中国财经报：四川省雅安市芦山县一切为了灾后重建

四川政策君

《中国财经报》2015年7月9日头版刊发
（厅重建办）

四川省雅安市芦山县：一切为了灾后重建
——四川省各级财政创新雅安芦山地震灾后重建资金管理初探

两年前，发生在四川省雅安市芦山县的7.0级强烈地震，给地震灾区造成了严重的人员伤亡和经济损失。地震过后满目疮痍。四川省各级财政在投入紧张的抗震抢险的同时，也为灾后恢复重建进行了周密而有序的安排。
如今，两年过去了。记者深入雅安灾区，亲眼目睹了雅安市灾后重建的巨大成果，而这一切，离不开党中央、国务院的亲切关怀，离不开四川省委、省政府的坚强领导，离不开雅安市委、市政府在探索灾后恢复重建新路子上的努力实践，离不开中央财政和四川省财政、雅安市县财政创新灾后重建资金使用管理方式、最大限度保障灾后重建资金需求并跟踪问效所作出的艰辛努力。

“多亏各级财政确保了治理资金！”
宝兴县城位于冷木沟的沟底。在新建的公路起点，一块“冷木沟地质灾害防治工程”的标志牌十分醒目。记者一行乘车沿着公路蜿蜒而上，不时见到“4?20”芦山强烈地震留下的痕迹。
如今，冷木沟里建起了四座水泥坝。在公路的尽头，一座32米高的水泥坝矗立在山间，令人叹为观止。宝兴县国土资源局副局长汪宇告诉记者，这叫拦渣坝，是截留泥石流发生时的固体物源。
当记者好奇地问起为何修建拦渣坝时，汪宇给记者讲起了一件令宝兴人民难忘的往事：2012年8月18日，由于连日暴雨，一场泥石流裹挟着近30万立方米的固体物源（乱石等）沿着冷木沟倾泻而下，将穿城而过的宝兴河的河道堵塞了三分之一，县城的道路全部断绝。
这次泥石流给宝兴县城老百姓的生产和生活带来了严重的影响。“光是疏通县城道路我们就花了两天的时间，疏通被堵塞的河道花了1周的时间。”
为了防治来自冷木沟的地质灾害，2012年，四川省财政安排2600多万元资金进行了应急治理。地震后，县财政安排了近2亿元的灾后重建专项资金治理冷木沟。
“这多亏各级财政确保了冷木沟地质灾害的治理资金。这个项目已经基本建成，能够防治百年一遇的诸如泥石流之类的地质灾害了。”汪宇高兴地说。
一位在坝上观光的宝兴县城的王姓中年人操着一口四川普通话对记者说，这个工程建成后，宝兴县城的老百姓可以高枕无忧了。
“冷木沟项目乃至县里所有的灾后重建项目，得益于中央制定并首次在芦山地震灾后重建中实施的‘中央统筹、地方自主、群众广泛参与’的灾后重建模式。”负责灾后重建资金管理的宝兴县财政局副局长杨星不由自主地打开了话匣子。
杨星认为，“地方自主”这一决策，使得区县政府在安排项目上有了最大限度的自主权，从而使效益也能达到最大化。
杨星为此特意举了一个实例：鉴于冷木沟地质灾害已经对宝兴县城形成了严重威胁，县里有关部门经过缜密调查，发现全县有200多处地质灾害需要治理。但2013年9月四川省发改委批复包括冷木沟在内的全县地质灾害防治项目规划投资额为5.49亿元，中央和省安排了灾后重建资金5.19亿元，尚有3000万元的资金需多方筹集解决。
2014年，根据实际情况，县里相关部门觉得冷木沟等地质灾害防治已经成为当务之急，于是又向省上申报项目调整，共调整了8000万元资金的使用方向，用于冷木沟等全县地质灾害治理项目。
由于重建补助资金和实际需求有一定缺口，宝兴县千方百计进行筹措。2014年，县财政将压缩党政机关办公大楼建设节省下来的1100万元资金用于城乡住房灾后重建。
记者在宝兴县大溪乡烟溪口村看到，30多栋明黄色的轻钢型房屋错落有致地分布在离公路约两公里的山坡上。几条新修的水泥道将这些房屋连接在一起。
