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我国就业市场变化的税收因素分析——基于产业结构调整视角

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2020税务高考

2020-10-18 00:30:39 | 显示全部楼层 |阅读模式

  
马海涛 王斐然
中央财经大学财政税务学院
中央财经大学中国财政发展协同创新中心

“就业是最大的民生。”党的十九大报告中这句话点明,就业是民生问题的基石,离开更稳定更高质量的就业,其他如收入水平、居住条件和教育医疗等生活水平的提高将无从谈起。2020年是全面建成小康社会的决胜之年,解决好就业问题至关重要,而新冠肺炎疫情的出现使政府面临更严峻的挑战。在此背景下,2020年《政府工作报告》中将就业列为“六稳”和“六保”之首,并提出“要千方百计稳定和扩大就业”,其中“加大减税降费力度”是稳岗、扩就业的重要举措。但是,当前我国直接促进就业的税收政策主要集中在对重点和特殊群体实行税收优惠,存在政策覆盖面较窄、限制较多等问题。因此,对促进就业具有“提质增效”作用的税收政策需要与其他政策紧密结合。产业发展作为解决就业的载体,产业政策应是其中的重点。一方面,促进新兴产业发展,推动传统产业转型升级是深化供给侧结构性改革、推动高质量发展的必经之路,产业结构的优化调整必然伴随劳动力需求规模和结构的变迁;另一方面,国外经验表明,促进就业的关键在于提高就业市场的扩容能力,因此财税政策应更多针对就业市场本身,而非仅停留在个人和企业层面。此外,税收的基本源泉是一国的经济发展水平,即各产业增加值的加总,产业结构的优化升级同样必然影响到税源规模和结构。由此可以看出,税收、就业和产业发展之间存在紧密关系。综上所述,本文拟基于产业结构视角探索税收对就业市场的影响,从宏观视角利用指数分解法分析其中的基本规律,以期对政府制定更加有效促进就业的税收政策提供相关建议。


一、文献综述

图1显示了产业视角下税收促进就业的机制。



一方面,税收对劳动供给的影响主要通过对劳动者个人所得课税和教育税收优惠来实现。具体而言,个人所得税的征收会降低劳动者的可支配收入,由此产生的收入效应会使劳动者增加劳动供给以维持原本的生活水平,同时也会降低闲暇的相对价格,产生导致劳动者增加闲暇减少劳动的替代效应。综合作用决定劳动供给的变化方向。付伯颖(2007)等利用宏观数据的研究表明,在我国目前以商品劳务税为主体的税制结构下,对劳动课税产生的收入效应大于替代效应,会使劳动力供给增加。但从微观层面上看,一些利用准实验方法对个人所得税改革的研究结果表明,税负的净劳动供给效应在性别、年龄、收入水平等方面存在异质性(刘蓉 等,2019)。同时,大量研究证实,以教育投资为主要形式的人力资本投资对促进就业具有重要作用(刘万霞,2013)。因此,教育税收优惠是政府引导教育投资从而提高劳动者质量的重要途径。陈远燕 等(2016)通过对国内外典型国家和地区教育税收优惠政策的梳理,为完善我国教育税收优惠政策提供了相关政策建议。综合税收对劳动者供给的上述影响,发现税收可以改变劳动者供给的规模和结构。劳动力在产业间流动,会对不同产业的发展产生异质性影响,从而推动产业调整(曹芳芳 等,2020)。


