整体政府视角下税收治理的经验与启示

李威03

张学诞 赵妤婕

中国财政科学研究院

如何科学界定政府职能，达到不同部门间“激励相容”，是政府在不同时代背景下面临的永恒议题。整体政府为我们提供了一种政府改革的新视角，它所倡导的大数据、云计算等技术变革以及带来的资源共享、协同整合等理念变化，使政府信息不再各自为政，公共数据不再“束之高阁”，数据的互联互通有利于税务部门运用大数据不断提升税收治理水平。疫情当前，英国整体政府施政理念下的税收治理先进模式尤其值得我们借鉴。

一、整体政府的相关介绍
（一）背景涵义
二十世纪九十年代中后期，针对中央政府“空心化”和部门“碎片化”问题，英国首相布莱尔提出了整体政府理念，认为传统的官僚制集权模式和保守党的市场化分权模式都有局限性，应该整合公共部门和私营部门各自的优势，走“第三条道路”，以应对公共服务分裂化、政府机构人员膨胀、经济低迷、信息技术发展等多重挑战。
整体政府是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它强调合作的“跨界性”，主张在不消除组织边界的条件下，采用交互协作和一体化的管理方式与技术，促使不同层级和不同部门的政府机构、社会组织、私人部门进行协同合作，实现功能整合和公共利益最大化。紧随英国，澳大利亚、新西兰等国家先后进行了整体政府改革实践，加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的实践探索。目前，整体政府已成为当代西方政府改革的新趋向。
（二）改革目标
1999年，英国发布的《现代化政府白皮书》指出，建设整体政府的目标是打造一个更加侧重公民导向、结果导向、合作与有效的信息时代政府。
整体政府的具体目标体现在四个“打破”：打破不同部门之间的掣肘，加强合作；打破不同政策之间的矛盾，提高政策效能；打破不同项目之间的冲突，充分利用资源；打破不同服务之间的重叠，提供无缝隙的公共服务。这些目标共同表达了整体政府的基本逻辑，即整体政府既不能依托相互割裂的部门结构，也不能寄希望于设立新的“超级部门”，可行的方法是在现有的组织框架内，围绕统一的目标达成伙伴关系以破除壁垒，整合公共管理流程，提供更加有效的公共服务。
（三）治理模式
整体政府的治理模式涵盖三个“整合”：一是治理主体整合，各种公共管理主体包括政府机构、社会组织和私人部门联合开展工作；二是治理功能整合，既有机构内部不同功能的优势互补，也有不同机构不同功能的各自补位；三是治理层级整合，包括树立全球治理观的共商共建共享，中央地方政府之间的“激励相容”，以及部门间大局意识下的合纵连横。
如果说以往官僚制的功能结构和竞争制的绩效导向更加注重“工具理性”的话，那么整体政府治理模式则更倾向于“价值理性”，它以解决民众诉求为政府运作的核心，将不同的文化动机、管理制度与目标相结合，由政府机构、社会组织、私人部门组成工作联盟和伙伴关系，联合完成工作任务。

