【2020年11月06日】国际税收的“当铺思维”是如何垮掉的？

税智观察

马云批评金融监管，从国内说到国际：“金融的本质是信用，必须改掉金融的当铺思维思想。银行还是过去依靠抵押和担保的方式，缺乏大数据意识，这造成了放贷业务的不合理，巴塞尔协议束缚了金融创新。”

  

巴塞尔协议是由位于瑞士巴塞尔的银行业监管委员会（“巴塞尔委员会”）发起的，得到各国监管部门认可的银行业监管国际标准。到2009年，二十国集团（“G20”）的所有成员国银行监管机构都已经加入到了巴塞尔委员会，从一个侧面反映了其影响力。巴塞尔协议由一系列三个协议组成，分别简称为巴塞尔I（1988年），巴塞尔II（2004年）和巴塞尔III（2010年）。巴塞尔协议建议银行监管部门利用各种指标并监管措施确保银行资本充足，这就是被马云称为“当铺思维”，束缚金融创新的原因。
  
我认为束缚创新就对了。监管的使命就是束缚创新，创新的使命就是冲破监管的束缚。创新与监管是老鼠与猫，小偷与警察，矛与盾的关系。对于金融我是外行非专业，也就只能说这么多。三句不离本行，还是回到国际税收。国际税收界也有一系列国际标准，其中最重要的则是国际税收协定。现在没有人抱怨这一系列标准束缚创新，因为它已经在税务创新（避税）的持续打击下，彻底垮掉了。
  
一、国际税收协定的宿命

  

比起巴塞尔协议，国际税收协定的历史悠久。二十世纪20年代，随着跨境经济活动的增加，税收管辖权之间的冲突时有发生，划分和协调税收管辖权提上了西方各国的议事日程。在这种背景下，当时的政府间组织国际联盟着手研究避免双重征税的方法。这些方法后来落实在为数众多的双边税收协定中，并固化为经济合作与发展组织（OECD）和联合国（UN）两个税收协定范本。其中OECD协定范本更为经典且使用广泛，相当于税收界的巴塞尔协议。
  
避免双重征税协定指两个或两个以上的主权国家为了协调相互间在处理跨国纳税人征税事务和其他有关方面的税收关系，本着对等原则，经由政府谈判所签订的一种书面协议（Agreement）或条约（Treaty） ，亦称国际税收条约。税收协定是国际税收关系与税务合作的法律基础。资本技术或劳务输出国（又称居民国）和东道国（又称所得来源国），通过签订税收协定分配跨国经营及投资所得的征税权，从而提高税收确定性，避免双重征税，并通过开展税务合作与双边磋商解决涉税争议，保障纳税人的合法权益，从而促进双边经济、技术、文化、人员等的交流。
  
税收协定初衷虽然是避免双重征税，但是不可避免被滥用。出台之日就是被滥用之日。时逢跨国公司兴起，税务律师们很快就找到了税收协定之中的漏洞，发明了各种避税操作。为此OECD也与时俱进，在税收协定中加入了反避税的内容。如今签署的税收协定，标准名称是《XX国与XX国关于对所得和财产避税双重征税以及防止偷漏税的协定》，显示出已经是升级版的税收协定。
  
国际税收协定的目的是建立一套国际税收标准。但凡标准一开始都是想划一条直线，然后就有各种创新来推拉这条线，这条线就会变得曲折模糊，最后断得七零八落。国际税收协定也难逃这种宿命。
  
二、税收协定属于当铺时代
税收协定主要通过降低所得来源国税率或提高征税门槛来限制其按照国内税收法律征税的权利，同时规定居民国对境外已纳税所得给予税收抵免，双管齐下以图达到避免双重征税的目的。要实现这一点，先要厘清征税权。在厘清征税权时，税收协定用到了两个重要原则，分别是常设机构原则和独立交易原则。

常设机构原则是划分生产经营所得的标准。协定的“营业利润”条款（一般为第七条）会规定只有在非居民纳税人设立常设机构的情况下来源国才可以对其征税，并且仅可以对归属于常设机构的利润征税。常设机构是企业进行全部或部分营业活动的固定营业场所。从这个定义中，我们可以看出：首先，常设机构必须是一个营业场所；其次，常设机构具有三个特性，即固定性、持续性和经营性。其中固定性强调物理存在。
  
常设机构原则在当铺时代很管用。当铺要赚钱，必须有一个固定的门面，还要常年营业，因此当铺在门面所在地缴税，合情合理，税收征管上也很方便。但是到了数字经济时代常设机构原则就玩不转了。按马云的说法，互联网金融的业态下债权人和债务人相隔千里都成为可能，这就不需要门面了。结果互联网金融企业都会设立在避税地，根据不用交税。这个时代再抱着常设机构原则不放，各国政府都要破产。
  