另一方面,通过对资本和商品课税以及有关税收优惠的方式促进产业发展和结构升级,从而改变劳动力需求规模和结构。具体而言,对资本课税会改变资本要素与劳动要素的相对价格,从而改变企业的要素需求,而产业间要素需求的异质性决定了产业发展的差异,进而改变产业结构。毛德凤 等(2016)发现2008年开始实施的《企业所得税法》中的税收优惠政策能够使企业新增总体投资平均水平较改革前提高36.9%,但对劳动要素投资贡献不显著;同时,由于非生产性服务业的固定资产投资比重相对于建筑业和生产性服务业低,这种税收优惠政策不对非生产性服务业的投资增长产生影响。刘啟仁 等(2020)进一步通过区分劳动要素类别发现,固定资产与技能劳动力之间存在互补性,与非技能劳动力不存在互补性,所以固定资产加速折旧政策在促进企业加大对固定资产投资的同时会提高企业对技能劳动力的需求,降低其对非技能劳动力的需求;这种资本与技能劳动力的“互补效应”同样存在行业异质性,对资产结构偏向长期的行业影响相对较大。还有一些学者研究了企业所得税税率与劳动要素的关系,但并未形成一致结论(薛玉莲 等,2017;左胜强,2020)。此外,对商品课税会改变商品间的比较成本,不仅会影响生产者的生产决策,而且会造成行业间产品的相对价格发生变化,促进具有产品价格优势的行业发展,进而推动产业结构优化升级。孙正(2017)通过理论模型指出,营改增从根本上降低了第三产业税负,推动了资源配置向第三产业倾斜,从而促进传统工业服务化,进一步实证研究证实了营改增能够提高国民经济中第三产业的占比,对产业优化升级具有积极影响。不仅如此,李永友 等(2018)的研究证实,营改增能够通过深化企业间分工提升劳动生产率和资本生产率,从而推动制造业转型升级。


上述产业发展和结构的变化,会直接影响就业规模和结构。配第 - 克拉克定理表明,随着产业结构的演进升级,劳动力会遵循第一、二、三产业的顺序进行转移。但是从我国产业发展和就业状况看,我国就业结构调整滞后于产业结构的发展,相关研究都证实了这一点(单良 等,2018)。


综上所述,现有文献大多关注税收、产业和就业三者中两两之间的关系,较少直接将三者纳入统一研究框架下进行分析。结合机制分析和相关文献梳理,不难发现,产业发展、产业结构、产业税负、税收结构和个人税负是最终影响就业规模的重要因素。近年来,指数分解法被应用于税收问题的研究,分析了包括经济增长、产业结构、产业税负、就业结构、人口老龄化、就业规模等因素对税收收入增长的影响(邢锋 等,2016;韩秀兰 等,2019;陈建东 等,2020),为本文提供了可借鉴的分析框架。有鉴于此,本文拟利用对数平均迪氏指数分解法分析产业因素和税收因素对我国就业市场的影响及其贡献大小。


二、我国就业市场的趋势分析

(一)就业市场的弹性趋势分析

1.我国总体就业弹性趋势分析。所谓就业弹性,用公式表示即是就业增长率与经济增长率的比值,代表经济每增长一个百分点所带动的就业增长率。从表1可以看出,我国进入“十三五”时期以来,经济增长对就业拉动作用降入低谷,就业弹性在2016~2018年期间断崖式下跌,在2018年由正转负。相反,同期税收收入增速却出现反弹,宏观经济创税能力增长。可能的原因在于,一方面,创税能力更强的知识密集型产业的发展带动了税收收入的增长;另一方面,就业市场未能伴随经济结构的调整而迅速转变,加剧了结构性失业,由此导致经济增长不仅无法带动就业,反而造成就业市场萎缩。从趋势看,在经济结构调整及对抗疫情背景下,我国可能面临长期的就业困境,而当前直接促进就业的税收优惠政策期限往往是短期的,例如促进重点群体就业的税收优惠政策,对长期稳定就业的作用可能有限。


2.分产业就业弹性趋势分析。从表1可以看出我国“十五”时期以来分产业就业弹性趋势。其中,第一产业自2002年以后就成为就业人口净流出产业,其就业弹性为负且自“十五”时期以来弹性绝对值呈现增长趋势,意味着第一产业发展不仅会挤出该产业的就业人口,而且挤出效应在逐渐增强,从而使得第一产业就业结构偏离度表现出下降趋势,其显著小于0,说明我国第一产业仍有大量剩余劳动力有待转移。同时,虽然第一产业税收协调系数在2016~2018年的平均值较“十五”时期平均值提高4.68倍,但第一产业税收贡献仍然严重不足(见表2)。