二、英国整体政府理念下税收治理的改革实践
（一）顶层设计：政府主导，决策开放
英国的整体政府改革作为跨部门协作的典型案例，改革脉络清晰，成效颇为显著。为推动整体政府改革，重新定位政府职能，实现跨部门合作，英国发布了《现代化政府白皮书》，从顶层设计上为建设现代化政府制定了战略框架，并将公共决策的统一作为整体政府改革的首要目标。一方面，强调政府的主导作用。英国运用了很多制度化的方法来强化首相权威与核心部门职能，比如成立跨领域战略研究小组、外聘政策建议者组成特别小组，以加强中央协调各部门的能力。另一方面，建立了开放的决策体系。英国的协同理念显现出开放、包容、多元的特点，通过重构政府组织，加强与私人部门的合作，提高公众参与度，不断增强地区间、组织间、部门间的相互依赖。
在整体政府顶层设计的指导下，英国于2012年开始推进政府数字化行动，把三百多个政府网站整合到英国政府网（www.gov.uk）上，并对政府各部门落实情况进行监督和检查。由于税务部门与其他政府部门之间存在千丝万缕的联系，整体政府的推进为英国皇家税务海关总署（Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC）的税收信息上下内外打通奠定了基础。同时，税收数字化是政府计划的一个关键部分，可以使税收征管变得更高效，纳税人更容易获得税收权利，如减少错误、提高效率和更好的财务规划等。
（二）制度安排：纵横联动，加强合作
在横向上，英国整体政府改革一方面通过加强部门间合作，设定统一目标共享预算，成立突破部门框架的任务型组织，从全局出发对问题进行“制定、执行、评估”的全过程管控，整合各部门的优势资源，取长补短地实现整体目标。另一方面，通过签订公共服务协议设立绩效目标体系。英国财政部在1998年公布的《全面开支评议》中规定了部门内部以及跨部门的资金分配规则，从预算整合的角度确保政策目标的实现，做到事权和支出责任相匹配。纵向上，通过建立承上启下的区域治理结构，充分调动地方政府的自主性来谋求协作。区域层级机构在实现区域规划、经济圈打造、环境治理、基础设施建设方面优势明显，有利于防止地方政府治理的短视化和碎片化。而地方政府在提供辖区公共服务方面更接地气，也更有效率，其更了解地方民众的利益诉求，便于与公众沟通协商，随时调整工作安排。
英国税收治理的制度安排主要体现在以下三个方面：
一是整合信息系统。HMRC在政府部门网页的整合中起到了“领头羊”作用，实现了与企业服务网站、政府“一站式”服务网站的整合链接，为纳税人提供了高质量的涉税信息。在企业信息共享方面，HMRC在国际贸易之窗网页上与贸易、环境、食品、农业等部门进行信息交换，从事国际贸易的企业只需提交一次信息即可被有关部门共享并实现进出口税收的电子申报，免除了纳税人在多个政府部门重复提交信息的烦恼。在个人信息共享方面，HMRC与劳资、户籍相关部门合作开发纳税人身份信息管理系统，并与12个郡的地方政府合作共享纳税人的身份信息。
二是健全的信用体系。HMRC信息来源广泛，包括银行支付系统、公司登记网站、雇主对雇员工资的申报、会计师在报告中对纳税人信息的披露等。英国的支付业务主要依赖信用卡，因此银行掌握了大量的交易信息和账目流水，为税收征管提供了数据保障。英国法律规定银行、财产保险等部门有义务向税务部门提供信息，税务管理人员可以向银行发出通知，银行要在规定期限内提交尚未扣缴所得税的存款利息表，提供收款人的姓名和住址，注明利息的数额，提供从英国证券获得收益的资料。英国纳税人的税号与工商登记、银行信用、社保缴纳等信息紧密连接，便于HMRC收集和获取丰富的信息源数据，发现潜在的涉税风险点。
