何代欣：当前保就业的财税政策定位与对策

李威03

何代欣

中国社会科学院财经战略研究院

2020年4月17日，中共中央政治局召开会议，首次强调要保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转（以下简称“六保”）。2020年《政府工作报告》指出，“六保”是2020年“六稳”工作的着力点。
保居民就业（以下简称“保就业”）是“六保”工作的重中之重。保就业财税政策如何定位，关系到政策效果的发挥与既定目标的实现。宏观上，财税政策可以通过稳定经济增长来保就业。经济增长是维持就业水平的重要宏观指标。新冠肺炎疫情以来，财税政策已转向兼顾稳增长和调结构的双重职能（高培勇，2020）。中观上，财税政策可以通过保产业链促进就业。我国具有超大规模的市场优势和产业链优势，而迅速发展的服务业则成为创造新就业和吸纳再就业的主力军，因此，财税政策可在打通产业链、促进服务业发展上持续发力。微观上，保就业就要保市场主体和鼓励创业创新（杨志勇，2017）。市场主体是否存活关系到就业岗位存续问题，创业创新则是另一条消化吸收就业的重要途径（何代欣 等，2015）。财税政策为市场主体和创业创新降低成本负担、提供补贴，是维持就业稳定的主要办法。但也应看到，财政政策空间正在被压缩。中央和地方可支配财力正受到支出刚性增加和收入增速减缓约束，财税政策保就业的压力不小。财政政策“提质增效”和“更加积极有为”要求政策作用机制更明确、政策效果更突出。如何定位财税政策在当前保就业目标下的作用，怎样建立财税政策保就业目标的传导机制，成为各方关心也是本文试图回答的问题。
一、当前保就业的基本背景
（一）保增长与保就业的一致性关联
我国经济增长与就业水平一直有较强的关联性。本文整理了2005～2019年我国的GDP同比增速与就业人数同比增速的情况（见图1）。可以发现，当经济增速在8%及以上时（2005～2013年），就业人数年同比增速可以维持在0.3%以上的涨幅。当经济增速在8%以下时（2014～2016年），就业人数年同比增速也开始下降。而当经济增速降至7%以下时（2017年至今），就业人数年同比增速进入负增长区间。虽然图1所示并不意味着经济增长与就业水平之间一定具有稳健的因果关系，但是一定增速的经济增长确实与就业增加存在一致性关联。正如李克强总理在2020年5月28日出席记者会并回答记者提问时提到的，“保居民就业、保基本民生、保市场主体等‘六保’的目标任务，这和经济增长有直接关系……如果统算一下，实现了‘六保’，特别是前‘三保’，我们就会实现今年中国经济正增长，而且要力争有一定的幅度，推动中国经济稳定前行”。

（二）稳定就业市场和促进服务业发展的重要性凸显
我国就业市场发育状况是稳就业的立足点，而不同产业就业人数占比又是政策发力的关注点。上述两方面的情况共同构成了财税政策保就业的重要内容。中国人民大学中国就业研究所与智联招聘联合发布的中国就业市场景气指数中，对大型、中型、小型和微型企业的就业景气状况进行了评价。图2显示，2020年伊始，就业市场景气指数相对较高的小微企业在新冠肺炎疫情的冲击下，下降趋势明显。同时，各类企业（包括大中型企业）就业景气指数都处在下行区间。笔者在对第一、二、三产业就业人数占比中的研究发现（图3），2012年以后，第一、二产业就业人数占比都处在下降趋势当中，第三产业就业人数占比上升较快。可以认为，我国就业人口分布正从传统的农业、制造业、建筑业转到服务业中。扩大就业可能要在第三产业上提供更多的政策支撑。


（三）私营企业与个体工商户有吸附失业者的优势
私营企业和个体工商户有快速吸附失业群体、解决临时性失业难题的重要作用。本文整理了2005～2019年城镇人员在国有企业、私营企业和个体工商户的就业分布及变化情况（图4）。数据显示，国有企业城镇人员就业人数基本稳定在6 000万人，且在2013年后有所下降。与之不同，私营企业城镇人员就业人数和个体工商户城镇人员就业人数一直快速增加。2005年，私营企业城镇人员就业人数刚刚超过3 000万人，2019年则接近15 000万人；2005年，个体工商户城镇人员就业人数从不足3 000万人增加到2019年的接近12 000万人。如果将两者相加，2019年私营企业与个体工商户的城镇人员就业人数有近3亿人。可以认为，稳定并继续增加私营企业和个体工商户的就业人数，将是我国就业政策重点发力的关键领域。