大溪乡党委书记杨晨对记者说，财政为灾后重建户按照1至3人户5万元、4至6人户6万元、6人以上户8万元的标准争取贷款，并为贷款建房的农户提供第一年减免100%、第二年减免70%、第三年减免50%利息的优惠，从而大大减轻了农户的利息负担。
“这个愿望终于实现了”
芦山县龙门乡王家村石刀背沟村民小组离公路尚有3公里的距离。记者看到，有施工人员正在拓宽村路。正好赶上会车，折腾了好一会儿才通过。同行的雅安市财政局的干部告诉记者，这里的农房灾后重建和旅游开发紧密结合，所以拓宽和外界相通的村路是当务之急。“估计年底就见效果了。”
到达石刀背沟后，只见四处都是一堆堆的建筑材料，有几栋两层小楼初具规模，但都保留着古朴的风貌。“这里的重建是修旧如旧。”村民小组长骆学荣指着一栋楼房的一个老旧的木雕龙头解释着。
石刀背沟有着厚重的文化底蕴和优美的自然风光：这里有清朝年间的武状元、在西藏戍边的武将骆万成以及道光帝的“禁伐令”圣旨石碑等历史遗迹，还有石刀溶洞等自然景观。
“我们就是想结合这些古代的历史文化遗迹和自然景观，搞旅游开发，开农家乐。从2003年开始一直盼到现在，在省、市两级财政部门的关怀下，借灾后重建的大机遇，我们的梦想即将实现了！”40多岁的骆学荣搔搔脑袋，开怀地笑了起来。他还给记者看了他保存的关于石刀背沟历史遗存的报刊。
“每户村民交纳5000元保证金，自己得备料、投工投劳，这样算下来，多的每户拿出5万元到6万元，少的2万元至3万元，不够的部分由省、市两家财政定点帮扶，在原来的建筑风格上整修。”骆学荣介绍着。
“已经有7户农户申请搞农家乐了。”骆学荣告诉记者。一旁的芦山县财政局长王文康说，县财政还专门安排了农家乐的专项扶持资金，经营有特色的星级农家乐还将会得到扶持。
直接支付：确保资金安全有效
作为那次地震唯一的极重灾县，芦山县目前已到位重建资金96.84亿元。如何管好用好这块资金？
“按照省、市财政要求，我们根据灾后重建项目管理的实际情况，强化了资金管理，对重建资金实行财政直接支付。”王文康解释说，所谓财政直接支付就是各业主单位不再开设重建资金专户，而是由县财政设立重建资金管理专户，通过国库集中支付系统，将经审核合规的重建资金直接支付到施工企业及相关单位。对拨付的资金实行“四专”制度：即专户储存、专账核算、专人负责、专款专用。
事实证明，实施一年多来，这一制度的效果非常好。“最大的一点是变事后监督为事前、事中监督，最大程度保证了重建资金的安全、高效使用。”王文康说，这得益于局里抽调了6名精兵强将，组成县重建办资金管理和项目审核组。要求业主和施工单位将项目送审时，要提交详细的合同、可研报告等一系列详细的资料，只有资料齐全、用途合乎要求才能支付。在试行之初，业主单位颇有微词，资金管理组的同志们加强业务指导，主动服务，最终得到了业主单位的理解和支持。
“现在，办公室里都堆满了资料。”王文康说。
“业主单位项目资料不全不要紧，可以到我这里复印。”王文康的话里有点小得意。可别小看了这个，资料不全，项目就无法进行结算。
“还有就是，项目工程监理签字后，业主单位申请资金，第二天就拨款，以确保及时支付。”王文康说，在2014年年初灾后重建项目还没有大规模实施的时候，局里抽调10人专门成立了合同审核组，所有项目合同必须经该组审核后方可签订实施，这就节省了大量的资金。
该局提供的数据表明，截至目前，一共审核合同3083份，节约资金384万元。
“合同审过一遍后，杜绝了绝大部分问题。审查合同都是有据可查、经得起检验的。”王文康自信地说。
在灾后重建资金管理中，财政评审成为一道坚不可摧的“闸门”，有力地保障了资金安全和有效。以前，该局只有两名专职干部，随着重建项目的大规模开展，局里开始招聘人员，省财政厅协调德阳市财政，支援了5名工程师过来。最多的时候达到13人。