三是比对境内外数据。Connect是HMRC在2010年开发的数据分析挖掘系统，它将土地登记处、福利局、境内和离岸银行等30个数据源的10亿多条信息进行整合，为税务征收和调查提供了超过80%的原始数据，增加了超过30亿英镑的税收收入。为了打破国家间的壁垒，自2017年起，Connect与多个经济合作与发展组织（OECD）成员国的信息平台实现信息交互，对来自海外的英国纳税人财务信息进行比对，提高数据库信息质量。此外，OECD成员国重视信息耦合，通过建立信息共享平台，由计算机推送确认并自动扣税，为税收征管提供技术支持。当前，许多OECD成员国都采用预填单制度，北欧甚至实现了个人所得税预先填报100%全覆盖。
（三）执行进程：把握细节，稳步推进
英国在整体政府改革及税收治理的过程中非常注重细节的把握，在不断收集公众反馈意见的过程中稳步推进，并建立了开放的协作机制来提高公共决策的质量。一是注重与私企、智库的合作。英国政府在综合性机构外还设立了一些解决特殊问题的特别委员会，综合各方意见进行政策制定，其成员来自公共部门、私人部门、社会组织和研究团体等。二是开展公众咨询。英国成立了数量众多的“公民咨询团体”，为公众提供参与公共事务的机会，特别在地方政府层面，大量咨询团体的建立可以更好地利用当地的智力资源来提高政策质量。
2015年12月，HMRC公布了税收数字化（Making Tax Digital，MTD）路线图，2018年4月实现个人所得税数字化，2019年4月实现增值税数字化，2020年4月实现公司所得税数字化。英国税收数字化的目标是到2020年年底将税收系统完全数字化，以大幅提高税收管理的质量和效率，更有利于纳税人获得税收权利。为了最大限度地提高迅速解决问题的能力，HMRC专门成立了中央层面的大数据分析中心，形成由数字化专家、征管专家，税收核算、分析稽查以及其他领域专家组成的多职能数字化服务团队。同时，为更有效地利用第三方信息，HMRC还积极扩大第三方信息提供者的范围，包括雇主、银行、建筑协会、养老金机构和其他政府部门，并支持第三方信息提供者在提交信息时及时通知客户，确保第三方信息真实完整且以商定的标准和格式提交。除了与行业专家、信息提供者共同制定利益相关方的参与方案，尽量减少报告负担外，HMRC还严格按照相关法律规定，确保纳税人信息安全，防范数据泄露的风险。
最新公布的税收数据表明，纳税人犯下的可避免的错误使2017～2018年英国财政收入损失了99 亿英镑。MTD旨在防止这些错误，缩小税收收入差距，支持公共服务，并为纳税人提供公平的竞争环境。英国企业研究中心发现，MTD会计软件使小微企业申报率提高了11.8%，并使税务代理人从纠正计算错误转向更重要的咨询服务。截至2020年3月9日，已有140多万家企业注册了MTD，并成功提交了400多万份增值税申报表，许多企业反映将日常纳税情况及时上传会从总体上节省处理税收事务花费的时间。如果税务信息账户显示纳税人没有得到足够的税收补贴和救济，HMRC将主动提示他们的雇主。这对于有季节性收入或有多种收入来源的纳税人而言更加便利，估计超过600万纳税人将受益于此。
英国税收数字化的优点体现在：纳税人可以实时了解涉税情况并及时纠正纳税申报中的错误，将更多精力专注于创新发展和创造就业机会；使HMRC有更多的时间用于改进服务，发现漏征税款和有价值的风险点；有助于会计师收集更多的财务数据为企业作出决策参考；加强HMRC与纳税人的互动，便于纳税人获取最新政策规定并及时作出反馈。当然，MTD也可能会引发诸如网络诈骗、纳税人隐私和公司财务信息泄露，纳税人因为不熟悉纳税申报系统导致多付税款，增加纳税人的过渡费用和额外报告成本的问题。尽管英国金融稳定委员会和其他小企业协会提出了各种担忧，但从流动性、快速获取信息、增加沟通互动来看，税收数字化仍然是一个值得实施的项目。

