优化我国税收营商环境的借鉴与路径选择

李威03 · 2021-2-28 05:50:11

岳树民张萌

中国人民大学财政金融学院

一、优化税收营商环境是营商环境建设的重要内容

营商环境一般是指企业在存续过程中所处的各种境况、条件，以及对企业产生直接或间接影响的各种因素，而税收营商环境则是在税收领域作出的一系列有利于企业各种商业活动的制度安排。营商环境对企业的全生命周期都会产生影响，包括从设立到注销的全过程，也包括建设、投资和运营的各环节。营商环境关系着一个国家和地区的招商引资、对外交流和国际竞争力，是重要的经济软实力。自2003年起，世界银行每年发布《营商环境报告》，对各经济体的营商环境进行指标化的定量分析，其中专门设立纳税指标的分报告。此外，2006年，世界银行主导发布《世界纳税报告》对纳税指标进行解释和分析。初期纳税指标仅包括三个二级指标，2017年增加至四个，并对部分二级指标进行了细化。作为主流评价体系，世界银行评价各经济体营商环境中的纳税情况主要依据以下指标体系，见图1（略）。
由以上税收营商环境的指标体系可以看出，税收对营商环境的影响主要来自两个方面：税收制度层面和税收管理层面。因此，优化税收营商环境，一是要实质优化，即给企业减轻税收负担。税收负担直接影响企业在本地区的经营和获利情况。二是要条件优化，即调整税收征管和服务。税收征管和服务主要影响企业在涉税方面的体验和感受。以上两方面相结合能够较为全面地反映企业在所在地经营的容易度、便捷度以及活跃度等情况。
随着经济全球化的进一步发展，我国对营商环境建设的热度也随之增加并逐步提升到国家战略层面。各级政府从不同角度出台政策措施，为企业经营注入动力、增加活力。在营造税收营商环境方面，税务部门从2013年开始以“放管服”改革为核心，推出了一系列旨在优化税收营商环境的“政策包”。这些政策措施切实为企业解决了其办税过程中的痛点和堵点，使税务机关的定位从“管理纳税人”向“服务纳税人”转变，既保证税收秩序，又激发市场活力，构建了以纳税人为中心的良好税收营商环境。同时，这些政策措施作为我国营商环境建设体系中的关键政策节点，也影响了市场主体的投资决策和经营方向，提高了国内市场的吸引力，促进了市场经济的发展。

