保障的关系。市场决定是尊重市场机制，让市场在促进区域经济一体化高质量发展中起决定性作用。区域经济一体化本质上是通过消除功能性和制度性的市场分割，促进商品和要素自由流动，进而实现区域资源优化配置和合理分工，从而形成统一开放、竞争有序的商品和要素市场，使市场在资源配置中起决定性作用。政府保障则要求政府在市场决定的基础上，从更高层次加以协调和引导，充分发挥政府促进和保障作用，健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，通过更为紧密协同、更深层次改革、更高质量发展、更加彻底开放，释放一体化红利，保持经济主引擎全速运转。
3.行政区域与经济区域的关系。在行政体制方面，我国实行由中央到地方垂直管理体制，各地方政府作为一级政府独立行使行政权。与行政体制相匹配，财政上实行地方相对独立的分税制财政体制。所以，行政区域是以省（自治区、直辖市）为行政单位进行分割，由人为因素形成。而经济区域则是由人的经济活动所造就，具有特定地域构成要素，围绕经济中心而客观存在，一般跨行政区域而存在。因此，客观上存在统一经济区域被相对独立行政区分割的问题，对统一市场形成行政性障碍，导致难以通过强大国内市场形成对全球资源的吸纳能力，通过统一市场全面提升国际竞争力。为此，需要以行政一体化来适应经济一体化要求，打破行政区域对经济区域的分割，构建统一、开放、有序，与经济区域发展要求相适应的行政管理体制，形成区域改革开放再出发的新格局。
（二）区域经济一体化高质量发展的税收定位
税收既是国家财政收入的主要来源，又是国家重要的调控手段。因此，区域经济一体化高质量发展的税收定位，应是力求税收制度、政策、管理和服务，适应一体化发展和高质量发展两方面要求。
1.税收与一体化发展。税收政策要有利于效率优先、兼顾公平、协同发展一体化目标的实现。其中：税收效率优先也就是税收要有利于资源在区域间合理配置，促进劳动力等要素高效、便捷、自由地流动，力求避免税收对生产要素在区域间自由流动的不当干预；税收兼顾公平是在有利于资源合理配置的前提下，税收要创造有利于市场主体平等竞争的环境；税收协同发展是处于同一经济区域的不同行政主体携手合作，着力清理有碍一体化发展的税收制度、政策、管理和服务性障碍，创新制度政策、优化纳税服务、提升治理能力、共享税收利益，促进区域经济一体化发展。
2.税收与高质量发展。税收要贯彻质量第一、效率优先的原则，以构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的现代经济体系为目标，以推动经济在实现高质量发展上不断取得进展。现代化经济体系是一个有机整体，主要包括：创新引领、协同发展的产业体系；统一开放、竞争有序的市场体系；体现效率、促进公平的分配体系；彰显优势、协调联动的区域体系；资源节约、环境友好的绿色体系；多元平衡、安全高效的开放体系。
3.税收与一体化高质量发展。首先，通过减少区域税收制度和政策差异、对市场经济的负面影响，消除税收制度、政策给产业、企业、个人造成的税负不公。其次，通过税收政策引导企业加大研发力度、促进科技创新，推动区域产业链有序分工、合理布局，提升国际竞争力。最后，优化征收管理、创新纳税服务，降低税收成本，加快形成统一开放、竞争有序、一体化高质量发展的经济体系。

二、区域经济一体化高质量发展的税收制度保障
（一）区域经济一体化高质量发展的税收制度体系
我国现行税制按税收特征可分为流转税、所得税、财产税和行为目的税四类。其中，流转税和所得税是主体税。两类不同特点的主体税收会对区域经济一体化高质量发展产生不同的影响。
