新预算法解读

贵州政策君

一、新预算法出台的重大意义
  党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
二、新预算法的重点内容
  预算改革是深化财税体制改革的“先行军”，重大改革要于法有据，只有预算法修改取得突破，预算改革才能依法推进。新预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都有重大突破，是新预算法的亮点。
  (一)进一步明确立法宗旨，凸显预算制度改革方向。
  原预算法的定位是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理”。新预算法第一条明确，立法是为了“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，这样的表述与深化财税体制改革总体方案提出的要求相一致，保障了预算制度全面规范、透明预算、提高效率的改革方向。
  (二)实行全口径预算管理，完善政府预算体系。
  新预算法删除了有关预算外资金的内容，实行全口径预算管理，第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收、收费、国有资源(资产)有偿使用收入，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等;支出也涵盖广义政府的所有活动。
  实行全口径预算管理，包括四本预算。第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算是来自于税收、收费和政府性基金等，或者是国有资本经营收益，这三本预算要加强统筹使用。社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括一般公共预算中转移进来的资金。四本预算保持完整、独立，其他三本与一般公共预算相衔接，构成了完整的政府预算体系。
  (三)健全透明预算制度，从源头防治腐败。
  公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开。
  对于预算不够细化问题，新预算法第27条、第32条、37条、46条做出明确规定，强调各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是农业上;按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。
  将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。
  (四)预算审核重点转向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。
  原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”;在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也影响了政府宏观调控政策效果。
  新预算法为了改变以上现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题。第36条要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接;第55条要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标;第48条规定了各级人大预算审查的重点：预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等。第12条强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制;第41条明确各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足;第41条规定：各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
  新预算法以上规定为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间，强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府宏观调控政策效果。
  (五)规范地方政府债务管理，严控债务风险。
  原预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。
  为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第34条、35条增加了允许地方政府举借债务的规定，同时为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务;二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出;三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准;四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
  如此规定，既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
  (六)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。
  国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。
  针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法第16条和38条规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。同时，第52条对转移支付正式下达的时限做了明确。
  对于像我省2/3依靠中央转移支付的西部地区，新预算法完善转移支付制度，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性;有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预;有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。
  (七)“勤俭节约”入法，硬化预算支出约束。
  针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定。第12条确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则;第37条要求严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出;第68条规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。
  (八)国库集中收付制度法制化，确保收入“颗粒归仓”、支出及时足额。
  国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法第61条规定：国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第56条规定：政府的全部收入应当上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第57条规定：各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。
  (九)强化法律责任，增强法律约束力和权威性。
  原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确。新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。对当前突出的财政违法行为加大了处罚力度，如：政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分，构成犯罪还将依法追究刑事责任。
  三、学习贯彻落实好新预算法是全省各级财政部门的当务之急
  法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我省当前财政工作的一项重要任务，应着重做好以下工作：
  首先，做好新预算法的学习宣传工作。全省财政干部要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把新预算法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部和省财政厅在“六五”普法验收中将把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要的考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动新预算法的普及宣传。
  其次，做好新预算法实施的制度配套工作。新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我省各级财政部门要从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的管理制度，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为我省依法理财奠定坚实的制度基础。
  再次，做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。新预算法认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间，具有承前启后的重要作用。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好我省各项深化财税体制改革具体实施方案与新预算法配套制度的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。