（四）失业率上升与财政收入增速下降同时出现
经济学一般原理认为，失业率上升可能是经济增速放缓的原因，也可能是经济增速放缓的结果。无论哪种结论，经济放缓导致财政收入放缓大概率会发生。图5是本文将我国31个大城市城镇调查失业率月度同比增速与全国一般公共预算收入月度同比增速所作的比较。可以看出，2019年年底之前，城镇调查失业率与全国一般公共预算收入没有太强的关联。但2020年伊始，新冠肺炎疫情冲击与经济下行压力加大以后，城镇调查失业率快速上升与全国一般公共预算收入月度同比增速快速下跌同时出现。这个局面至少有两个方面内容值得关注：第一，经济下行带来的就业压力和财政减收已经形成；第二，财税政策保就业要面临可支配收入减少和应对失业人群快速增加的局面。为此，我们的政策定位需要更加精准，对策措施需要更加有效。


  
二、保就业的财税政策作用机制定位
（一）稳定总供给和总需求的规模性政策
积极财政政策在供给侧结构性改革中的作用显而易见，其是我国规模性政策的重要基础。“更加积极有为”的财政政策如何实现稳定总供给与总需求，决定了保就业目标能否顺利实现。2020年《政府工作报告》制定的就业目标为“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右”。当前，我国规模性政策（主要是财政政策）直接有2万亿元（新增财政赤字和发行抗疫特别国债）的资金，在规模性政策中占百分之二三十。可以看到，完成“六保”任务特别是保就业有较为充足的政策资金供给。参考我国前两次（1998年和2008年）大规模财政刺激的经验，财政扩张对经济增长的带动作用十分显著。如果能够继续保持经济增长与就业增加的一致性关联，那么保就业的任务目标是很有希望实现的。
（二）面向就业市场和重点行业的政策供给
扩大就业创业市场是2015年以后中央工作的重点，而能够大量解决就业的重点行业如餐饮业、快递业以及生产性服务业等成为了近年来政策扶持的热点领域。面向就业市场的财税政策供给首先要对就业市场的运行态势有所了解，并有所区分。图2说明对中小微企业的就业政策往往可归入一个大类进行总体部署，而面向大企业的就业政策则需要梳理优化。同样，财税政策在针对不同产业的扶持上也应有所微调。制造业为代表的第二产业是财税政策长期关注的重点，其带动GDP和财政增收的能力较强，但从数据上看，第二产业拉动就业的能力不如以服务业为代表的第三产业。在财力有限、各方期待财政资金迫切的情况下，如何协调财税政策在第二产业和第三产业中同时发力，将是考验政策供给的难点之一。
（三）小微企业和个体工商户受到重点关注
小微企业和个体工商户是过去五年财税政策关注的重点也是难点。企业所得税、个人所得税和增值税税收优惠政策都对小微企业有倾向性照顾。非财税部门如中国人民银行、国家发展改革委员会、工业与信息化部等对小微企业也有政策扶持。新冠肺炎疫情期间，有关小微企业的政策部署很早便出现在各类文件中，包括税费减免、财政补贴和优惠信贷等政策支持。如何通过小微企业和个体工商户来实现保就业的目标，还需财税政策理清思路。第一，降低基础性税费成本。2020年6月19日的国务院常务会议指出，免收全国收费公路通行费、降低工商业企业电价、降低电信资费、减免相关政府性基金收费等一系列降费措施，要为企业减税降费3 100多亿元。这类普遍性的成本降低，对小微企业及个体工商户而言是实实在在的优惠。类似的普惠性财税政策，可以在财力允许的情况下，继续探索推进。第二，协调好各级优惠政策执行。中央层面，面向小微企业和个体工商户的政策大多配给了一定的财政资金。各级地方政府在执行中央政策的同时，还颁布了其他帮扶政策。这些政策有的是配套中央部署，有的是因地制宜安排。地方财力状况往往决定了政策力度和政策可持续性。
（四）关注财政空间对政策实施的约束
除了优化策略，财税政策的实施成效很大程度取决于财政刺激规模。2020年《政府工作报告》指出，2020年赤字率拟按3.6%以上安排，并发行1万亿元抗疫特别国债。可见，积极财政政策扩张趋势明显。财政政策空间因此有所收窄。近期的财政收支数据呈现出一定的财政压力：2020年1～6月累计，全国一般公共预算收入96 176亿元，同比下降10.8%。其中，中央一般公共预算收入44 347亿元，同比下降14%；地方一般公共预算本级收入51 829亿元，同比下降7.9%。全国税收收入81 990亿元，同比下降11.3%；非税收入14 186亿元，同比下降8%。2020年1～6月累计，全国一般公共预算支出116 411亿元，同比下降5.8%。其中，中央一般公共预算本级支出16 344亿元，同比下降3.2%；地方一般公共预算支出100 067亿元，同比下降6.2%。所以，保就业的财税政策应对财政空间有所估量，还应对财政运行有所预计。

