【讲堂】税务机关如何应对律师调查令？

山西政策君

律师调查令，是指在民事诉讼中经申请由法院签发，由指定代理律师向特定对象调取特定证据的法律文件。持该文件进行的调查视同法院调查，被调查方无正当理由不得拒绝。税务机关应当依法依规应对律师调查令请求，否则可能面临司法制裁的风险。

12月4日，中共浙江省委全面依法治省委员会办公室转发《浙江省高级人民法院关于规范律师调查令制度的办法》，该办法“既扩大律师调查令适用范围，又保护被调查对象权益”的创新引发广泛关注。
近年来，各地法院逐步建立了民事诉讼律师调查令制度，许多税务机关也接到了律师调查令的调查请求，一方代理律师在获得法院签发的律师调查令后，向税务机关申请调取另一方当事人的信息。然而，对于税务机关是否要依照律师调查令的请求提供相关资料，实务层面产生了一些争议。笔者围绕这个问题展开分析，并提出税务机关该如何应对律师调查令的思路。
无正当理由不能拒绝律师调查令
目前，全国并未出台统一的关于律师调查令制度的法规，各地多是以当地高级人民法院为主制定相关制度文件，如上海、浙江、湖南等地，也有当地高级人民法院与司法厅联合制发有关文件，如广东。律师调查令制度在多年试行后已趋于成熟。律师调查令一般是指，民事诉讼中，当事人及其诉讼代理人在因客观原因不能收集证据的情况下，经案件代理律师书面申请，由受理案件法院批准签发，由指定代理律师向特定自然人、法人或非法人组织调查收集特定证据的法律文件。
该制度最大的特点在于：代理律师持律师调查令进行调查时，视同法院调查，接受调查方无正当理由不得拒绝。有协助调查义务的自然人、法人或非法人组织，无正当理由拒不协助调查的，律师应当向签发法院报告，由法院根据情节轻重，依照我国民事诉讼法第一百一十四条规定，对单位予以罚款，对主要负责人或直接责任人员予以罚款、拘留或向有关机关提出予以纪律处分的司法建议。
可见，无正当理由拒绝持有律师调查令的调查，面临司法制裁的风险。
律师调查令不等同于法院依职权调查
不过，律师调查令制度虽然是以法院名义开展的调查，但是其与法院依职权调查还存在区别。法院依职权调查由其工作人员执行，不能被拒绝。民事诉讼法第六十七条规定，人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。而持律师调查令的调查有明显不同。
律师调查令制度有适用排除机制
律师调查令首先具有适用排除制度。如湖南省高级人民法院制定的《关于在民事审判和执行程序中实行律师调查令的工作规程（试行）》第四条规定：有下列情形之一的，不得适用律师调查令：涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密的；与待证事实不具有关联性或必要性的；申请直接向对方当事人调查的；其他不宜由代理律师持调查令调查的情形。
部分地区对律师调查令可以调查的范围进行了正列举。如《天津市高级人民法院关于在民事诉讼中实行律师调查令的若干规定（试行）》在第六条不仅作出了“涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密的”等内容的排除适用的规定，还在第五条作出了可以适用的十六项正列举。与税有关的内容包括：纳税人的税收违法行为信息；根据纳税人信息汇总的行业性、区域性等综合涉税信息，纳税信用级别A级纳税人名单以及定期定额户的定额；抵押权人、质权人提交符合规定资料后请求税务机关提供纳税人欠税有关情况的查询。
律师调查令制度有异议回执说明机制
律师调查令只有相对的调查权。几乎所有地区制定的有关制度文件中都设置了“调查令回执说明”制度，回执中既可以列明按要求提供的证据材料，亦可以说明不能提供调查令所列证据材料的理由。
比如《湖南省高级人民法院印发〈关于在民事审判和执行程序中实行律师调查令的工作规程（试行）〉的通知》第十一条第二款规定，“接受调查的自然人、法人或非法人组织不能提供证据或者无证据提供，应当在律师调查令回执中说明原因和理由或以书面形式说明原因，并由经办人签名、加盖单位印章或由接受调查的个人签名确认后交代理律师。”第十二条规定，“有协助调查义务的自然人、法人或非法人组织，无正当理由拒不协助调查的，代理律师应当及时向签发法院报告情况，由签发法院根据情节轻重，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条之规定，对单位予以罚款，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留或向有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”明确仅在无正当理由拒绝调查时，才会受到司法制裁。
纳税人的涉税保密信息属排除适用范围
纳税人的涉税保密信息属于律师调查令的排除适用范围，原因如下：
税务机关具有依法为纳税人的情况保密的义务
