税收风险管理数字化转型研究

李威03

  
国家税务总局深圳市税务局课题组



一、当前税收风险管理模式存在的问题
经过多年的探索实践，税收风险管理在推动征管方式转变、提升纳税人税收遵从等方面的重要性日益显现。在推进税收治理体系和治理能力现代化进程中，相比于管理服务对象在新技术、新产业、新业态和新模式上的探索发展，现有税收风险管理模式、流程、方式仍存在一定滞后和局限，阻碍了税务机关充分发挥主观能动性、提升税收风险管理的效能。

（一）信息不对称
税收征管信息的不对称既包括税务机关与纳税人之间的信息不对称，也包括税务机关内部上下级之间信息的不对称。前者的信息不对称，随着“税收透明时代”的来临而有望得到缓解；后者的不对称，则是当前掣肘税务机关工作效能提升的重要因素。当下主流的税收风险管理模式呈现出税收风险任务从上至下驱动、上级行政指令逐级下达、外部监督考核压力层层传达的特点，下级机关无法透过此种模式准确领悟上级的决策意图和内涵，上级机关也无法根据下级逐级上报的汇总材料察觉其真实管控成效，知晓当前存在的突出税收风险。这种传统的行政化、长链条、被动式的风险管理模式与当今专业性、个性化、主动式的现代税收风险管理需求之间的矛盾异常突出：工作任务层层推诿、工作方式粗暴单一的情形时有发生，工作主动性、专业性及管理效能随着行政职级下降而逐级递减，风险管理预期效果与实际成效间的偏差逐渐拉大，等等。诸如此类矛盾的堆积致使上下级税务机关之间信息不对称的状况愈发严重。

（二）信息系统林立
近年来，随着金税三期系统上线以及各部门间信息共享合作力度的加深，税务机关所掌握的涉税数据堪称海量，各类新技术在税务机关的深度应用使得数据精细度虽在不断提升，但数据清洗质量、数据整合程度仍然较低，各类数据分散于各自独立的信息系统中，形成“数据孤岛”。在现有运维机制下，各信息系统应用的协同性和集成性不佳，导致在税收风险管理的实际操作中仍需频繁地切换系统、校验数据、对接结果，不仅容易造成税收风险管理各环节间脱节调档、衔接不畅，更严重制约了税收风险管理质效的提升。

（三）系统性的岗责体系和业务规则缺失
近年来，随着税收风险管理工作的深入推进，各级税收风险管理机构设置已得到不断完善，全国性的税收风险管理制度体系亦逐步建立。然而，在行政管理范畴下的管理流程、岗位设置、工作职责日益成熟之时，内置于系统、契合信息化发展需要的税收风险管理岗责体系和业务规则却尚未形成。目前，各级税务机关在开展税收风险管理工作时，常常面临着执行不到位和“做多错多”的两难困境，尤其是基层税收风险管理人员还面临对上级要求无所适从、工作边界宽泛不清、评价成效无统一标准等问题，迫切需要建立一套系统性的岗责体系和业务规则。这里所称“系统性”，是强调基于税收风险管理全流程，围绕各业务活动、事件在税收风险管理系统形成不同节点，并以此为单位将职责内容、工作标准、工具方法、工作流程、质量控制等有机结合的模块化、结构化、集成化的框架体系。

（四）数据和情报支撑不够
当前，税收风险管理的主要手段仍然停留在依靠人工经验判断、主观设定阈值、单个指标“点上突破”的初级阶段，基于大数据和人工智能等现代科技手段的整体性、系统性税收风险管理仍处于初步探索的爬坡过坎阶段，制约风险管理智能化进程的因素依然存在。这些因素中，除了智能算法有待优化完善、与税收风险管理相融合的技术支持不够等外在支持短板外，税务机关内部缺乏集数据、情报、监控于一体的数据库支撑也对税收风险管理智能化增添了不利因素。

二、税收风险管理数字化转型的内涵
一般而言，数字化转型更多运用于企业、商业领域，主要是指在数字化转换、数字化升级基础上，以新建一种商业模式为目标的、更进一步触及企业核心业务的高层次转型。就广度和深度而言，数字化转型完全超越了信息的数字化或工作流程的数字化，而着力于实现“业务的数字化”，它带来的将是商业模式的创造、业务的创新以及核心竞争力的突破。

