广西财政专项扶贫资金管理办法政策解读

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广西财政专项扶贫资金管理办法政策解读

    为进一步加强和规范财政专项扶贫资金管理，提高资金使用效益，全力确保打赢广西“十三五”脱贫攻坚战，2017年3月29日，根据中央有关文件精神，结合广西实际，自治区人民政府办公厅印发了《广西财政专项扶贫资金管理办法》（以下简称《管理办法》）。现由自治区财政厅解读如下。
  一、文件出台背景
  2014年12月，财政厅、自治区发展改革委、自治区扶贫办根据《财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2011〕412号）的有关精神，制定出台了《广西壮族自治区财政专项扶贫资金管理办法》（桂财农〔2014〕272号）。文件执行两年多来，有效加强和规范了我区财政专项扶贫资金管理工作，提高了资金的使用效益，取得了良好的效果。但随着“十三五”脱贫攻坚战的不断深入，桂财农〔2014〕272号文件已不能适应和满足我区当前脱贫攻坚和扶贫资金监管的实际需要。主要表现在：
  一是桂财农〔2014〕272号文件不能体现中央有关文件的最新精神。原有的一些规定与中央扶贫资金管理的最新规定和精神不相一致，需要及时进行修改。
  二是桂财农〔2014〕272号文件规定的财政扶贫资金分配方式亟待完善。过去在按因素法分配财政扶贫资金时，对分配因素的选择和权重设置不够科学合理，不能充分体现各县脱贫攻坚任务量和自治区扶贫政策导向，需要予以调整完善。
  三是桂财农〔2014〕272号文件对相关部门职责划分比较模糊。在实际执行过程中容易引起推诿扯皮的现象。
  四是桂财农〔2014〕272号文件对扶贫资金拨付和报账流程的设置不够便捷高效，在一定程度上影响了扶贫资金的支出进度和使用效益。
  二、文件依据和借鉴材料
  （一）《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。
  （二）《中华人民共和国预算法》。
  （三）《中华人民共和国民族区域自治法》。
  （四）《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）。
  （五）《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）
  （六）《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2017〕8号）
  （七）《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署 坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》（桂发〔2015〕15号）。
  （八）《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于印发〈广西壮族自治区脱贫摘帽激励办法（试行）〉的通知》（桂办发〔2016〕35号）。
  （九）《广西壮族自治区人民政府办公厅关于以民办公助 村民自建等方式推行财政支农项目建设的意见》（桂政办发〔2016〕28号）。
  （十）《关于加快推进屯级道路等四类脱贫攻坚项目建设实施意见的通知》（桂政办发〔2016〕62号）。
  三、主要内容
  原管理办法共有7章38条，新出台的《管理办法》共7章43条。其中，新增条款6条，删除1款，修改29条。修订的内容主要包括以下几个方面：
  （一）根据中央文件精神修改相关条款。
  按照《中央财政专项扶贫资金管理办法》（以下简称中央管理办法）的有关规定精神，修改《管理办法》的相关规定和表述，与中央文件保持一致。主要涉及的条款有：
  1.第一章总则部分。参照中央管理办法表述，修改我区扶贫资金管理办法制定目标和依据、财政专项扶贫资金定义和范围、资金使用要求和方向，增加坚持精准使用扶贫资金的相关内容。同时，特别将《中华人民共和国民族区域自治法》作为文件依据，其中第三十二条规定“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权”，为我区根据自身实际需要灵活确定财政专项扶贫资金管理的相关细则提供了政策依据。