《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第二款规定，纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第二条指出，本办法所称纳税人涉税保密信息，是指税务机关在税收征收管理工作中依法制作或者采集的，以一定形式记录、保存的涉及纳税人商业秘密和个人隐私的信息。主要包括纳税人的技术信息、经营信息和纳税人、主要投资人以及经营者不愿公开的个人事项。纳税人的税收违法行为信息不属于保密信息范围。
根据这些规定，纳税人商业秘密和个人隐私信息是纳税人的涉税保密信息，税务机关有依法为纳税人的相关信息保密的义务。
纳税人的财务报表和纳税情况属于商业秘密
国家税务总局办公厅在《对十二届全国人大五次会议第6453号建议的答复》中指出：“对于您提出的‘公开所有企业纳税信息’的建议，由于非上市公司的资产负债表、损益表、纳税情况表等信息与企业经营活动密切相关，属于企业自身的商业秘密，按照《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定，税务机关不仅要为纳税人保密，更不能主动公开。”
需要指出的是，对于上市公司的信息披露，也应按照证券法的要求，由法定主体在规定时间、范围内进行披露，而非由税务机关进行披露。
探索使用律师调查令的合适方式
当前，尚需探索合适的律师调查令使用方式。
有必要对律师调查令的适用施加一定限制
目前，律师调查令制度主要在民事诉讼领域实施。在民事案件中，代理律师是受一方委托，为其当事人谋求合法权利最大化的职业法律工作者。纵然律师法对律师知晓的国家秘密、商业秘密、个人隐私有保密的相关要求，但是从民事案件的特点来看，难免存在泄密风险。
另外，在除执行环节之外的诉讼环节中，一方面，对于各执一词尚待生效判决的民事争端，一方律师获得律师调查令，就可以无条件调取另一方的保密信息，这显然不合适；另一方面，对相关权益人的侵权一旦完成就不可逆转。因此，有必要对律师调查令的适用施加一定限制。
寻找提升司法效率和权益保护的结合点
2020年12月4日，中共浙江省委全面依法治省委员会办公室转发了《浙江省高级人民法院关于规范律师调查令制度的办法》，该办法即日在全省实施。该办法除了继续排除适用国家秘密外，对调取涉及商业秘密和个人隐私的证据形式进行了大胆探索。其中第十九条第三款规定：“协助调查人认为调查的证据及信息可能涉及商业秘密、个人隐私或者不宜由律师直接阅看的，可以密封调查证据并在回执上注明，由持令律师转交调查令签发法院，或者直接提交调查令签发法院。”该形式不仅扩大了律师调查令的适用范围，而且在相当程度上保护了相关人的权益，在提升司法效率和保护相关人权益中找到了一个恰当的结合点。
其他地区如果没有上述规定，并对商业秘密和个人隐私作出了排除适用规定，而法院认为证据确有必要，那么由法院依法派遣工作人员依职权调取相关证据则是合适的。
税务机关接到律师调查令后怎么办
现实中，税务机关可能面对三类法院取证需求：一是法院依职权按照法定程序，派遣法院工作人员到税务机关调取证据；二是律师持法院签发的律师调查令到税务机关调取证据；三是法院指定的破产企业管理人向税务机关取证。
对于第一类，税务机关应当积极配合。对于第二类，则需要具体分析律师调查令的取证需求。属于非保密信息的，应当配合；涉及涉税保密信息的，一般依法依规予以拒绝，告知法院可以依职权调取，另有规定的（比如浙江出台的有关新规），按规定的方式配合。对于第三类，如果是法院指定的破产企业管理人需调取破产企业涉税信息的，引导其按照纳税人查询自身信息的方式获取；如果是破产企业管理人需调取他人涉税信息的，按照相关规定和当地律师调查令制度办理。
从具体操作层面来看，税务机关接到律师调查令后，可以有步骤地妥善应对：查询当地的律师调查令制度，严格按照规定处理；依法依规提供证据或拒绝提供证据，妥用律师调查令回执书面说明理由，对于拒绝提供证据的情况，提示法院可以依职权调取证据；如果接到持律师调查令的调查需求频繁，可以与法院建立统一的处理机制，在依法行政的前提下，提高工作效率，避免法律风险。比如上海市税务部门2001年制发了《关于转发〈上海市高级人民法院关于上海法院在民事诉讼中正式实施调查令的函〉及本市税务系统贯彻意见的通知》，规定“各单位应根据市局政策法规处批转的由法院签发给当事人的诉讼代理律师的调查令载明的要求，提供相关证据”，建立了经市局统一处理签批后执行律师调查令的制度。浙江省最近实施的关于规范律师调查令制度的办法，消除了律师调查令调取涉及商业秘密、个人隐私证据的障碍，为税务机关避免有关执法风险提供了一种新思路。
值得注意的是，面对持律师调查令的调查请求，一些地方出现了“无条件配合调查”和“无正当理由拒不配合调查”两种极端的情况。需要明确的是，这两种情况都是错误的，税务机关作为依法履责的行政部门，面对持律师调查令的调查需求，应当严格按照法律法规和律师调查令制度的要求，作出配合或拒绝的应对。
来源：中国税务报