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[国际税收] “逆全球化”背景下中国的涉外税收政策选择

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“逆全球化”背景下中国的涉外税收政策选择
2017-06-01 | 来源:《税务研究》 | 作者:沈娅莉

内容提要:发达国家兴起的“逆全球化”浪潮加大了我国吸引外商直接投资的难度,使我国产业资本加速外流。本文分析了“逆全球化”对我国涉外投资的影响及对涉外税收政策的挑战,指出“逆全球化”背景下,我国应调整涉外税收政策:一方面应优化税制结构,降低企业税收负担,提高企业国际竞争力,吸引外商直接投资回流;另一方面应加强国际税收合作,提高涉外税收征管效率,打击跨国避税行为,维护国家税收权益。
    关键词:逆全球化 税制改革 税制结构 涉外税收

    一、引 言


     我国的涉外税收政策是随着国家对外经济贸易活动的发展而逐步建立起来的。改革开放以来,为适应对外经济发展需要, 我国涉外税收政策围绕国家宏观经济战略目标进行了一系列改革,其政策选择取向经历了改革初期“引进来”为主(1979 —2001 年)、“走出去”与“引进来”并重(2002 —2012 年)、助推构建开放型经济新体制的大国税收(2013 年至今)等三个发展阶段。改革开放初期我国以“全面优惠”、“引进来”为主的涉外税收政策对吸引外商直接投资、建立和完善我国社会主义市场经济体制及促进国民经济快速发展起到了巨大作用。1984-2001 年,我国实际利用外资规模由12.58亿美元增长至468.78亿美元,年平均增长率为23.72%.2002-2012 年间,我国逐步取消了专门针对外资企业的优惠措施,涉外税收政策转为“走出去”与“引进来”并重。这一时期,我国实际利用外资规模由2002年的527.43亿美元增长到2 0 1 2 年的1 1 1 7 . 1 6 亿美元,年平均增长率降为8.2%.而2013 至今,我国涉外税收政策调整为以服务“走出去”企业为主。这一阶段我国实际利用外资规模由2013 年的1 175.86 亿美元增长到2015年的1 262.70 亿美元,年平均增长率仅为3.62%,而对外直接投资则以16.22% 的年平均增长率高速增长,远远超过实际利用外资增速。
    综上不难看出,我国涉外税收政策与经济发展战略目标密不可分。涉外税收政策通过影响涉外投资规模与结构,对我国的经济发展产生重大影响,是贯彻和实现我国各阶段经济发展战略目标的重要保障。
    2008年国际金融危机爆发以来,一些发达国家开始推行贸易保护主义以促进本国经济复苏,民粹主义和孤立主义更是大行其道。这些现象表明“全球化”进程出现了逆转。“逆全球化”背景下,越来越多的国家推行贸易和投资保护主义,使得人员、商品及资本自由流动的壁垒愈发顽固,给我国经济发展带来极大不确定性。在此形势下,我国涉外税收政策应及时调整,以适应“逆全球化”带来的挑战。