1.区域经济一体化高质量发展与流转税制度体系。流转税以流转额为课税对象，其税源是在生产经营中逐步形成的，而税收则是在销售产品或提供劳务时实现，在跨地区生产经营下有可能产生税收与税源分离。如果依据生产地原则征税，就会使消费地有税源而无税收；如果依据消费地原则征税，就会使生产地有税源而无税收。单独采用某一种征税原则，均会影响地方政府税收利益。因此，与区域经济一体化高质量发展相适应的流转税体系，应随税源增值在生产地、消费地分别征税，尽可能保持税收与税源一致。流转税具体又可分为：多环节全额征收的周转税，如我国曾实行过的产品税、营业税；按增值额多环节征收的增值税，如我国现行增值税；按销售额最终环节征收的销售税，如美国销售税；按销售额中间环节征收的消费税，如我国现行消费税。传统的产品税或营业税，由于按全额在生产经营或提供服务每一环节征税，导致重复征税，使得企业一般通过全能企业组织形式，减少外部企业间协作而规避纳税，不利于专业化分工、跨地区合作，难以实现区域间资源优化配置。而现代增值税由于按增值额在生产经营或提供服务每一环节征税，避免了重复征税，消除了企业主辅分离、专业化协作、区域间跨地区生产经营税收障碍，从而有利于专业化分工、跨地区合作，有助于实现区域间资源优化配置。
2.区域经济一体化高质量发展与所得税制度体系。所得税是以所得额为课税对象，就企业而言是按企业取得的利润征税。当企业母公司与子公司、总公司与分公司处于跨地区生产经营或发生企业跨地区迁移时，涉及关联企业所在地以及迁移地相关政府所得税利益合理分享问题。如果仅由母公司、总公司所在地或企业迁入地政府征税，就会影响子公司、分公司所在地以及企业迁出地政府税收利益；如果仅由子公司、分公司所在地或企业迁出地政府征税，存在由于“分支机构不是法人实体，无法成为纳税主体独立纳税”和“迁出地无实体企业存在无法征税”的问题。因此，与区域经济一体化高质量发展相适应的企业所得税，应是在母子公司所在地政府、总分机构所在地政府、企业迁入地与迁出地政府间合理分享跨地区所得税。就个人而言是按个人提供劳务或其他要素取得收入征税。当个人发生跨地区就业或提供劳务时，就会发生个人提供要素所在地与个人户籍所在地政府之间所得税合理分享问题。如按属地原则由个人提供劳务或其他要素所在地政府征税，就无法体现属人原则下个人户籍所在地政府的税收利益；如按属人原则由个人户籍所在地政府征税，就无法体现属地原则下个人提供劳务和其他要素所在地政府的税收利益。因此，与区域经济一体化高质量发展相适应的个人所得税，应同时采用属地和属人原则，由个人提供要素所在地与户籍所在地政府共享税收利益。
（二）区域经济一体化高质量发展的税收制度保障
我国现行流转税已改为全面实施按增值额多环节征收增值税，在产品或服务增值各个环节征税，在跨地区生产经营时使税收与税源尽可能保持一致，减少税收与税源分离。所得税方面，企业所得税制度设计时，对于跨地区经营母子公司、总分机构，实行母子公司各自独立纳税，而总分机构由分支机构先行预缴所得税，再由总机构汇总缴税的方式。从而使母公司、总机构所在地政府与子公司、分公司所在地政府共同分享企业所得税。个人所得税制度设计时，对于个人取得收入时由个人就业和劳务发生地支付单位代扣代缴纳税，年终再由个人户籍所在地汇算，使个人就业和劳务发生地政府与户籍所在地政府共同分享个人所得税。我国现行税制设计尽可能平衡相关行政区域税收利益，以减少区域间政府行政干预，更好发挥市场对资源配置的决定作用，为区域经济一体化高质量发展提供了基本税收制度保障。
然而，现行区域经济一体化高质量发展也存在一些有待破解的税收制度难题。第一，实现区域内要素完全自由流动是区域经济一体化高质量发展的基本前提。对于经济发展而言，人力和资本是最重要的两大生产要素，有必要消除与之相关的区域间个人所得税和企业所得税的税收制度差异，实行更加统一、公平、规范的所得税制，以更好促进生产要素自由流动。第二，现行市场经济中，争抢税源、防范税收外流成为产业转移不顺畅、区域无序竞争的重要影响因素。有必要对产业转移制定合理的税收分享方案，同时建立区域横向税收转移机制，平衡区域内税收收入，保障产业有序转移，优化区域间产业布局。第三，区域经济一体化高质量发展强调绿色发展和可持续发展，而现行资源税和环境保护税还不完备，对企业高污染行为制约力度不够，产业转型升级动力不足，有待进一步改革征税范围、计税依据、计税标准等税制要素，以完善现行税收体系，发挥税收对产业转型升级的导向作用。第四，修订不合时宜的税法条款，堵塞税法漏洞，减少税收与税源分离现象。如将增值税生产地征税原则修正为生产地和消费地按税源增值征税原则，在企业所得税中不具法人资格的营业机构实行汇总纳税条款中引入实质重于形式优先适用原则等，以更好发挥税收制度对区域经济一体化高质量发展的保障作用。