三、保就业的财税政策对策
（一）构建规模性政策促进就业增长的运行机制
不少大型经济体都将促进就业作为宏观经济运行的首要目标。此次规模性政策调控首次将保就业放在第一位，是我国宏观经济政策具有里程碑意义的举措。为此，财税政策要有所准备。首先，将完成保就业目标作为任务主线索，以财税政策牵引各级政府协力前进。其次，把保就业和保增长有机统一起来，因为两项任务极有可能是稳定经济社会运行的一体两翼。再次，为政策运行提供体制保障，做到尽快发挥政策实效，兜底民生福利改善。最后，探索建立财税政策促进就业增长的落实机制。要重点关注并积累面向产业、企业和个人的政策“滴灌”办法和政策落地经验。
（二）将拓宽就业市场和保障重点行业就业作为政策供给的优先方向
要素市场化改革是全面深化改革的重点领域。劳动力优化配置有助于减少就业壁垒，降低企业用工成本，促进就业创业（Kojima 等，2020）。一些具备大规模吸附就业的行业是本轮财税政策支持的重点。如何扩大就业市场，保障重点行业政策需求，本文有三个方面的建议：第一，为中小微企业提供有效的就业服务，逐步打破就业市场壁垒，实施短期的用工补贴或培训；第二，为大企业稳定经营提供制度性的政策优惠，以稳定经营预期和用工预期；第三，对餐饮业、快递业、生产性服务业等有较强吸附就业能力的行业提供专门的政策扶持，建立真实用工和财政奖励之间的联系，并尽快兑现相关税费减免和财政补贴。为了今后更加有效的保就业，各方面在有条件时应逐步测算单位财政资金对新增就业和稳岗就业的促进作用。通过量化评估的方法，发掘财税政策带动就业的数量依据。
（三）真正为小微企业和个体工商户降成本
小微企业和个体工商户很可能成为未来一段时间灵活就业和解决摩擦性、非自愿失业再就业的主要渠道。新近的研究表明，财税政策对不同企业的影响并不一样，有的获益而有的受损（Wagner 等，2020）。财税政策直达小微企业和个体工商户的难度不小，成本也比较高，因此政策执行要有新的思路。第一，普遍性降低公共定价产品价格和公共服务价格。继免收全国收费公路通行费、降低工商业企业电价之后，水费、环卫收费、燃气费和燃油费都有下调空间。第二，尽快探索建立除税务部门以外其他公共服务部门不直接收费的管理办法。这是防止各类收费在财政压力下反弹的有效制度安排。第三，探索为小微企业和个体工商户提供规模适度的财政补贴。尤其是发挥互联网、大数据的信息优势，对真实经营和解决就业的小微企业、个体工商户予以分阶段、分类别的财政支持。最终实现财税政策落地到保就业的“最后一公里”。
（四）防范财政风险
财税政策保就业可能是一个不短的周期。相对于保增长，保就业涉及的环节更多，作用机制也更复杂。受到疫情及经济波动等不确定性因素影响，本轮财政扩张需要维持一定规模。这使各级财政的压力会逐步增大，后续结果不易预料。为了保持好政策空间，防范财政风险，本文给出两方面的建议：第一，全面测算实现政策目标与付出财政成本之间的对应关系。可对财政支出的就业效应作出实时评估，以此作为优化政策制定和实施的基准。第二，探索建立实现保就业目标的中央与地方事权划分办法。此举能够有效防范政策扩张诱发的财政风险，还有助于确定各方职责，推动目标任务在财政约束下高效率实现。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第10期。）



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