    二、“逆全球化”对我国涉外投资的影响

     (一)“逆全球化”的产生及发展
    1.“逆全球化”的产生。众所周知,冷战结束后的“全球化”浪潮使得生产要素和自然资源在全球市场上得到合理配置,推动了世界经济快速发展,那些顺应历史潮流、积极主动参与“全球化”进程的国家获得快速发展。然而,国际金融危机爆发后,“全球化”为世界经济发展作出的贡献遭到了质疑,一些发达国家将市场运行失调、国际贸易失衡、经济结构扭曲、高失业率等归罪于“全球化”,“反全球化”思潮悄然兴起。
    2.“逆全球化”的发展。2015 年来,贸易保护主义、民粹主义、孤立主义开始大行其道,从美国、英国、欧盟等发达国家和地区兴起的“反全球化”浪潮开始席卷全球。英国经济政策研究中心发布的《全球贸易预警(GTA)》报告显示,2015 年全球实施的贸易限制措施数量为736 个,较2014 年增加50%.从实施国别来看,由G20 国家实施的贸易保护措施数量为599 项,占到81%,而美国采取了90 项贸易歧视措施,位居世界之首。2016 年6 月,英国通过“脱欧”公投,直接阻断欧洲一体化进程。
    2016 年11 月8 日,特朗普当选美国总统,宣布将改革美国现有税收和对外贸易政策,推行超低税率,退出环太平洋合作组织(TPP)与跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP),力促跨国公司回归投资美国,推动本土投资和制造业回归。这标志着美国开始公开推行贸易保护主义和国际税收竞争。英国“脱欧”、特朗普当选美国总统、欧洲议会宣布不承认中国的市场经济国家地位、欧盟修改贸易防御立法、多边贸易投资机制止步不前、封闭性区域协定盛行等都说明“全球化”进程出现了逆转。
    (二)“逆全球化”对我国涉外投资的影响
    “逆全球化”浪潮下,发达国家摒弃了一直坚持的自由贸易理念,重拾贸易保护主义。各国围绕资金、市场、资源、人才、技术的争夺更加激烈,“逆全球化”给我国经济发展带来巨大的挑战和不确定性。
    1.“逆全球化”加大了我国吸引外商直接投资(FDI)的难度。如图1 所示,1984-2008 年,我国实际利用外资规模呈上涨趋势,年平均增长率为19.6%,2009-2015 年受发达国家经济危机和“逆全球化”影响,我国吸引外商投资难度加大,实际利用外资规模增长速度快速降低,年平均增长率仅为5.80%.OECD 统计数据显示,2015 年全球FDI达1.76 万亿美元,同比上升38%,而我国FDI 为1 262.7 亿美元,同比仅增长5.61%,远远落后于全球FDI增长速度。另据商务部统计数据,2016年1-10月,我国实际利用外资规模达1 039.1亿美元,同比增长4.2%.但值得注意的是,由于受发达国家贸易保护主义、制造业回归等“逆全球化”行为影响,如图2所示,在我国实际利用的外资中有75%来自中国香港、澳门和台湾地区,仅有10%来自美国、日本、德国和英国等发达国家,这说明发达国家对我国的直接投资比例很小,我国实际利用外资规模虽然小幅增长,但外商直接投资主要来源于中国内部(香港、澳门、台湾均属于中国),吸引外商的结构不合理。
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    2.“逆全球化”加速我国资本外流。如图1 所示,2008 年以后,我国受“逆全球化”思潮影响,产业资本开始从我国流出。2009-2015 年,我国对外直接投资规模快速增长, 年平均增长率达17.09%,远远超过实际利用外资增长速度。从2014年开始,中国已连续三年成为净资本输出国。2015年,在世界经济增速普遍放缓的情况下,中国对外直接投资规模依然保持强劲增长,对外直接投资1 456.7 亿美元,占到全球流量份额的9.9%,同比增长18.3%,金额仅次于美国(2 999.6 亿美元),首次位列世界第二。但值得注意的是,据《2015年度中国对外直接投资统计公报》,2015 年我国对外直接投资的国家和地区呈现高度集中态势,流向中国香港和荷兰、开曼群岛、英属维尔京群岛、百慕大群岛等地区的投资共计1 164.4 亿美元,占当年流量总额的79.9%.