第二产业的就业弹性整体表现出先增长后下降的趋势,从2001年的 0.010 6波动中增长,在2012年达到峰值0.398 7,随后由正转负,与第一产业一样表现出对产业就业人口的挤出效应。但是与第一产业显著不同的是,第二产业存在产业与就业之间的正偏离,说明部门相对劳动生产率较高,存在劳动力缺口 ;与此同时,第二产业税收协调系数呈现下降趋势,相较于以往显著降低,说明产业税收负担下降(见表2)。从上述两点看,第二产业应该成为吸纳就业人员的部门,而非就业人口流出部门,产业经济增长与就业间存在背离关系,而当前的税收政策未能有效扭转这一点。


相比较第一产业和第二产业,第三产业就业弹性虽然同样呈现先升后降的趋势,但产业发展尚能够保持积极带动就业的“虹吸”作用,可以有效吸纳就业人口,表现为第三产业就业人口占就业人口比重稳步增长。但是,“十二五”时期税收协调系数平均值较“十一五”时期增长5%,说明产业税收收入增速高于产业增加值增速,产业税收负担有所上升。虽然得益于减税降费政策的实施,第三产业税收协调系数在“十三五”时期有所下降,但仍表现出税收超贡献。


3.分行业就业弹性趋势分析。进一步地,表3给出了2004~2017年我国分行业城镇就业弹性的情况。第二产业中的制造业和建筑业的就业弹性变动趋势与产业就业弹性相一致,表现出先增长后下降的态势。就第三产业而言,2016~2017年,批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、租赁和商务服务业的就业弹性较“十二五”时期有所下降,但产业发展仍然能够促进就业,而住宿和餐饮业与居民服务修理和其他服务业的就业弹性较之前进一步增长,呈现上升趋势。参考李善同 等(2007)的划分标准,住宿餐饮业与居民服务修理和其他服务业都属于生活性服务业,在2016~2017年表现出比生产性服务业相对更强的就业吸纳能力。笔者另计算了按照19个国民经济行业分类的城镇分行业非私营单位就业的就业弹性,结果仍然显示生活性服务业相比较生产性服务业具有更强的就业吸纳能力,与分行业城镇就业形势相一致,同时也是整体就业形势的缩影。


从税收协调系数看,产业内部行业间差异显著。以2017年为例,第三产业中批发和零售业、租赁和商务服务业的税收协调系数分别为1.40和1.61,税收超贡献;住宿和餐饮业、居民服务修理和其他服务业的税收协调系数分别为0.21和0.86,税收贡献不足。税收协调系数之间的差异反映了行业间税负差异,可以看出,行业税负较低可能是生活性服务业能够更好地保持对就业吸纳能力的原因,而相对较高的行业税负水平是限制批发和零售业、租赁和商务服务业就业吸纳能力的重要原因。


(二)就业市场的结构趋势分析

1.就业人口的产业与行业分布。图2展示了我国2004~2018年就业市场产业结构及分行业城镇就业人员结构状况。从产业层面看,自2011年起,第三产业超过第一产业成为吸纳就业人口最多的部门,虽然近年来第三产业就业人员占就业总人员比重持续上涨,在2018年达到46.32%,但仍明显低于发达国家60%~70%的水平(王振宇 等,2009),意味着第三产业就业吸纳能力尚存很大空间。从行业层面看,城镇就业人员中从事制造业和交运仓储邮政业的人员比重持续萎缩,从事批发零售业、住宿餐饮业、租赁商务业和居民服务业的人员比重在2004~2018年持续上涨,其中批发零售业在2014年以后取代制造业成为吸纳城镇就业人员最多的部门。


2.就业人口的单位分布。图3给出了2004~2018年我国私营企业和个体就业人数和结构状况。私营企业和个体就业人数无论是总体就业规模还是分城乡就业规模,都表现出持续增长的态势。具体而言,城镇私营企业和个体就业人数占城镇就业人数比重在2017年超过50%,取代非私营单位成为城镇就业人员的主要去处;乡村私营企业和个体就业人数占乡村就业人数比重在2004年仅为8.39%,2018年达到38.11%,是2004年的4.54倍;整体私营企业和个体就业人数在就业市场中比重从2004年的12.93%上涨至2018年的48.22%,接近就业市场规模的一半,且城镇私营企业就业人数年化增速是乡村的1.30倍,使得2004~2018年城乡私营企业就业人数之比从1.35上升至 1.87。