（一）数字化不等于无纸化和信息化
无纸化强调风险管理资料报送、流转、存储过程中的载体要尽量减少甚至彻底摆脱传统的纸质文稿，而依托电子设备、互联网、数据云端等介质采集、传送和存储。区别于传统的手工操作，信息化侧重于信息技术在风险管理中的研发和应用，包括软硬件的建设。近年来，税收风险管理工作中涉税信息保存、工作记录流转、重要工作成果提交等环节已基本实现了无纸化，而且依托大数据平台建立的各种分布式信息系统确实能有效支撑风险分析、任务统筹、风险应对等税收风险管理中的重要环节。然而，从税收风险管理的全流程看，当前的无纸化和信息化，更多的是从载体、工具、方式的角度对风险管理进行数字化改造，提升管理的效率。而数字化绝不仅仅只是解决将纸质表单电子化、将纸质传输转为电子传送、系统模拟手工操作等问题，而是要在无纸化、信息化的基础上，从风险管理流程入手，运用大数据、云计算、人工智能等新技术，以数字驱动为理念，将岗责体系、业务规则、内控监督等内化于系统，从根本上改变税收风险管理的模式。

（二）数字化转型以数字驱动为理念
税收风险管理的数字化转型既不是简单地构建一个信息系统或平台，也不是机械地汇总、统计数据或者静态地分析、解释数据，而是要实现风险管理工作的“数字驱动”。不同于当前税收工作创新更多依赖于信息驱动、技术驱动，数字驱动是在税收风险管理所有业务实现系统化、数字化后，税务机关能充分发挥数据的作用，透过数字发现管理服务对象存在的问题 , 通过数字展现自身管理服务工作的质量，真正实现“让数据说话”。

（三）数字化转型以构建监管体系为目标
税收风险管理通过让全流程工作系统化、推动风险管理运行机制去冗余，用数字记录、展示、驱动各环节，从而实现税收风险管理工作的“透明化”。数字化转型后的税收风险管理，能最大程度地去除业务工作的行政化，构建包括税务人端工作质效、纳税人端管理服务效能两方面的直观、动态、精准数字化监管体系，具备“监控高精准、防控立体化、打击快协同”的显著特征。

（四）税收风险管理数字化转型的内涵
税收风险管理数字化转型，是指在无纸化改造、信息化建设等前提下，在充分运用数字化新技术的基础上，运用大数据思维，以“数字驱动”为理念，对现有税收风险管理岗责体系和业务规则开展数字化改造，建立具有智能化、自动化、系统化等显著特征的全流程税收风险管理数字化监管体系。

1.智能化。从涉税风险分析和执法风险防控两个维度，运用人工智能等智能化新技术开展大数据和情报信息的深度分析，尤其运用税收风险管理“穿透论”，注重对“人”的行为分析，从根本上提升税收风险管理效能。

2.自动化。以数字为主要驱动力，通过智能化设置关键阈值，触发税收风险管理全流程、各节点采用“接力棒式”自动运转，环环相扣、处处留痕，实现数字驱动下的自动化工作模式。

3.系统化。将税收风险管理岗位职责、业务规则、数据情报、系统支撑等视为整体，打通林立的系统、集成散乱的数据，在税收风险管理全流程中体现各方面关联性、统一性和协同性。

三、税收风险管理数字化转型的路径选择
（一）建立一套基于系统平台的数字化岗责体系
围绕“做什么”，内置于系统的数字化税收风险管理岗责体系主要包括三个显著特征。

1.业务模块化。区别于行政化的岗位职责，数字化转型的岗责体系是根据现行税收风险管理运行机制和机构设置，将业务流程细分为单一事件和活动，形成一系列相对独立的业务模块，并以岗位为节点匹配、归集业务模块。不同于现行通过行政指令、外部考核压力驱动，业务模块化是实现风险管理全流程以“接力棒式”自动运转的重要前提，也是数字化留痕、记录、驱动的基础。

2.流程定制化。在模块化的业务活动下，税收风险管理流程不再是一条简单、固化、履带式的流水线产品生产链条，而是灵活、串联、模块化的“接力棒式”智能开发工序。在税收风险管理的不同流程中，税务人员可以根据任务性质、风险等级、应对资源等多个维度，为每一批任务量身定制应对环节、应对团队、流转程序等流程。例如，在风险任务统筹阶段，统筹人员可以根据实际情况，对“案头审核”“地址核实”“实地调查”等应对环节，合理配置哪些环节属于“必经环节”，哪些环节属于“可选环节”；在风险任务分配阶段，分配人员对简单任务选择由单一科室应对，对复杂任务选择跨科室组团应对，可以按照紧急任务通过快速通道、普通任务通过一般通道方式推送。在对传统税收风险管理流程细分模块化后，税收风险管理流程将以实现管理效能最大化为目标而灵活调整变化，最大限度消除纯行政化、无实质产出的非必要环节。