二、我国税收营商环境现状及国际经验借鉴

（一）我国税收营商环境指标水平
根据世界银行等机构发布的《营商环境报告》和《世界纳税报告》可以看到，近年来我国营商环境和税收营商环境水平都持续改善。《2020年营商环境报告》显示，2019年我国营商环境排名在第31位，与上年度报告相比又前进了15位，营商环境便利度得分77.9分，与上年度报告相比增长了4.26分，继续被列为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一，创纪录实施的8项营商环境改革，使中国在190个经济体的营商环境成绩排名中相当耀眼。而《2020年世界纳税报告》反映的是各经济体2018年的税收营商环境情况。当年我国该项排名在全球第105位，轻松纳税分数70.1分，分别比上年度报告数据提升了9位和2.57分。纵观近五年来我国营商环境及税收营商环境的排名，二者均稳步提升，但是相对于总体营商环境第31位的排名，税收营商环境的排名相对落后。
从《2020年世界纳税报告》的具体评价指标看（见表1略），2018年我国纳税次数和税后流程指数较上年度保持不变；纳税时间在上年度减少65小时的基础上又减少了4小时；总税率和社会缴纳费率持续下降，达到59.20%。近五年中纳税时间及总税率和社会缴纳费率两个指标每年都有较大幅度的下调，显示了我国税务部门在减税降费及优化税收征管等方面作出了积极努力。值得注意的是，与纳入评价的190个经济体相比，虽然我国在纳税次数和纳税时间方面优于平均水平，但是与总税率和社会缴纳费率40.5%以及税后流程指数60.9的全球平均水平相比，仍有较大的进步空间。
（二）我国税收营商环境现状
1.从减税降负方面为优化税收营商环境腾出空间。2013～2017年，税务部门新修订和新出台的有关税收优惠项目有387项，这些新出台的优惠政策落地迅速，基本都在当年带来了超过千亿元的新增减税规模，到2017年全年减税规模已接近万亿元。2018年以后，各类减税降费的政策仍在加速出台，形成了“更大规模减税降费”的基本走势。根据2020年全国税务工作会议公布的数据，2019年全国税务部门组织税收收入（已扣减出口退税）14万亿元，同比增长1.8%，全年累计新增减税降费超过2万亿元，占GDP的比重超过2%，拉动全年GDP增长约0.8个百分点。各专项减税政策也精准对接企业需求，激发了企业的投资和创业热情。2013年至2017年营改增改革累计减税2.1万亿元；2017年支持“大众创业、万众创新”税收优惠政策减税超过5 000亿元；2020年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等约新增减税降费5 000亿元。
这些减税降费政策在给企业带来红利同时，也极大改善了我国税收营商环境的指标水平。对比2013年和2018年的变化，我国总税率和社会缴纳费率的降幅超过10%，基本上能够比肩发达经济体的减税水平。在税收负担不断降低的情况下，我国一大批新设企业入市。2019年全国新设市场主体为2 179万户，日均新设企业达到2万户，活跃度为70%左右，市场活力进一步增强。
2.从“放管服”方面为优化税收营商环境打下基础。如果说“减税降费”主打为企业带来切实的经济收益，那么“放管服”就是为了让企业获得更贴心的纳税体验。为支持实体经济发展，税务部门以“放管服”为要点，在税收征管明规范、列清单、提服务等方面不断改进。为实现税收征管标准化水平，国家税务总局先后出台《全国税收征管规范》（1.0版、2.0版）、《全国税务机关纳税服务规范（3.0版）》在征收管理方面实现“一个标准、一把尺子”，从而保证了基层税务机关的征管工作能够依规开展，避免不作为和乱作为。
在方便纳税人办理税收业务方面，2018年国家税务总局推行办税事项“最多跑一次”改革。以清单方式规定了五大类103小类的税务事项，纳税人在资料完整的情况下，最多到税务机关跑一趟就可办结。同时对税务注销等程序，在资料不完全齐备的情况下，可以采取“承诺制”容缺办理，打通了纳税服务的“最后一公里”。让企业在纳税中受益的还包括税务部门已连续6年开展的“便民办税春风行动”。自2014年开始，该行动持续推出了一系列服务举措，为纳税服务不断注入新的内容，增加新的注解。2016年以大数据、“互联网+税务”为关键词的金税三期工程正式上线，实现了税务登记、纳税申报、预约办税等内容的全面线上办理。通过电子税务局等平台，纳税人可以实现24小时自助办税，同时财税库银横向联网系统使纳税人办理涉税事项不再受时间、空间的限制。办税容易了、提速了，纳税人满意度和遵从度也随之提升。当然，在实践中还存在“过度服务”问题，比如税务机关会催促纳税额较小的小微企业办理退税，但事实上其办税的成本要远高于可退税额。所以未来在对接企业具体情况以提供精准服务方面，还需要在实务中总结经验，进行改善。
（三）国外优化税收营商环境经验借鉴
1.美国优化税收营商环境的经验借鉴：主打信息和服务。
第一，利用信息化技术简化申报程序。美国国内收入局简化了纳税的相关报表，将纳税人报表填报时间缩短到几分钟之内，同时开发税务服务软件，提高网络申报的覆盖面。在纳税程序不断优化的背景下，企业从准备纳税到缴纳完成税款的时间也在逐年降低。