三、区域经济一体化高质量发展的税收政策支持
（一）区域经济一体化高质量发展的间接税收政策支持
1.产业导向税收支持政策。主要是对于国家重点支持产业给予减免税支持，以体现国家产业政策导向。一是软件和集成电路产业增值税一般纳税人，销售其自行开发生产的软件产品，增值税实际税负超过3%部分实行即征即退。新办软件、集成电路企业，自企业获利年度起，企业所得税第1～2 年免征，第3～5年减半征收。国家重点支持集成电路企业最高可享受10年免税。二是企业从事符合条件、技术标准和国家投资管理相关规定公共设施投资项目取得的所得，自取得生产经营收入年度起，企业所得税第1～3年免征，第4～6年减半征收。三是对创投企业和天使投资个人投向符合条件的初创科技型企业，可按投资额的70%抵扣应纳税所得额。
2.科技进步税收支持政策。主要是对于国家重点支持科技项目给予减免税支持，以体现国家科技政策导向。一是对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%税率征收企业所得税。二是企业从事新技术、新产品、新工艺研究开发发生的研发费用，在据实扣除基础上，可再享受税前加计扣除政策。三是对提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税。四是对国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间向在孵对象提供孵化服务取得的收入免征增值税。
3.困难照顾税收支持政策。主要是对于小微企业给予减免税支持，以体现国家困难照顾政策导向。一是对月销售额未超过10万元的增值税小规模纳税人免征增值税。二是小型微利企业按20%的税率缴纳企业所得税。三是对增值税小规模纳税人，按照50%幅度减征资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、教育费附加和地方教育附加。
上述与产业导向、科技进步、困难照顾有关的税收支持政策，虽然不直接针对京津冀、粤港澳和长三角特定区域，但这些重点区域由于经济发达、产业层次较高、科技实力较强、创新创业活跃，从上述三类税收政策获得的税收利益要远高于其他区域，相当于间接税收政策支持。
（二）区域经济一体化高质量发展的直接税收政策支持
1.隐性直接税收政策支持。各地政府为大力发展地方经济，根据地方财政实力，采取税收返还等隐性税收政策支持来吸引更多资源流入。京津冀、粤港澳和长三角由于经济发达，财政实力较强，地方政府隐性税收政策支持力度较大。主要体现在以下几个方面：一是重点领域税收政策支持，对重点支持的战略性新兴产业、商贸服务业、航运业、总部经济、楼宇经济、金融业、专业服务业给予税收政策支持；二是重点项目税收政策支持，对建立科技发展基金、产业转型升级专项基金、人才计划专项基金和重点地区专项基金给予税收政策支持；三是科技创新税收政策支持，对促进高新技术项目产业化和高新技术成果转化、科技型中小企业发展等给予税收政策支持。上述隐性税收支持政策虽然对促进地方经济转型升级能够起到一定的政策导向和支持作用，但会扩大行政区域之间的发展差异，抑制区域内部产业转移和产业承接，不利于区域协同发展。减少甚至消除隐性税收政策支持，则有利于减少经济区域内行政竞争，增强市场竞争，促进区域经济资源有效合理配置。
2.显性直接税收政策支持。我国传统减免税政策较多体现为区域性税收支持政策。随着改革开放深化，区域性税收支持政策已经更多转向产业性、科技性和小微企业照顾性税收支持政策。当前我国对粤港澳和长三角等区域的一体化高质量发展给予了税收支持政策，接下来，还应该从以下两个方面进行完善。第一，减少区域内行政障碍。对于经济区域内企业按市场化原则进行的跨地区生产经营、兼并、转让、收购、合作，应给予更多政策支持，以促进区域内合理分工、错位竞争、优势互补、协同发展。为减少行政区域间企业合作的行政障碍，在制定地区税收分享政策时，应考虑企业生命周期、所属行业特点以及企业迁移动机等方面因素，制定更为细化的税收分享比例。第二，增强区域内显性税收政策支持力度。为促进重点经济区域创新驱动、转型发展，要进一步加强和完善现行国家自主创新示范区税收政策；降低研发加计扣除政策门槛，使相关政策惠及科技型中小创新企业；研究制定促进示范区产学研合作的企业所得税优惠政策，对示范区科研机构免征企业所得税，对示范区企业科技成果转让实施更大力度优惠；适度扩大示范区税收政策适用范围，将示范区先行先试税收优惠政策推广至现代产业园区，以及区域内其他符合条件的高新技术产业园区。