“无论多忙，财评人员都坚持三级复核制度，德阳援建工程师最后把关，从而有力地确保了评审质量。”王文康透露说，截至5月31日，已经审核了1607个项目，审减金额5.5亿元，审减率达到了10.46%。
无独有偶，在雅安市财政局财政评审中心的办公室里，中心主任罗怀燕和8名评审工作人员正在忙碌着。
“我们对估算总投资在500万元以上的灾后重建项目都实行委托监管制度，有专人负责，到现场核实后，才会签署工程进度核实意见。局里的相关业务科室以此为拨款依据。”罗怀燕告诉记者，灾后重建新建项目投资基本都在500万元以上。
“500万元以上工程进度审核工作量大，截至5月底，已经核减不合理进度款2亿元，避免多拨工程进度款2亿元。”罗怀燕的话语里透露出疲惫。
产业重建：打造造血功能
在“4?20”芦山强烈地震抗震抢险和灾后重建启动之初，产业重建早已纳入党中央、国务院的视野，财政部也专门为此安排了150亿元专项资金对灾区的生态、地质灾害、产业重建进行专项扶持。
离雅安市区16公里的芦（山）天（全）宝（兴）飞地产业园区的一处地块，就是中国恒天集团汽车雅安生产基地。
记者一行爬上基地入口处的一处高地，只见偌大的地块已经平整完毕，一栋高楼已经拔地而起。一旁的芦天宝飞地园区党工委委员何雨珂告诉记者：这个项目于2014年11月26日开工建设，目前，地下部分的基础设施已全部施工完毕,正在进行钢结构厂房和其他基础设施建设。“整个园区的四通一平等基础设施建设,财政都安排了产业重建专项资金进行补助。”
基地工程总指挥、来自中国恒天集团的强井鑫告诉记者，该项目是恒天集团在国内的第一个整车厂，项目第一期投资近30亿元。第一期工程完工达产后，年利税将达到10亿元，可安置5000人就业。该项目全部完工并达产后，年利税将达到30亿元。
“我们就是为了雅安的灾后产业重建才最终决定来到雅安建厂的。”强井鑫表示。
在管委会一间会议室里，何雨珂向记者介绍了芦天宝飞地园区的由来：由于芦山、天全、宝兴三个县是国家划定的禁止开发区（为了生态保护治理），“4?20”地震后，为支持灾区产业重建，《国务院芦山强烈地震灾后重建总规》要求设立芦天宝飞地产业园区,四川省“专规”要求依托四川雅安经济开发区设立芦天宝飞地产业园区，将飞地园区和雅安经济开发区合并，建立共建、共管、共享，统一招商的管理体制和利益链接机制，由园区和灾区县共同建立投资平台，按出资比例实行利益共享。
“现在，我们园区已经引进落地了18个大中型项目，项目总投资达到142亿元，且都是大企业、大集团布局西南之举。达产后预计将实现营业收入420亿元以上。”何雨珂对记者表示。
为打造这个“造血功能”强大的园区，截至目前，园区已经投入资金25亿元，其中灾后重建资金14亿元、自筹11亿元，2015年以来省财政又追加资金5亿元，用于园区基础设施建设。
“特别值得一提的是，财政给我们园区安排了1亿元的产业重建资金。”园区财政局长胡永军告诉记者，园区利用这1亿元的资金，成立了一家融资担保公司，为园区内企业提供融资担保，现已挂牌营业。
“现在，已经有一家企业找上门来了。”胡永军介绍说，该企业的银行贷款6月24日到期，想再到银行贷款800万元，要求担保公司为其提供贷款担保。
“凡是贷款在1000万元之内的，符合担保公司担保条件的，该公司都将提供担保。”胡永军表示。
创新：中央统筹指导地方自主安排
雅安“4?20”地震灾后重建已经进行两年了。灾后重建财政资金使用、管理是个什么状态？雅安市财政局长潘素华对记者表示：“中央和四川省财政为我们雅安灾后重建安排了大量的财政专项转移支付资金，并建立了行之有效的资金管理和使用机制。我们市区县各级财政部门将这些好的机制的效能真正发挥了出来，从而确保了灾后重建的资金需求。”