  2.第二章资金预算与分配管理部分。参照中央管理办法表述，修改自治区本级、市、县财政扶贫资金安排原则。明确自治区财政专项扶贫资金主要投向，删除原《管理办法》中关于“自治区财政专项扶贫资金主要投向国家确定的集中连片特困地区和扶贫开发工作重点县、以及自治区确定的扶贫开发工作重点县和贫困村、贫困户”的要求。
  3.修改扶贫资金支出范围。一是根据中央文件精神和自治区脱贫实际，在《管理办法》中专门增加支持发展村集体经济以及光伏发电项目、冷链、仓储物流等新兴扶贫产业的内容，强化对村集体经济和新兴扶贫产业的支持；二是根据中央管理办法第八条规定，增加“教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出原则上从现有资金渠道安排，各县原通过自治区财政专项扶贫资金用于上述社会事业（本条规定支持扶持对象提高技能的事项除外）的不再继续支出”的内容；三是根据中央管理办法第十条规定，删除原《管理办法》中扶贫资金不得用于企业担保金的规定。
  4.修改项目管理费提取比例和使用范围。根据中央管理办法第九条规定，项目管理费的最高提取比例从2%修改为1%，使用范围扩大为“用于项目前期准备和实施、资金管理相关的经费支出”。
  5.明确项目审批权限。明确将扶贫资金项目审批权限下放到县级，并增加鼓励各县开展涉农资金统筹整合工作的相关内容。
  6.补充细化扶贫资金监督管理的相关条款。补充资金项目管理必须做到责任到项目，细化对扶贫资金管理中违法违纪行为的处理规定。
  （二）调整完善财政专项扶贫资金分配方式。
  1.明确财政专项扶贫资金主要按因素法切块分配。
  2.将分配因素确定为客观因素指标、政策因素指标和绩效因素指标三类。具体调整如下：
  （1）将客观因素指标从原来的扶持对象规模和比例、农民人均纯收入、人均公共财政预算收入、贫困程度等4项指标，调整为建档立卡贫困人口规模、贫困村个数（包括国有贫困农场、林场个数，下同）、贫困程度3项指标。主要理由如下：一是建档立卡贫困人口规模和贫困村个数两项指标更能体现精准扶贫、精准脱贫的方针要求，定义也更明确；二是农民人均纯收入指标与贫困程度指标相重复，故删除；三是自治区在测算各县一般性转移支付时，已考虑各县的财力状况（包括人均公共财政预算收入情况），因此在分配财政专项扶贫资金时不再考虑此项指标。
  （2）明确政策因素指标主要包括国家和自治区扶贫开发政策规定、年度脱贫攻坚任务、贫困少数民族发展及扶贫专项工作要求等。
  （3）绩效因素指标主要包括扶贫开发工作成效考核结果、财政扶贫资金支出进度和年度绩效评价结果、财政涉农资金统筹整合工作成效、财政扶贫资金专项检查和审计结果等4项指标，其中扶贫开发工作成效考核结果具体包括各地脱贫摘帽计划实施情况、设区市党委和政府扶贫开发工作成效考核结果、贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核结果等。
  3.《管理办法》不再明确规定各项分配因素的权重，仅明确每年资金分配的具体因素和权重，由财政厅和相关主管部门根据当年扶贫开发工作重点进行适当调整，增强了资金分配的灵活性，更利于全区脱贫攻坚工作的开展。
  4.为贯彻落实《广西壮族自治区脱贫摘帽激励办法（试行）》（桂办发〔2016〕35号）第五条“贫困县、贫困村脱贫摘帽后，在攻坚期内，自治区现行扶贫政策保持不变，扶贫投入保持不减”的精神，《管理办法》规定，各项客观因素指标在攻坚期内按2015年年底的数据计算，以确保贫困县和贫困村在攻坚期内享受的扶贫政策和投入不减，攻坚期结束后，再按照中央和自治区届时出台的有关规定执行。
  （三）突出体现扶贫资金使用高效的要求。
  1.进一步给予各县扶贫资金使用管理的自主权。
  一是明确支持贫困地区和扶持对象发展生产的具体补助标准和补助办法都可由各县自主确定（。
  二是取消原管理办法第十二条第（二）款中关于扶贫基础设施项目补助标准“原则上不能高于行业部门补助标准”的限制规定，充分授予县级根据实际需要制定补助标准的权限，以确保扶贫补助符合基层实际，更利于扶贫工作开展。
  三是在规定扶贫资金原则上实行国库集中支付管理的基础上，允许条件成熟的县根据实际情况探索实行乡级报账制，但要求县级制定相应实施细则并报自治区备案。