四、区域经济一体化高质量发展的税收管理优化
（一）区域经济一体化高质量发展与税收管理优化
传统税收管理与我国行政管理体制和行政管理方式相适应，是以行政区域为基础，以层级管理为方式，以人工服务为手段，实行自上而下垂直管理模式，管理层级较多，管理效率较低，难以适应区域经济一体化高质量发展下跨地区生产经营横向税收管理的要求。而现代税收管理顺应我国行政管理体制和行政管理方式改革要求，充分运用移动互联、大数据、云计算等新技术，积极推进智慧税务建设，力求利用信息管理系统，打破行政区域界限，减少管理层级限制，在自上而下垂直管理的基础上拓展横向协同管理，能较好地适应区域经济一体化高质量发展下的税收管理要求。
（二）区域经济一体化高质量发展与税收管理变革
随着我国连锁经营、异地投资等跨地区经营组织形式的迅猛发展，客观上需要借助互联网、大数据、云计算、区块链等信息技术，建立跨地区税收协同征管机制，促进区域内各地互利共赢、协同发展。第一，建立数据信息交换机制。建立和完善区域内各地税务机关之间数据共享交换平台，加大区域间税务机关税收数据共享力度，提高税收大数据和税收信息的一体化程度和应用广度。第二，建立税收管理协调机制。建立区域一体化税收协调管理机制，以协调跨地区招商引资、产业转移、科技成果转化区域内各地区的税收利益。第三，建立税收风险监控机制。整合跨地区防伪税控系统、重点税源系统、出口退税系统，提高对企业跨地区税收风险管控，降低税收监控难度，防范税收流失风险。第四，建立税收司法保障机制。对内加强税务机关内控机制建设，规范行政权力行使，提高依法治税水平；对外加强与司法部门、政府各职能部门、中介机构、银行等组织的合作，建立跨地区税收司法保障体系。

五、区域经济一体化高质量发展的税收服务创新
根据区域经济一体化高质量发展要求，应建立以纳税人为中心、以风险管理为主线、以智慧决策为导向，区域合作、安全可靠、协同高效的新型纳税服务体系。
（一）提升区域纳税服务水平
一是探索建立区域标准统一、透明公开、服务集约、科技含量高的全国示范性公共服务平台。二是简化办税流程、精简涉税资料，缩短办税时限，为纳税人提供高附加值的服务，充分发挥网络优势，建立基于互联网的统一办税服务平台，实现区域办税服务“一点通”。三是实现区域各地涉税业务通办，在现有通办服务的基础上，各地逐步实现税务登记、纳税申报和备案类事项通办。
（二）实现区域纳税服务信息共享
一是建立各地相互联接的信息共享平台，实现税务登记、申报征收、发票管理、风险控制、税务稽查各地间数据共享。二是建立区域涉税信息交换机制。规范数据信息交换对象、格式标准和工作流程，实现对涉税信息的有效利用。三是建立区域信用奖惩联动机制，探索利用第三方涉税信息，实现对守信纳税人的奖励激励与对失信纳税人的约束惩戒在各地之间联动推进、协同管理。
（三）完善区域纳税服务协调措施
一是税务机关加强与市场监管、环境保护等职能部门的外部协调，规范信息共享口径，确保信息真实有效。二是探索建立各地表证联办工作程序和规范，完善信息系统，适时实现一表登记、三证（营业执照、组织机构代码证、税务登记证）合一。三是简化和规范纳税清算程序，减少企业在区域内跨省迁移的行政障碍，为产业转移和企业合理流动提供便利。
（四）推进区域数据政策咨询
重点建设数据支撑平台，实现依数据办税、用数据服务、靠数据管理、聚数据决策。建立税务和各经济部门之间的长效沟通机制，成立大数据管理机构，通过发挥各自优势、形成工作合力，共同研究重点产业、重点领域和新兴业态的发展趋势和分布特点，深入开展税收情报交换，为区域内各城市经济结构调整、区域经济发展、政府招商引资、重点产业扶持提供决策咨询。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第3期。）