    三、“逆全球化”对我国涉外税收政策的挑战     “逆全球化”给我国涉外税收政策带来巨大挑战:一方面,我国已成为净资本输出国,需要制定能提高“走出去”企业国际竞争力的涉外税收政策;另一方面,“逆全球化”加大了我国吸引外商直接投资的难度,需要制定能吸引国际资本重新流回我国的涉外税收政策,确保我国经济健康、平稳增长。
    (一)需要制定提高“走出去”企业国际竞争力的涉外税收政策
    “逆全球化”背景下,我国已由净资本输入国转变为净资本输出国,这就需要制定或完善相关的涉外税收制度,使涉外税收政策有利于“走出去”
    企业参与国际市场竞争。从西方最优税收理论的观点看,好的税收制度应该不会对经济活动产生扭曲性影响,且应征管便捷、远离生产和流通环节, 而我国目前的税制设计使得涉外税收收入主要来源于生产、消费等环节,直接税比重过小、间接税比重过大,且主要由企业缴纳,与西方最优税收理论刚好相悖。与许多国家不同,我国增值税、营业税及消费税等间接税主要是在生产和流通环节征收,2002-2014年,间接税在我国涉外税收收入中所占比重平均约为68.60%,意味着我国68% 左右的税收收入要作为价格的构成要素嵌入各种商品和要素的价格之中,也就是我国税收同商品和要素的价格高度相关。这一方面使得商品的价格同税收制度的变化捆绑在一起,难免扭曲价格的正常形成机制;另一方面,由于中外税制结构的巨大差异,如此高的税收收入来源于生产、流通领域,可能导致境内外商品和要素价格之间的“反差”或“倒挂”,使企业在国际贸易中处于劣势。在我国经济下行及“逆全球化”背景下,这样的税制设计加重了“走出去”企业的税收负担,不利于企业参与全球竞争,阻碍了外商投资,同时还会导致资本流向国际避税地和低税地,成为我国涉外投资结构恶化的又一重要原因。
    (二) 需要制定吸引外商直接投资的涉外税收政策
    在“逆全球化”背景下,许多国家为吸引外商直接投资、提高就业率和促进本国经济增长,通过不断降低所得税税率、推出税收优惠政策或是区域贸易组织间税收优惠等方式展开日益激烈的税收竞争。而我国自2008 年《企业所得税法》实施后就逐渐取消了对外资企业的特殊税收优惠,目前已没有专门吸引外商直接投资的涉外税收优惠政策,不利于我国参与国际税收竞争和吸引外商直接投资。一般来说,跨国企业为实现利润最大化目标,会选择有税收优惠或是税率较低、税负较轻的国家进行投资,而目前我国的税、费负担较重,对外商直接投资缺乏吸引力。一般均衡理论认为,在只考虑税收收入的情况下,对外直接投资规模超过外商直接投资规模无疑减少了国家税收收入
    “逆全球化”加剧了我国产业资本外流速度,因此,我国现阶段的涉外税收政策不宜对“走出去”企业采取“普适性”的税收优惠措施,而是应该保持资本输出中性原则,减少税式支出,致力于有效消除生产要素在国内外流动的制度障碍,促进贸易投资的自由化和便利化。同时,应根据国家经济发展战略目标,考虑制定涉外税收优惠政策来吸引外商投资。
    (三)需制定加强涉外税收征管的税收政策
    我国的涉外税收征管制度是在“引进来”为主阶段建立并发展起来的,主要偏重于对“引进来”企业的税收征管,而“逆全球化”背景下,我国已由净资本输入国转变为净资本输出国,大量企业走出国门,到世界各地投资经营,现有的涉外税收征管制度显然已不能对这些“走出去”企业实行有效征管。商务部发布的《2015 年度中国对外直接投资统计公报》显示,2015 年我国对外直接投资大量流向了国际避税地或低税地,同时,有近20%的外商直接投资是通过萨摩亚群岛、开曼群岛及英属维尔京群岛等避税地进行的。大量的中国“红筹”企业选择在国际避税地和低税地建立特殊目的公司,说明“走出去”企业试图利用国际税收规则、税收协议及我国涉外税收征管漏洞进行纳税筹划,以规避在我国的纳税义务。“逆全球化”背景下如何制定涉外税收制度对这些企业实施有效的税收征管,如何在开放的环境中保护中国税基,已成为我国涉外税收政策制定需要考虑的重点和难点问题。虽然我国税务部门采取了更加严格的居民企业认定标准、与避税地签订税收情报交换协定、把一般反避税规定引入税收协定谈签等措施来加强我国海外税收征管,但由于我国涉外税收征管手段落后、信息化程度不高、缺乏高素质的国际税收人才等原因,许多涉外企业仍然利用我国涉外税收制度缺陷及征管漏洞逃避其纳税义务,给我国财政收入造成巨大损失。