  四是取消原《管理办法》第二十条关于项目启动资金不得超过30%的限制规定，允许各县根据实际自行确定项目启动资金的预拨比例，更利于推进项目实施、加快扶贫资金支出进度。
  五是提高预拨和按进度拨付资金的比例。允许屯级道路、农村饮水安全巩固提升工程、易地扶贫搬迁、扶贫产业开发等四类脱贫攻坚项目，竣工后可拨付至项目监理部门审定完成投资（不超合同价）的90%（其他类型扶贫项目的拨付比例仍为80%），进一步提高资金的拨付速度。
  2.进一步优化扶贫资金分配使用流程。
  一是鼓励开展群众自主实施项目。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于以民办公助 村民自建等方式推行财政支农项目建设的意见》（桂政办发〔2016〕28号）精神，对符合条件的扶贫项目，积极推行民办公助、村民自建自管方式，从而简化了项目评审、政府采购、招投标、报账等环节。
  二是尽量简化财政、审计评审环节。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区发展改革委 扶贫办关于加快推进屯级道路等四类脱贫攻坚项目建设实施意见的通知》（桂政办发〔2016〕62号）精神和我区实际，允许符合条件的项目不再进行相关财政、审计评审，将原仅针对屯级道路等四类项目的政策扩大到所有符合条件的扶贫项目。
  三是加快扶贫资金分配和拨付速度。适当缩短自治区、各县收到资金下达文件（或人大批复意见）后落实资金分配方案的时间，使扶贫资金能够尽快投入使用，提高效率。同时明确，要将各县落实财政专项扶贫资金分配方案的有关情况纳入自治区绩效评价内容，进一步强化了资金分配和拨付的时限要求。
  3.进一步简化扶贫资金审核报账程序。
  一是不再将竣工决算审计作为申请资金拨付的必须条件。市县可以根据实际情况，选择在资金拨付前实施竣工决算审计，或是先予以拨付资金再进行审计、若审计发现问题再进行处理和追加资金，从而避免出现基层审计人员紧缺导致无法及时完成竣工决算审计、延误项目报账时间的现象。
  二是取消对资金拨付申请凭证的复核环节。根据原来的规定，财政部门须对每个扶贫项目的各类申请凭证材料进行复核，耗时较长，且由于财政部门不掌握项目实施具体情况，复核工作无法起到实质性作用。因此，《管理办法》取消了财政部门对相关凭证的复核环节，财政部门直接根据主管部门的审核意见拨付资金，有效加快了资金拨付速度。
  三是明确自主建设项目资金拨付申请的凭据问题。对由贫困户自主实施建设的项目，可由项目负责人或专人集中相关材料后统一到主管税务机关办税服务厅代开相关发票，解决了基层实际操作问题。
  四是精简资金申请拨付的相关材料。《管理办法》以清单的形式直接列明报账所必须的11项基础材料，并明确不同报账形式所需要的报账材料。其中，一次性报账提交材料最多，需要9项材料；申请质保金的材料最少，只需3项。同时允许各县根据需要，在材料清单中进行调整和细化。
  五是缩短报账工作办理时间。项目实施单位报出资金拨付申请的时间从7个工作日缩短到5个工作日；主管部门审核时间从15日缩短到10个工作日；财政部门资金拨付工作从10日缩短到5个工作日。同时明确，项目实施单位未按时提出申请或申请缺少相关证明材料的，主管部门应组织、督促项目实施单位及时完成申请手续。
  4.增加扶贫资金拨付、报账流程图。
  以流程图的形式直观再现财政扶贫资金从资金分配、下达，到报账、拨付的全过程，简单易懂、一目了然，有利于基层扶贫干部和项目实施单位了解把握扶贫资金管理各环节要求，提升资金使用的速度和效率。按照流程图，从自治区财政收到中央财政扶贫资金（或自治区人大批复），到县级财政拨付扶贫资金，共需要经过11个环节，除工程建设和验收外的每个环节均有明确的时限要求，扶贫资金从自治区财政到具体扶贫项目的时间最长不超过2个月，实施单位从完成验收到收到扶贫资金的时间最长不超过20天。
  （四）突出强调扶贫资金管理安全的要求。
  1.进一步明确相关部门职责分工。
  一是明确由各级主管部门会同财政部门提出资金分配方案，财政部门负责下达资金。
  二是明确划分各级各部门的支出责任。县级主管部门是加快财政专项扶贫资金执行进度的第一责任主体，负责确保完成扶贫资金年度支出任务；县级财政部门负责督促主管部门落实支出责任。自治区主管部门督促县级主管部门加快扶贫项目实施和扶贫资金支出进度；财政厅负责指导县级财政部门加快资金拨付流程。