综合就业弹性状况和就业人口分布,我国就业状况在产业间及产业内行业间都存在显著差异,而各自存在的就业问题也大相径庭。第一产业就业主要问题是劳动力严重冗余,产业较低的相对劳动生产率无法吸引劳动力。以制造业为主的第二产业存在严重的经济增长与就业相背离现象,技能型劳动力缺失引起的结构性矛盾是影响第二产业就业的主要因素。就第三产业而言,一方面与发达国家比较可以得出,产业规模是制约第三产业吸纳就业的重要因素;另一方面,产业内不均衡的行业税负也在一定程度上影响了产业就业人口的增长。就业问题在产业间及行业间的差异性和复杂性对税收政策在科学性、精准性和细致程度上提出了更高的要求,而当前我国税收政策在就业税收政策上呈现出的“碎片化”特点难以与上述要求相匹配(薛钢 等,2014)。


三、我国就业市场变化的影响因素分解

(一)LMDI模型与数据

1.LMDI 模型及因素设定(略)。

2. 数据来源及说明。本文的数据期间在2001~2018年,使用的人口、就业人数、GDP和三大产业产值的数据源自历年《中国统计年鉴》,各产业税收数据源自历年《中国税务年鉴》。为消除价格变化产生的影响,以上各指标以2001年居民消费价格指数为基期进行不变价处理。


(二)就业规模的因素分解结果分析

1.经济增长因素分析。从全国层面看,2002~2018年,经济增长带来的人民生活水平提高是促进就业规模扩大的首要驱动因素,应带动就业12.47亿人,对规模贡献率达2604.45%(见表4);逐年看,这种正效应以2007年为分界点,在2002~2007年逐渐增强,在2007年达到顶峰,并在之后呈现波动下降趋势(见表5),意味着经济增长率的放缓会造成劳动总需求下降。



2.产业结构因素分析。从全国层面看,产业 结 构 的 升 级 导 致 了 大 量 失 业,2002~2018年累计造成就业人口流失1.37亿人,贡献率达-286.40%。分产业看,第一产业就业人口的流失是主导因素,就业人口减少1.83亿人。第二产业同样造成0.18亿人的就业人口流失(见表4),原因主要在于技术进步带来整体劳动生产率的提高,节约了劳动时间和劳动力,引起剩余劳动力分离。同时营改增的实施,完善了抵扣链条,降低了资本要素的相对价格,导致企业更加倾向使用资本要素代替劳动要素,进一步放大了技术进步因素产生的作用。此外,十八大以来,随着“制造业转型升级”“制造业向高质量发展”等战略的提出,由劳动密集型向技术密集型转变成为我国制造业转型升级的必经之路,而转型升级的推进也必然伴随一些就业岗位消失,淘汰低端劳动力,这种结构性失业也是产业转型升级不可避免的阵痛。最后,随着产业结构的调整,第三产业必然会吸收大量原本第一产业和第二产业的劳动力。分解结果也证实了这一点,第三产业累计吸收0.64亿就业人口(见表4)。但是进入“十三五”时期以来,第三产业的就业人口增量表现出下降趋势(见表5),结合表2第三产业就业结构偏离度均值更接近0,说明部门内劳动生产率趋近于社会平均劳动生产率,也是导致第三产业劳动力吸引能力不断减弱的重要原因。


3.宏观税负因素分析。从表4可以看出,2002~2018年,在其他因素不变的情况下,宏观税负因素累计能够增加就业人口4.32亿人,第一、二、三产业分别贡献其中的69.02%、6.83%和24.15%,主要表现出税收收入增长对促进就业的保障作用。值得注意的是,虽然近年来税收收入增速的下降及大规模减税降费的实施使这一效应对促进就业人口的效应短期内由正转负,但减税带来的政策红利已经初现端倪,比如消费税收入增速的上涨说明居民消费需求稳步增长,长期而言不改变对就业的积极影响,逐年分解结果中2018年较2017年的快速回升在一定程度上佐证了这一点。