3.角色个性化。随着数字化税收风险管理模式中管理流程的可定制，各岗位的角色定位也就有了调整再造的现实要求。就税收风险管理整体流程而言，省级税务机关风险管理部门的岗位定位对上是“参谋部”，对下是“配药师”。前者指根据全流程税收风险管理数字化监管体系，风险管理部门为领导决策层提供精准、动态、可视的涉税风险状况分布，从而引导税收风险管理重心的调整和资源的调配 ；后者指根据智能风险分析系统扫描形成的风险任务，风险管理部门配置个性化操作指引、详细的应对规范和标准、需要使用的数据及操作工具、必需的监控措施等“药方”供应对人员使用。与此相对应地，市（区）级风险管理部门尤其是风险应对部门的岗位定位则是“按方服药”，根据“配药师”的配方，按步骤、遵标准地“被动”操作，即可完成风险任务。

（二）创制一套基于系统操作的数字化业务规则
围绕“怎么做”，与数字化岗责体系相匹配的数字化业务规则是一套具有“业务+操作”双重特征的税收风险管理工作“指导书”，它具有以下主要特点。

1.操作标准化。业务规则旨在控制税收风险管理工作的质量，同时通过规范化的操作提升工作效率。首先，税收风险管理数字化业务规则要以模块化的税收风险管理活动为单位、以实现岗位职责为目标而制定。数字化业务规则最重要的特征便是内置于系统，蕴含于每一次点击和每一步操作之中，以系统提示、强制监控等方式规范操作行为。其次，系统化的业务规则主要采用条目式、清单化的形式简洁展现。在具体操作设计中，尽可能减少文本录入等“主观题”形式，而多采用自动采集、自动转换、勾选、判断等“客观题”形式。最后，实现操作结果产出的可呈现、可衡量、可集成。系统数字化记录每一步操作，同时与内置于系统的业务规则尽可能同步校验，尽可能减少系统切换，实现信息、操作的“一页式”集成。

2.内容实体化。数字化转型要实现税收风险管理效能的提升，无论是对业务流程的数字化升级还是操作规则的数字化改造，都要以专业化为核心，尽可能压缩不必要的流程环节，去除层层审批、上传下达而无实质产出的行政化、空心化操作。因此，数字化业务规则聚焦各项业务事件和活动在整个税收风险管理流程中的功能定位，为每个岗位所操作的每一事件活动制定明确、具体、详尽的操作规范和标准。

3.“一页式”集成。将税收风险管理的各个岗位职责和业务规则内嵌于系统，实现“系统主动提示工作+人员模块化、标准化、清单化操作+实时监控预警、电子档案一键生成”的系统功能。根据岗责体系及特定业务流程，呈现差异化、可定制、可拓展的“一页式”工作台，同时将每项操作按内容、标准、工具、成果等维度以模块化呈现，便于税收风险管理各岗位人员“一站式”登陆系统、“一页式”提示操作。

（三）打造一个全流程风险管理数字化监控平台
以“做什么”和“怎么做”为基础，全流程税收风险管理数字化监管平台重点解决岗责体系和业务规则的系统支撑和落地实现问题。该平台并非简单地将现有手工录入或机外操作移植至系统内，而是在大数据平台和情报中心的支撑下，用内置的岗责体系和业务规则改变行政化驱动的单一生产链模式，解决操作指引不明、边界不清、监控缺失的问题，并实现对不同层级税收风险的智能化动态监控。

1.智能分析平台。在传统指标建模构建风险分析系统的基础上，突出人工智能等智能化新技术在风险分析环节以及整个税收风险管理流程中的深度运用。按照省、市（区）级风险管理岗责要求，适应不同能力分析人员需求，丰富风险分析和管理工具，降低人工智能风险画像自建和优化门槛，重点建设企业纳税人和自然人纳税人画像群。

2.内控内生化。风险管理不能有风险。要注重内控风险的事前预防和事中监控，从管理理念、制度、系统等多处着力，将“内控”蕴含于数字化岗责体系和业务规则中，并内嵌于系统。通过明晰化各事件活动的操作标准，并将该操作可能存在的执法或操作风险根据风险等级采用弹出提示、强制监控等手段实施过程监控管理，最大限度实现内控内生化、内控系统化，实现廉政风险与执法风险的双降低。

3.风险动态监控。一方面，基于智能化风险分析手段，分区域、分行业、分事项开展风险状况等级划分，向不同层级的决策岗人员动态展现税收风险状况，提示风险聚集点，充分发挥税收风险管理对提升税收治理能力的重要支撑作用。另一方面，依托系统操作实时留痕、档案自动生成等功能，既实现对税收风险管理工作的实时动态、可量化、可视化呈现，又实现对税收风险管理全流程的动态监控。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第10期。）