第二，设立专门机构和专门法案服务纳税人。为保护纳税人权益，美国政府将上诉委员会更名为税务法院，从而使纳税人能够获得更好的司法救济。同时早在1988年颁布《纳税人权利法案》时就列举了纳税人在纳税活动中享有的权利，比如美国国内收入局须在合理的时间及地点约谈纳税人，在征收税款时必须礼貌对待纳税人，甚至规定了只能在早八点到晚九点期间联系纳税人，等等。这些措施能够保护纳税人权益、顾及纳税人在与税务部门沟通中的感受，目的都是优待纳税人。
第三，为纳税人日常申报设置便捷通道。为帮助纳税人理解税法，美国国内收入局工作人员会通过电话、信件、电子邮件等方式接待纳税人的咨询，同时提供现场咨询服务。在每一份寄送给纳税人的材料中，美国国内收入局都会用清楚和简洁的语言解释材料中可能涉及的问题、所参照的法律依据并说明纳税人若有疑问应如何咨询等。对于报税困难的群体，还会通过所得税志愿者援助项目或老年人税务咨询项目提供专项服务。
2.韩国优化税收营商环境的经验借鉴：从实质到程序的改善。
第一，提高税收制度的法律级次。韩国政府通过立法程序将国税厅的多项原则性规定转变为法律，提高了税收规定的权威性，也确保了税收征管程序能够规范有序开展。为方便税务机关获取第三方的数据，韩国政府通过立法手段实现国税厅与390 多个外部部门的信息系统互联互通，这在方便税务部门征收管理的同时，也建立了服务纳税人的基础。
第二，积极应用税收信息化手段。韩国政府早前已在推行申报无纸化和数据集成化。数据集成后，纳税人不需要再重复申报，税务部门即可以利用《电子税金计算书》对购销双方的数据进行比对分析，从而获得纳税信息。此外税务部门还会利用电子发票加强增值税的征收管理，在征收管理中发挥第三方涉税专业服务机构的积极作用。
第三，贯彻“以纳税人为本”的纳税服务理念。韩国政府极其重视纳税人权益的保护，每月设专门的现场沟通日，税务人员要现场解决纳税人的税款缴纳问题。此外，每年会给予纳税人一些除税收以外的优惠，如优惠利率贷款、医药费折扣等。
3.金砖四国优化税收营商环境的经验借鉴。
（1）印度：以优化税制为起点。为了解决税制烦琐、各邦税率冲突的问题，印度将所有的间接税统一为商品和服务税（GST），税率分成5%、12%、18%、28%四档。GST改革效果明显，新税制下纳税人的税收负担比过去有不同程度的降低，完税程序和完税用时的指标都有所改善。在2018年全球税收营商环境的评价中，印度的排名即升到115名。
（2）南非：在减税和便利性上做文章。南非对企业经营出台了一些有针对性的税收优惠政策，如对工业园区内企业发生的与生产有关的原材料免除进口关税，对企业在境内采购的原材料实行增值税零税率，这些优惠政策激发了企业的经营积极性。在纳税服务方面，南非对企业设立及其他涉税事项也设计了一站式服务的规定。同时在金融企业的配合下，纳税人能够实现通过税务分支机构、在线支付以及银行转账缴纳税款和退税。尽管如此，因行政效率低下，南非的税收营商环境排名并不乐观。
（3）巴西：对不同类型企业推出特色服务。为吸引国外投资者，巴西政府扩大了国民待遇和税收优惠的覆盖范围，如目前允许任何居住在境外的投资者投资于本国的资本市场，而且向国外投资者提供缩短注册时间、简化注册手续等服务。为便利本国中小企业经营，巴西政府对符合规定的中小企业给予简易税率、假定利润等税收优惠。和南非类似，虽然巴西政府在优化税收营商环境方面进行了努力，但受制于本国税制设置上税种多、差别税率多、税法临时措施多等原因，该国的税收营商环境也不太被国际社会认可。
（4）俄罗斯：抓住税制改革这个关键因素。俄罗斯对优化税收营商环境比较重视，近年来出台了降低税负、建立特区和工业园区内税收优惠政策等措施。同时，为了从根本上解决制约营商环境改善的税收问题，俄罗斯从2017年开始全面审查税收体系，2018年制定和通过税法修正案，2019年开始实施长期稳定的新税收规则。新规则的效果逐渐显现，俄罗斯全球营商环境的排名逐年进步，2019年已跃居30名以内。
4.国际经验对我国税收营商环境的启示。
（1）利用信息技术提升税收征管质效。信息化手段会给税收征管带来革命性的变化，高水平的税收营商环境也必须配备相应的信息化管理手段。尤其是在国家层面整合全国性的政务信息系统，打造全国统一的电子税务局，可以充实单纯的税收管理单行系统，加强信息间的互联互通，实现内外部涉税信息的全系统实时共享。
（2）简化税制和征管流程以提升纳税遵从。税制复杂、征管烦琐会增加纳税人对税收的抵触情绪。各国经验均表明，税制设计得更简化，征管流程设置得更简单，既便于纳税人理解和操作，也便于税务部门提高征纳服务效率。而且这些措施既可以有效降低纳税人负担，也可以降低纳税人的遵从成本，能够促进商业活动的繁荣。
（3）将保护纳税人合法权益作为税收管理的出发点。优化税收营商环境要充分体现对纳税人的尊重和保护。各国在税收营商环境建设中纷纷提倡增加纳税服务比重，将纳税服务理念和机制引入税收征管，促进由强制税收管理向纳税服务转变。一方面是通过立法保护纳税人的合法权益；另一方面是加强与纳税人沟通，包括进行税法宣传和纳税咨询，从而促进形成和谐的税收征纳关系。