三、整体政府对我国税收治理的启示
（一）统筹规划，避免合成谬误
合成谬误是著名经济学家萨缪尔森提出来的，指的是微观上对的东西，在宏观上并不一定是对的；反之，在宏观上是对的东西，在微观上可能是错误的。合成谬误在政府治理中体现在碎片化困境上，即：部门之间缺乏沟通，各自为政；公共服务项目之间存在冲突，不同部门的政策目标不相统一或者是尽管政策目标一致，但是政策执行中却相互拆台，执行中更多考虑的是部门利益而非政府的整体利益；公共服务项目之间存在重复，不同部门提供了相似的公共产品致使行政成本上升。
治理是政府机构、社会组织、私人部门等公共管理主体的“大合唱”，政府职能的转变不是自己的“独角戏”，它需要政府部门间的协调、中央地方政府之间的配合，还需要市场主体和社会组织的协助。只有把政府放到“朋友圈”中，政府职能的转变才会有更大的施展空间，为公众奏出更多和谐华美的“乐章”。在税收治理现代化中，一是要积极寻求中央和各相关部门的业务支持，推动部门间数据信息的互联互通、充分共享，从顶层设计上构建税务部门运用现代信息技术采集第三方涉税信息的法律基础，比如依法明确涉税信息交换中的职责内容、程序方式、标准和期限，确立通信运营商、电商交易平台具体的协税护税义务等。二是要搭建标准统一、稳定可靠的基础设施架构，加快税务信息化建设步伐，为推动互联网与税收工作深度融合提供支撑和保障。三是要完善网上办税防护体系，不断加强信息共享的业务流程再造和优化，提升信息安全水平和风险防范能力，明确信息使用和保护的边界，处理好信息获取与隐私保护的关系。四是要拓展第三方涉税信息获取手段和搜集渠道，充分利用系统内外的信息资源，提高税收风险监控识别水平，以稳定持续、真实可靠的信息数据支撑税务工作。比如新修订的《个人所得税法》规定了公安、央行、教育、卫生等部门应当协助提供纳税人信息，但在具体协调配合以及第三方涉税信息采集应用领域仍需深度整合拓展。
英国税务部门获取信息渠道广泛，对内有政府部门、银行、公司网站、工资申报和会计师信息披露，对外有Connect与OECD成员国之间的信息交换。与之相比，我国在获取第三方信息方面还有很长的路要走。目前，对于政府的内部信息，税务部门无权和其他政府部门进行有效的信息交换，对于互联网、电商交易平台及社会媒体的公开信息，税务部门难以深入分析运用，由此限制了税收征管水平。比如，虽然企业在登记时实现了“五证合一”，但是企业在后续经营过程中的信息变化税务部门无法及时获取，增加了征管的难度和成本，税务部门在与统计、银行、市场监管等部门接口的实时信息交换和数据共享还需要多下功夫。
数据只有在流通和共享的过程中，才能创造出真正的价值。在打通数据壁垒的具体操作中，关键在于解决数据资源“如何共享”的问题。自下而上看，打破“信息孤岛”，跨越数据壁垒需要培育数据要素市场，赋予并清晰界定数据资产的产权属性，推进政府数据、社会数据及市场数据的资源整合和挖掘提炼，搭建由央行征信中心、政府部门公共数据、金融机构借贷数据、互联网巨头用户数据、通信运营商通讯数据等共同组成的信息服务平台，为金融服务实体经济尤其是服务民营和小微企业提供信息支撑，实现多领域效率提升和经济高质量发展。自上而下看，没有监督的权力必然导致腐败，“显政”要求公众知道政府在干什么，以便更好地支持政府的施政主张，合力实现政策目标。税收治理的信息化为政府和公众搭建了一个信息沟通的桥梁，市场数据可以充实政府数据，政府数据整合后可以反哺市场数据，税务部门可以凭借强大的数据积累和技术软实力，为经济发展贡献更多的“数据能源”。
（二）税改引领，发挥鲶鱼效应
“国家存在的经济体现就是捐税”，税收之于国家，犹如血液之于人体。税务系统掌握着宏观经济、中观行业和微观企业的全生命周期信息，富有数据宝藏，深度挖掘利用可以为国家建设精准把脉，在“望闻问切”中开出救国济民的“良方”。在经济发展面临疫情冲击的大环境下，财政收入放缓，财政支出却在增加，地方事权与支出责任不匹配矛盾加剧，税务系统要积极引领税改进程，为国家决策提供参考，发挥税收在服务国家治理中的“鲶鱼效应”。
疫情让我国社会治理思路发生了两个根本性的改变：一个变化是政府部门从现场办公变成了远程办公，信息传递更加垂直扁平，数据共享加强，大幅降低了沟通成本，实现了前所未有的跨部门协作；另一个变化是精细化的社会治理。面对疫情，社会治理主要通过两种模式实现：一种是依靠强大组织能力的传统“包产到户”模式，成立工作小组，逐户走访，挨个调查。这种模式因为工作负担重难以持续。另一种方式是借助现代化的技术手段进行治理。比如，物业监控可以清楚地追踪到小区人员进出情况，通过数字化手段，社区管理者可以了解到每家每户的民生情况，有针对性地提供帮助。这种数字化的精细治理模式可以做到对大部分人的零干扰，降低无差别覆盖带来的巨大社会成本消耗，在成本、效率和隐私之间找到平衡。
疫情期间的跨部门协作和精细化治理对税收治理现代化有很大的借鉴意义。在大数据环境下，税务管理人员需要处理海量的信息，但目前涉税信息采集的广度、深度和精度仍有差距，信息不对称及整合问题突出。比如，在纳税申报环节，数据的采集主要依靠纳税人的主动报送，而一些纳税人为了少缴税款往往在财务数据中“掺假”，给后续的税收征管带来了极大的不便。此外，在大数据时代，税收分析的数据来源涉及社会方方面面，需要跨行业的分析比对才能拨开重重迷雾找到“事实真相”。针对现实中的问题，我国的税收治理要走一条具有中国特色的“税收数字化”之路。