    四、“逆全球化”背景下我国涉外税收政策建议

     (一)优化税制结构、提高企业国际竞争力,吸引外商直接投资回流
    1.以营改增为契机,逐步简化、降低税率,减轻企业税收负担。增值税具有税基广泛、税源可靠、课税隐蔽、课税阻力小、计征简便、易于征管、征纳成本较低等优点,是我国的主要税种。2016 年5 月,我国全面推开营改增。国家税务总局统计数据显示,2016 年1-9 月,营改增累计减税达3 267亿元,全年减税总规模预计将超过5 000亿元。值得注意的是,虽然营改增降低了企业税负,但在经济下行,效益下滑的背景下,企业税费负担仍然较重,我国增值税仍存在税率过高、行业税负不均衡、征税环节不合理等问题。如国家对制造业征收17% 的税率,而服务业的增值税税率为6% 或11%,一般来说,服务业的运营资本明显比制造业低,平均利润率却比制造业高,对制造业征收17% 的增值税显然违背了公平原则,加重了工商企业税收负担,削弱了企业的国际竞争力。特别是在“逆全球化”背景下,发达国家纷纷采取措施吸引制造业回归,对制造业适用17%的增值税税率显然不利于我国制造业参与全球竞争以及吸引外商投资。因此,应以营改增为契机,逐步将现行增值税税率简化合并为两档或三档,降低工商业增值税税率,切实减轻企业税收负担,消除由于税制设计不合理对涉外投资的扭曲作用,吸引外资回流。
    2. 以“个人所得税改革”为突破口,优化税制结构,逐步提高直接税比重。现行税收制度导致我国税收收入主要来源于企业和生产流通环节,侵蚀了产业资本,不利于涵养税源。从西方发达国家的经验看,个人所得税是税收负担最明确、最难以转嫁、税负归宿透明度最高的税种。对个人所得税采用累进制税率,还可以发挥税收的收入分配与调节功能,体现税制设计的“公平”与“效率”原则。从1996 年起,我国就开始提出“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制度”。党的十八届三中全会中又提出要“逐步建立综合与分类相结个人所得税制”。随着增值税改革的深入推进,减税效应会逐步加大,国家应加快个人所得税改革进程,并择机开征房地产税。这一方面可以提高直接税占税收收入的比重,优化我国税制结构;另一方面还可以稳定宏观税负,减轻由于营改增减税效应扩大后给财政带来的负担;最后还可以让税收在调节居民收入分配、促进社会公平方面发挥更大作用。
    3. 以“简化税制”为主线索,逐步减少税收征收环节。我国目前的税收收入主要集中在生产和流通环节,但从西方发达国家的经验看,优良的税制不应该对经济活动产生扭曲作用,应该征管便捷并远离生产和流通环节。BEPS行动计划中税收分配原则从注重实体经济转为实体经济与虚拟经济并重,对增值税等流转税强调按照消费地征收的原则,对所得税则强调利润实际生产地与销售地兼顾的原则。我们应借鉴发达国家经验,与国际税收规则接轨,将我国税收的征收环节逐步集中于分配和消费环节。
    (二)加强国际税收合作、提高涉外税收征管效率,维护国家税收权益
    “逆全球化”背景下,我国的涉外税收政策应转向对“走出去”企业的税收监管与服务,提高征管效率,维护国家税收主权。
    1. 加强国际税收合作,服务“走出去”企业。一要通过谈签自贸协定和双边税收协定,加强国际税收合作,协调和明确税收管辖权,消除双重征税,降低“走出去”企业整体税负,提高跨境经营企业国际竞争力。二要通过相互协商程序和税收情报交换,有效解决税收争端,帮助企业利用税收协定保护自身权益。三要优化跨境纳税服务。税务部门应加强对“走出去”企业主要投资目的国的税收政策研究,分国别发布投资国税收指南,并分期、分批对“走出去”企业进行培训,介绍相关投资国税收政策,提示潜在投资税收风险,为企业提供更加个性化的服务和管理。
    2.提高跨境征管能力,维护国家税收权益。一要健全反避税防控体系。建立税收征管全流程信息化平台,实时监控跨国企业利润水平;加强税收情报交换,积极参与BEPS 行动计划,借鉴BEPS 行动计划成果,加强跨境税源监管,防止跨国企业利用利润转移侵蚀我国税基;加强国际合作,坚决打击企业国际逃避税行为,维护国家税收权益。二要加强非居民税源管理。针对非居民企业与个人税源分布广、流动性和隐蔽性强等特征,应将非居民企业与个人纳入日常税收监管,加强源泉扣缴管理,防范非居民企业及个人滥用税收协定逃避税,有效防止非居民税收流失。









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