三、进一步优化我国税收营商环境的路径探索

现阶段优化我国税收营商环境可以对照《世界纳税报告》中的评价指标体系，着力降低总税率和社会缴纳费率，压缩纳税次数和纳税时间，改进税后流程，实际上可以归结为从制度和程序两大路径上进行优化。
（一）促进税收法治化，打好税收营商环境建设的基础
优越的营商环境首先是一个法治的环境，未来营商环境的改善需要全社会的法制化建设。税收营商环境建设也要营造一个法治的氛围，以保护市场经济中的契约精神。因此，现阶段的任务一是要完善税收立法的顶层设计。目前现行18个税种中，仍有5个税种尚未完成立法工作，需要按计划逐步推进立法，以保证后续各项税收工作能够有法可依。二是根据市场发展需要继续推进税制改革。对某个税种的税制要素设计直接规定了未来纳税人负担的税率和缴税次数，决定了企业税负水平和办税便利度，故在税制改革的设计中就要考虑降负担和简流程。三是要加大清费力度。将一部分适合以税收形式征收的收费项目和基金项目改为或并入税种征收，不适合归并的则逐步取消，避免收费项目过多过杂弱化了减税的效果，把优惠政策真正落实到企业。
（二）促进征管现代化，建好税收营商环境建设的日常规范
在现代化的征管体系中，要明确定位征纳双方权责的边界，税务机关在征管中的核心任务是提高征管效率，降低纳税遵从成本。但还权还责于纳税人并不是放松管理，税务机关需要转向以风险管理为导向的专业化管理。要在税收征管中创新风险防范措施，利用大数据和信息系统进行数据分析，构建税收信息的预警分析体系，以有效提高纳税人的遵从性。同时加大事中、事后监督力度，实现重点税源全流程税收风险管理，推进分级分类管理和税源扁平化管理，提高税务机关的工作效率。现代化的征管还应注重减少对纳税人的干扰，这需要税务机关积极思考税收征管流程的优化融合，联合电子税务局、网上办税大厅等整合税收征管程序。这也是节约税收征管资源的有效方法。
（三）促进服务集约化，用好税收营商环境建设的各种通道
优化税收营商环境，归根结底离不开优质的纳税服务。我国税务机关历来重视改善纳税服务，但是与营商环境的要求相衔接，还需要在纳税服务的广度和深度上继续提高。首先，要继续开展“便民办税春风行动”这个品牌项目，以让纳税人办税更方便作为各种涉税活动的最终落脚点，能网上办的不能要求纳税人现场跑，能简化的事项必须取消不必要的传递和审核流程。对于不能当场反馈涉税单据的事项，应当提供类似北京市税务局“票e送”的物流服务。其次，通过12366平台与纳税人进行良好沟通，充分反映纳税人诉求。把咨询平台的资源统筹整合，设立“中控”平台，实现咨询电话一键转接。纳税人的咨询可以直接转接给所属辖区大厅、科室、专管员等，且紧急事项由“中控”平台督促办理。最后，要用好税务中介这一纳税服务的社会力量。让全社会了解税务中介的作用，鼓励第三方税务代理机构对纳税人提供点对点、专业化的服务。尤其是对涉外纳税服务的需求，鼓励纳税人通过税务中介了解国外税法规定，落实税收协定待遇，提前研判涉外经营可能遇到的税收风险等，帮助企业能够更好地“走出去”。
（四）促进治税信息化，管好税收营商环境建设的关键链条
首先，要继续完善金税三期工程。一方面，要根据新的征管模式完善“金税三期”中的功能模块，调整优化导入、查询、导出和补正功能，并加强与会计核算的比对、核查。另一方面，要组织税务部门内部的多部门联合对数据进行清查和整理，纠正和补充行业、资产总额、发票使用等重点信息。其次，要积极运用区块链技术，根据需要划定区域，统计来自网络上的关于纳税人和企业经营的各种信息，通过信息的环环相扣，减少虚开发票的现象。通过将“个人纳税证明”数据区块链留存，形成可信电子凭证，实现纳税人能够在线上向银行、签证中心等第三方提供可信的数字化纳税证明，使得“开证明”不再麻烦。最后，借力“互联网+税务”的发展，推动纳税人的信用体系建设。分析纳税人的信用行为并进一步跨区域、跨部门合作，加快构建“大征信”格局，最大限度地实施信息资源共享，为优质企业提供快捷方便的服务，对破坏税收营商环境的失信企业实施联合惩戒。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第2期。）