首先，增强税收的协同治理。一是要建设协同共治体系，建立互联网信息共享智慧平台，加强与银行、公安、国土、住建、民政、市场监管及社会保障等部门的信息协作和系统建设，增强与社会组织、国际组织的合作，扩大可共享数据范围和内容，促进政府部门宏观经济、社会信用、税源管理等涉税信息共享。二是要在互联网上收集筛选捕捉涉税数据和公开信息，通过分析挖掘实现数据的深度增值应用，提高税收治理能力。三是要适应互联网时代的新技术、新业态、新模式，加强与电商平台、互联网金融机构的数据对接，及时发现涉税风险点。
其次，提升大数据征管质效。一是在选案环节，要提高税务征管软件与会计信息系统之间数据信息的兼容共享程度，将供应链上下游的数据与大数据平台进行对接，选定风险对象；二是在检查环节，要利用大数据技术分析案源的数据信息，高效核查交叉持股、关联交易、转让定价及境外业务的隐藏利润，通过共同申报准则（CRS）、税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划等进行国际税收情报交换，快速发现突破口，防止税源流失；三是在审理环节，要从大数据平台搜索以往类似案例，在参考旧案例的基础上不断更新案例库，为后续征管提供决策参考。
最后，提高纳税服务水平。一是要将纳税人纳税信用等级作为金融信贷的重要参考，为纳税人特别是小微企业融资提供信用支持，着力解决融资难和融资贵问题。二是要推进数据开放，通过互联网渠道逐步向社会开放税务部门非涉密脱敏数据信息和部分业务数据查询接口，分享税收大数据资源。三是要借助大数据工具多维度分析纳税人的经营模式、投资偏好及纳税行为，透视数据间的关联性和规律特征，展示每一户纳税人的真实“画像”，为纳税人提供更加个性化、专业化的服务。四是要基于税收风险管理，根据不同行业和经营类型向纳税人推送差异化的政策法规、办税指南、涉税提醒等信息，向特定纳税人推送预警提示，引导自查自纠。五是要开发智能咨询系统，应用大数据、人工智能等技术，自动回复纳税人的涉税咨询，通过舆情监控，及时回应纳税人需求和社会关切，不断提升纳税服务水平。
（三）以民为本，跨越塔西佗陷阱
塔西佗陷阱是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。对政府而言，塔西佗陷阱是很严重的政治困局，不仅意味着政府丧失了对公众的影响力，而且会导致“妖言惑众”甚至造成难以逆转的风险甚至灾难。人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，而“九龙治水，群龙无首”的政出多门问题正是民生之困。这需要运用集合预算、绩效预算、整体预算等先进的财政工具，设立更多的跨部门协同预算；借助政府间协议、行政命令等方式，为跨部门协调机制的有效运行提供运力保证；建立共享责任机制，重视审计和外部监督，审查评估监管风险，增加跨部门协同的效能。
税收要兼顾效率和公平，促进社会公平正义，增进人民福祉。贫富差距过大和收入分配不公急需发挥税收的调整作用，但我国目前税制结构不够合理，如直接税比重低，调节收入分配功能薄弱，尚未形成完善的财产税体系，缺乏如房产税、遗产税等调节力度大的成熟税种等。因此，建议进行税制的结构性优化，对个人纳税人借鉴美国“弃籍税”经验，征收中国“弃籍税”，堵塞税源漏洞。我国目前对个人放弃国籍的税收规定，仅限于“应当在注销中国户籍前办理税款清算”，也就是弃籍清税或离境清税，与美国“弃籍税”含义相距甚远。美国弃籍税规定，对于放弃美国公民和美国绿卡的“适用弃籍者”，将其全球财产视为在弃籍前一天按当天市价（FMV）出售，并就其所得向美国政府一次性报税，长期资本利得的适用税率是23.8%。而且，美国公民若以后收到“适用弃籍者”的赠予或遗赠，还需缴纳40%赠予税或遗产税。由此，未来我国弃籍税的制定不仅需要严谨的制度设计，更需要公安、外管局、金融机构和国际税务信息的实时更新和共享，合力协作才能有效避免税源的漏征漏管。
在我国税改的具体推进中，要秉承“以人民为中心”的执政理念，借鉴英国税收数字化的先进经验，广泛征求纳税人和第三方的意见建议，并根据反馈意见对改革进程和内容进行及时调整和完善。同时，要积极借助社会力量、高科技企业的技术优势和互联网数据平台，调动社会公众和纳税人参与“互联网+ 税务”行动的积极性，在系统开发测试、涉税事宜互助、监督评价等方面积极听取多方意见，合力构建“政府领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局，不断提升纳税人遵从度和公众满意度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第12期。）

END


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