  三是将扶贫资金的会计核算工作从财政部门调整到主管部门。由主管部门负责会计核算更便于管理，也利于与项目监管、报账审核等工作相衔接。
  四是明确追回扶贫资金的职责分工。财政部门负责下达追回、收回或扣减资金文件，主管部门负责按规定追回资金，以督促主管部门在资金使用过程中更加注重资金的安全性。
  2. 进一步强化对财政扶贫资金的绩效评估和结果应用。
  一是细化充实财政专项扶贫资金的绩效评价内容。将市县资金投入情况、各县落实扶贫资金分配方案情况、扶贫资金执行进度等资金管理的关键环节都纳入绩效评价。
  二是将绩效评价结果与资金分配直接挂钩。不仅将扶贫资金绩效评价结果作为切块分配资金的重要因素，还将资金分配与考评等次直接挂钩，明确对考评结果在B级及以上的，自治区在分配资金时给予倾斜和奖励；考评结果在D级及以下的，自治区将扣减其资金分配额度。
  3.进一步加强各级政府部门对扶贫资金的监管力度。
  一是加强扶贫结转结余资金管理。一方面将财政列支结转资金继续作为结转结余资金管理，计入结转转余率，既能防止各县人为降低结转结余率从而规避检查的现象，也能使结转结余率更准确地反映扶贫资金的实际支出和效益。另一方面明确结转结余资金的处理方式，按照结余时间的长短，分类进行不予结转使用、收回本级财政、收回自治区财政等处理。
  二是明确工程质量保证金管理方式。根据《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发[2016]49号）规定，将工程质量保证金的预留比例上限从10%降低到5%。同时明确当项目实施单位逾期未提出拨款申请时，财政部门可将工程质量保证金作为结余资金处理。
  三是建立财政专项扶贫资金管理通报约谈制度。明确由财政厅会同自治区主管部门定期通报各市、县财政专项扶贫资金使用情况和支出进度，由自治区人民政府直接或委托扶贫、财政部门对其政府分管负责人进行约谈。并将通报和约谈情况作为市、县党政领导班子和领导干部年度考核内容，强化激励作用。
  四是要求各级财政部门建立扶贫资金使用情况统计分析制度，以便及时掌握扶贫资金使用情况、加强扶贫资金监管效能。
  五是增加审计监督的专门条款。要求审计部门充实审计力量，统筹审计计划，加强审计监督，实现对扶贫资金、项目进行有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖。同时要求县级审计部门每年至少进行1次扶贫资金专项审计，并建立健全审计问题整改机制，将整改落实情况纳入政府督查督办事项，对整改不到位或拒不整改的单位给予警告或通报批评，进一步增强审计监督的威慑力。
  六是明确由行业主管部门安排、使用政府收支分类科目“21305扶贫”相关科目的财政专项资金，参照本办法执行，避免出现统筹整合用于扶贫开发的其他财政专项资金无法可依、无章可循的现象，进一步确保了扶贫资金的运行安全。
  4.进一步发挥社会监督在扶贫资金监管中的积极作用。
  一是细化扶贫资金项目公告公示内容，明确公告公示制度的政策依据，为社会监督创造条件。
  二是加强群众监督，明确在扶贫项目实施和资金使用过程中必须有当地村干部和贫困户代表参与，并细化代表的最低人数。
  三是鼓励各县聘请有资质的会计师事务所等中介机构财政扶贫资金和项目进行绩效评估、竣工结算（决算）审计等，解决了基层财政、审计监督力量不足的问题。
  四是要求各县建立财政专项扶贫资金公众投诉举报平台，并对投诉办理时间提出要求，原则上60日须办结，确保将社会监督落到实处。
  5.进一步加大问责处罚力度。
  一是对挤占、挪用、滞留扶贫资金，或未按要求追回、归位扶贫资金等违规行为的县，要扣减其当年绩效考评分数及次年扶贫资金分配额度。
  二是对存在违规行为的单位和个人，要按规定从严处罚，明确对违规单位给予警告或通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予记过或记大过处分；情况较严重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
  三是对存在严重违规违纪行为或造成资金重大损失浪费的项目实施单位和个人，要列入扶持黑名单，三年内不得安排其承担扶贫项目或给予扶持补助。