4.税收结构因素分析。如表4所示,税制结构中个人所得税占比的提升能够引起就业人口上升0.74亿人,无论是从整体还是分产业看,税收结构的优化扩张了就业规模。通过比较税收收入中个人所得税比重与该税收结构效应引起的就业人口这两者的变化方向可以得出,二者整体呈现正相关。即税收收入中个人所得税比重提高能够吸引更多就业人口,反之会流失就业人口。从劳动需求端而言,政府对企业征税主要包含对企业所得和商品征税即企业所得税和流转税,这部分比重上升,说明在税收增量中企业相对于劳动者承担更多税负,导致其边际成本增加,因此可能会缩减企业的生产规模,降低劳动需求 ;反之,这部分比重下降,说明企业可能是通过享受减税等政策,从而增加企业生产投资的积极性,扩大生产规模,从而增加对劳动力的需求。从劳动供给端而言,个人所得税在行业税收中占比的提高,在人口和税率等其他条件一定的前提下,说明劳动者报酬总额的提高,进而会通过收入效应增加劳动供给。


5.个人税负因素分析。本文用的就业人口个人所得税的倒数,意味着指标越小,人均个人所得税越大。从全国而言,去除价格因素影响,就业人口人均每年个人所得税由2001年的136.82元增长至2018年的1 200.14元,由此降低的就业人口增量达15.69亿人(见表4),说明个人税收负担的加重不利于扩大就业,主要表现出税收的替代效应。从表5逐年看,在2009年、2012年和2018年,这种负向效应相比于上一年都显著降低,与这期间发生的个人所得税基本减除费用标准上调相符,意味着降低个人所得税负担能够有效促进就业。


四、结论与政策建议

(一)结论

通过对就业市场的趋势分析和就业市场变化的影响因素分解,本文得到以下结论:其一,经济增长因素是“十五”时期以来推动我国就业人口增长的重要因素,然而随着我国劳动生产率的提高和经济结构调整升级,经济增长对就业的拉动作用在逐渐减弱。其二,产业结构调整从整体看造成了一定就业人口流失,产业结构与就业结构之间存在较明显的背离关系。分产业而言,第一产业仍有大量剩余劳动力尚待转移,且产业就业潜力尚未被有效激发;技能劳动力缺失引起的结构性矛盾是阻碍第二产业发挥就业吸纳效应的主要原因;第三产业是近年来吸纳转移和新增就业的主要部门,其中生活性服务业,尤其是城镇私营部门生活性服务业的发展,保证了第三产业具备较为稳定的就业吸纳能力,但与此同时,受相对于发达国家仍较低的产业比重和部门内劳动生产率已经趋近于社会平均劳动生产率的影响,第三产业就业吸纳能力陷入瓶颈。其三,从税收角度而言,一方面,当前我国税收政策无法应对产业间具有异质性的就业问题;另一方面,虽然税收收入整体对稳定就业具有正面影响,同时税制结构优化能够有效地激发就业潜力,但个人税负因素却严重抑制了就业的增长,是对就业具有消极影响的最主要因素。


(二)政策建议

结合本文的研究,本文从以下方面提出促进就业的税收政策建议。

1.完善产业税收优惠政策,加速产业发展和转型升级。

(1)完善扶持农业发展的税收激励机制,推动农业现代化发展。盘活农业资源,激发农业就业潜力的关键在于彻底打通第一产业与第二、三产业之间的融合通道,推动农业规模化和专业化发展,重点从需求端改善就业状况。因此,税收优惠政策应当契合现代农业产业链延长的特征,将税收优惠政策从侧重初级农产品生产的产业链前端向加工或销售的产业链后端延伸,同时对科技引领下的农业新业态企业,如借助直播平台销售农产品,实行企业所得税定期减免。此外,可以将重点群体促进就业税收政策与扶持现代农业发展政策相结合,仅将拟从事相关行业的农村富余劳动力纳入其中,带动就业的同时避免流失过多税收收入。


(2)落实制造业普惠性政策,完善制造业布局,加速制造业转型升级。落实要从服务做起,在加大税收优惠政策宣传力度的基础上,借助大数据准确定位税收优惠主体,及时定制税收优惠礼包,确保企业切实享受减税红利,助力企业稳岗就业。同时,加大重点领域科技创新企业研发环节的税收优惠力度,如放宽享受研发加计扣除优惠企业的行业限制,为向“智造业”转型赋势添能,创造新兴岗位需求。此外,结合区域资源禀赋差异,从整体把握产业布局,避免资源内耗的同质化发展方式,灵活运用税收优惠政策扶持和引导城镇和乡村劳动密集型产业发展,为产业链上层奠定基石的同时助力就近就地就业。