在资金管理方式上，国家进行了创新：一改之前的中央多部门、多渠道给钱、给物资救灾的方式，而采取由中央财政统筹协调、一个口子下达资金，地方政府统筹落实的模式。
那么，雅安如何体现中央财政的统筹指导、地方政府自主安排的意图呢？
“雅安的灾后重建，充分体现和遵循了国家确定的‘灾损确定资金、资金约束规划、规划引领重建’的思路。”雅安市财政局党组成员熊俊铭接着进行了具体的解释：
灾损确定资金：根据具体的灾情，明确了中央财政对芦山地震灾后恢复重建的补助规模；资金约束规划：根据国家和省级的补助资金规模，统筹考虑地方财政、受灾企业和城乡居民筹资能力，按照“量力而行、尽力而为”的原则，合理确定灾后恢复重建的目标任务和投资规模。规划引领重建：中央加强统筹指导，研究制定了芦山地震灾后恢复重建总体规划，指明了重建方向和基本目标。省政府细化落实了11个专项规划，灾区市县提出了实施项目和概算投资，作为实施灾后恢复重建的具体依据。重建资金按规划项目安排，重建任务按项目倒排，重建责任按项目落实，确保了重建工作始终沿着既定道路有序推进。
分类保障，体现精准投放。根据国家减灾委核定的芦山地震灾害损失情况，中央财政安排重建补助资金460亿元。其中：重建基金310亿元；生态修复、地灾防治和产业重建专项资金150亿元。“基金+专项”的保障机制，统筹恢复重建基本需求，兼顾灾区地质条件、生态环境、经济发展水平等客观实际，为恢复灾区基本功能、促进灾区可持续发展提供了有力的财政保障。
“这一决定十分符合灾区的实情。”熊俊铭举例说，经过调查，灾区发现1000多处地质灾害，其中500多处需要治理；同时要增强灾区的“造血功能”，促进灾区长远可持续发展，需尽早启动产业重建。
那么，地方作为主体，如何进行资金管理？熊俊铭告诉记者，中央重建资金规模确定后，地方各级需筹集部分重建资金。为了弥补项目资金缺口，四川省财政筹集了100亿元资金。在统筹各项灾后重建资金的基础上，灾区市县政府对于报上来的项目，明确了筹资渠道和管理责任；对重建资金安排存在缺口的项目，市县政府通过综合运用多种筹资方式，将政府的引导作用与市场配置资源的决定性作用有机结合起来，确保了重建资金总体平衡。
同时，采取了“自主调整”的原则：中央和省级不再批复具体项目的管理模式，将项目资金管理责任全部下移到市县。灾区市县针对重建中出现的新情况新问题，按照“总体稳定、个别调整”的原则，建立重建规划“纠偏机制”，对重建项目和资金安排据实作出优化调整，重建资金安排更加符合科学重建要求，更加符合灾区市县政府和人民群众意愿，灾后重建的实际效果得到有效提升。
“11个专项规划以内的项目资金安排区县政府自主调整，以上的项目报省里备案即可。”熊俊铭对记者解释说。
在资金管理方式上，雅安各级财政据实进行了大胆的创新。在农房重建方面，建立重建贷款财政补贴、贷款贴息、担保基金奖补机制，帮助群众筹集住房重建资金，切实减轻群众经济负担。
“省财政加强与地方金融机构沟通，促使银行对重建住房农户的贷款利率按基准利率的0.6倍执行，为此补贴1亿多元资金，但是大大减轻了农户负担。”熊俊铭说，同时，区县财政建立的担保基金，银行以1∶10的比例贷款给农户。
在公共设施方面，积极推行PPP模式，通过政府授与特许经营权，促进政府与社会资本合作，缓解政府资金瓶颈制约。“目前，雅安垃圾焚烧厂已经进入政府采购程序，还有一个污水处理项目也已经启动PPP模式。”
同时，雅安各级财政对重建资金进行精细管理，按照“事前介入、事中监控、事后评价”的管理理念开展重建资金监督管理，确保安全高效：严格资金管控，加强过程管理，强化绩效跟踪，取得了很好的效果。

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