独立交易原则日子也不好过。独立交易原则是指没有关联关系的交易各方，按照公平成交价格和营业常规进行业务往来遵循的原则。通俗地说，就是亲兄弟明算账。跨国关联交易不仅涉及集团内的至少两个实体，而且涉及交易相关实体各自居民国的税务机关的利益。各个税务机关都会关注转让定价是否符合独立交易原则，担心跨国公司集团会将利润转移到对方国家从而使自己的税收权益受到损失。因此，协定双方约定了独立交易原则来实现公平维护各自利益。这个原则在当铺时代具有可操作性，因为相同或者相近物品价格总是可以找到的，找到了就可以用来确定公平成交价。如果实在找不到，可以找同行比较利润率，总能八九不离十。但是到了数字经济时代同样玩不转了。互联网金融基于信用，依托大数据，互联网金融企业的核心资产是数据。数据是无形资产，而且是难以定价的无形资产，到哪里去找可比价格？因此，互联网金融企业界会将以数据为核心的无形资产布置在税负较低的地区，然后后通过转让定价安排将大量利润归集至这些地区最终实现避税。独立交易原则也失效了。
  
三、改良主义的BEPS
同一个创新，同一个数字经济，同一个二十国集团，国际税收界和金融界面临的环境何其相似？进入21世纪，特别是2008年金融危机之后，国际税收合作不断加强，包括OECD和二十国集团（G20）在内的国际组织开始协调各国政策来改进已经破烂不堪的国际税收规则。里程碑的事件是2015年10月G20通过的应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）的十五项行动计划。BEPS十五项行动计划根据约束性强弱分为“最低标准”“共同方法”和“最佳实践”三大类。“最低标准”约束性最强，将纳入监督执行机制，共4项，即防止税收协定滥用、防止有害税收竞争、转让定价国别报告和争端解决。“共同方法”是未来可能发展成为最低标准的规则，但目前统一监督执行的时机尚不成熟。如混合错配、利息扣除等。“最佳实践”则是推荐使用的，约束性相对低一些，如受控外国公司制度等。

  

BEPS针对原先的国际税收体系采取了改良主义的态度，在现有的税收协定的框架下试图通过修补来完善现有的规则，这就注定了它存在严重的不彻底性。OECD的专家们在其官方博客（oecdecoscope.blog)中承认（2020年10月20日文章）：“OECD/G20的BEPS项目是一项针对利润转移的空前行动，但是征税权分配方面的很多问题仍然没有解决。现行的国际税收框架下主要基于物理存在来分配征税权，其脆弱性在数字化和全球化经济环境下暴露无遗 。此外，一些BEPS问题依然如故。”
  
四、革命性的双支柱
但是BEPS行动孵化出了一个数字税收项目以图在国际上达成协议来变更国际税收规则以应对数字化带来的税收挑战。这是推倒重来的税收革命，这是希望所在。2015年10月OECD/G20推出的BEPS行动计划中将应对数字经济的税务挑战列为第一项行动。当时就完工程度而言，该项行动计划最低，仅指示了几个可能的前进方向，但是现在看来这反而造就了后发优势。为跟进BEPS行动计划，OECD/G20组织了税基侵蚀与利润转移包容性框架（以下简称“IF”），持续推进各项BEPS的应对措施，包括继续探索数字经济的应对方案。目前该包容性框架有137个国家参与，包括G7、G20、OECD的成员国以及大量发展中国家。
  
2019年6月8日，在日本福冈举行的G20财长和央行行长会议批准了OECD呈报的《制定应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的工作计划》（以下简称“《工作计划》”）。《工作计划》要求IF必须在2020年内达成共识，形成解决方案。IF的《工作计划》提出了包含两大支柱的解决方案。第一支柱针对数字经济独有的问题，第二支柱则是针对数字经济和传统经济共同的BEPS问题。这个方案被称为BEPS2.0版本。两个支柱撑起了国际税收规则的新框架。

  

2020年10月，OECD发布了支柱一和支柱二蓝图报告。“第一支柱蓝图”提出的新征税权放弃了传统国际税收规则的独立实体原则、联结度规则和独立交易原则等，建议以基于公式分配的方法实现向市场国的利润分配。“第二支柱蓝图”则意在建立全球最低税。（注：引自励贺林、姚丽《“双支柱蓝图”更加清晰 关键环节仍待国际协调》，中国财经报 2020-10-27）。
  
五、空间换时间
国际税收协定产生于上世纪20年代，从那时起，纳税人就开始与国际税收规则制定者斗智斗勇。随着双支柱方案的完成与落实，预计它在不远的将来会走到尽头。所有的规则最终都会被创新打破，完成从建立、成熟、衰落、到消亡的生命周期。规则被打破是早晚的事情，唯一的区别在于其生命周期有长有短。无论修补旧规则还是创建新规则，在创新的面前，都只是争取有限的一段时间而已。所以制定规则的第一条定律，就是空间换时间。
  
在国际税收方面，改良主义的BEPS1.0能争取到的时间极为有限，革命性的BEPS2.0即双支柱方案则能争取到较长一段时间。后者是新生事物，是希望之所在。
  
国际税收协定的生命周期预计为一个世纪出头。产生于上世纪八十年代末的巴塞尔协议，如果也预计有一个世纪的寿命，它现在还是个青年。虽然年轻，巴塞尔协议经过了两次全球金融危机的考验，已经进入成熟期。巴塞尔协议目前还能束缚创新，说明它还健康，地位不可撼动。到哪一天被各种创新轻易绕过，就说明它已经日薄西山了，该垮掉退出历史舞台了。所以不能怨监管束缚创新，要怨也只能怨创新还做得不够好。创新是矛，监管是盾。不能怨矛太利，也不能嫌盾太坚。