(3)细化促进第三产业发展的税收政策,加强第三产业的“虹吸”效应。充分认识第三产业内部的就业人口、结构和区域变化,深刻理解第三产业就业主要矛盾,明确私营部门是吸纳就业的主力军地位,生活性服务业是促进就业的重点领域,构建多层次的促进服务业就业税收政策体系。一方面,加码普惠性税收优惠力度。如对待小型微利服务企业,地方政府可以免除一定期限内的房产税和土地使用税。另一方面,完善重点领域税收优惠政策。就城镇服务业而言,税收优惠的方向应放在推动向高附加值服务业转型升级,促进“新基建”发展,扶持科技创新引领下新岗位和职位的发展。相对于城镇而言,乡村服务业发展较为滞后,吸纳就业能力弱于城镇服务业,因此,可以从促进返乡创业角度出发完善相关税收优惠政策,如允许返乡创业企业延缓缴纳企业所得税,同时对房地产税、车船税和土地使用税进行减免,推动乡村服务业发展。


2.完善现代职业教育培训体系,提高对人才培育的税收扶持力度。

(1)提高对企业教育培训的税收优惠,引导企业增加教育培训投入。自2018年1月1日起,一般企业的职工教育经费税前扣除限额由工资薪金总额的2.5%提高到8%,与高新技术企业持平,并且超过限额的部分,准予在以后纳税年度结转扣除,这一政策变动有效缓解了大多数企业培训费不足的问题。随着产业结构的优化升级,企业对劳动力的技术能力要求和对中高端劳动力的需求必然只增不减,尤其是一些先进制造业企业或高新技术企业。然而,突出的就业结构性矛盾决定了企业需要持续性地投入高昂的职业教育经费,而当前政策可能会抑制企业这方面的支出,且转结扣除并不能有效降低持续性超额投入企业的教育成本。基于此,可以研究提高技术劳动者紧缺的、结构矛盾相对突出的行业内企业的职业教育经费的税前扣除限额,或是对超出职工教育经费扣除限额的企业额外予以税收优惠。


(2)优化个人所得税继续教育专项附加扣除政策,降低劳动者税负。目前我国个人所得税对继续教育专项附加扣除采用定额扣除的方式,学历(学位)继续教育支出按照每月400元且不超过48个月进行定额扣除,职业资格继续教育支出在取得相关证书当年按照3 600元定额扣除,范围是人力资源和社会保障部发布的《国家职业资格目录》。激烈的就业竞争导致居民提高其教育支出,中国人民银行发布的《2020年第一季度城镇储户问卷调查报告》显示,有31.5%的居民选择在未来三个月增加教育支出,而职业教育支出是居民教育支出中的重要组成部分。同时,在《优化营商环境条例》的要求下,国家职业资格数量要再压减一半以上。可见,未来教育支出的增长和职业资格范围的缩小,不仅可能会降低继续教育专项附加扣除对降低劳动者个人所得税负担的作用,而且会阻碍劳动者素质的提高,不利于化解中高端劳动力供不应求的矛盾。基于此,可以将职业资格教育的专项附加扣除标准由每年3 600元提高至每年4 800元,与学历(学位)教育持平,同时允许对需长期学习的职业资格在一定年限内每年进行扣除,或是扣除方式由定额扣除转为按照每年不超过4 800元的标准据实扣除。


(3)构建与就业结构性矛盾相匹配的动态职业培训税收激励机制。通过职业培训提高就业人员技能来增加就业水平是一项系统性工程,对应的税收优惠政策应紧密结合就业形势变化。如此次新冠肺炎疫情的出现,催生了新就业形态,针对新就业形态,习近平总书记指出要“顺势而为,让其顺其自然、脱颖而出”。因此,可以研究为新就业形态提供适时的短期税收优惠措施,同时借助大数据掌握这些职业就业状况动态变化情况,待形成稳定的就业状态时取消相应政策。此外,对待一些重点行业,要尽可能保证税收优惠政策的连续性,使就业、创业主体有良好的政策预期,以进一步稳定就业。


(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第10期。)



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