关于发展残疾人辅助性就业的意见 残联发〔2015〕27号

纵横四海

关于发展残疾人辅助性就业的意见
残联发〔2015〕27号

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市残联、发展改革委、民政厅(局)、财政厅(局)、人力资源社会保障厅(局)、国土资源厅(局)，新疆生产建设兵团残联、发展改革委、民政局、财务局、人力资源社会保障局、国土资源局，中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，各省会(首府)城市中心支行，各副省级城市中心分行，各省、自治区、直辖市及计划单列市国税局、地税局：

　　智力、精神和重度肢体残疾人因社会适应能力弱或出行障碍，多数难以进入竞争性劳动力市场实现就业，生活主要依靠家庭成员供养或社会救助。近年来，我国部分地区借鉴国外和港台地区政府庇护性就业经验，通过政策扶持与市场推动相结合，逐渐形成了主要针对智力、精神和重度肢体残疾人的辅助性就业(庇护性就业)模式。为全面促进残疾人辅助性就业发展，根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》(国发〔2015〕7号)及相关规定提出如下意见：

　　一、辅助性就业及辅助性就业机构

　　(一)辅助性就业，是指组织就业年龄段内有就业意愿但难以进入竞争性劳动力市场的智力、精神和重度肢体残疾人从事生产劳动的一种集中就业形式，在劳动时间、劳动强度、劳动报酬和劳动协议签订等方面相对普通劳动者较为灵活。

　　(二)辅助性就业机构应符合以下条件：组织智力、精神和重度肢体残疾人从事生产劳动;具有相对稳定的劳动生产项目;具备包括精神残疾人服药管理在内的较为完善的劳动安全保护措施;配备相应的专业服务人员;与残疾人或残疾人亲属签订相关协议，符合劳动合同法律法规规定的，应与残疾人依法签订劳动合同;为残疾人支付适当的劳动报酬。

　　(三)辅助性就业机构同时具有庇护性、非营利性、社会福利性等特点，主要包括：工疗、农疗机构;其他取得独立法人资格开展辅助性就业的公益性或非营利性的事业单位和社会组织;各类企业、残疾人托养服务机构、社会福利服务机构、职业康复机构等单位中附设的开展辅助性就业的工场或车间。辅助性就业机构资格认定办法另行规定。

　　二、统筹规划辅助性就业机构建设

　　(四)发挥政府主导作用，将残疾人辅助性就业服务纳入政府购买服务范围，动员社会，鼓励、吸引和支持社会力量发展辅助性就业，逐步实现投资和运营主体多元化。

　　(五)政府兴办的辅助性就业机构要加强规范化建设，积极探索，积累经验，发挥示范窗口作用。鼓励社会力量投资兴办辅助性就业机构，通过民办公助、公办民营等形式，加大扶持力度。优先扶持社区辅助性就业机构，方便残疾人就近就便实现就业。

　　(六)经济较发达地区要大胆探索，加大资金投入，积极兴办残疾人辅助性就业机构;经济欠发达地区要因地制宜，量力而行，逐步兴办残疾人辅助性就业机构。到2017年所有市辖区、到2020年所有县(市、旗)应至少建有一所残疾人辅助性就业机构，基本满足具有一定劳动能力的智力、精神和重度肢体残疾人的就业需求。

　　三、残疾人辅助性就业扶持政策

　　(七)公办或社会资本兴办的残疾人辅助性就业机构建设用地按公益事业建设用地纳入计划。在城市新建社区和新农村建设规划中，应将残疾人辅助性就业机构建设纳入其中。对社会资本投资经营的辅助性就业机构，按照法律规定应当采用划拨方式供地的，要无偿或低价划拨供地。有条件的残联要无偿提供运营场地。

　　(八)对残疾人辅助性就业机构的一次性建设、场地租金、无障碍环境改造、生产设备和辅助器具购置及残疾职工社会保险等支出给予相关资金扶持。

　　(九)符合税费优惠政策条件的辅助性就业机构，可以按照国家有关规定享受税收优惠和城市建设与公用事业收费优惠政策。

　　(十)加大金融支持力度，促进残疾人辅助性就业机构发展。推动金融机构结合残疾人辅助性就业机构的特点，创新金融产品和金融服务。鼓励民间资本积极参与残疾人辅助性就业机构建设，加强对民间投资的金融服务。

　　(十一)对开展残疾人辅助性就业取得显著成效或对社会各界帮扶残疾人就业起到良好的影响和示范作用的残疾人辅助性就业机构，应当按照国家有关规定给予奖励。对为辅助性就业机构提供就业项目、经营场地等方面支持做出显著成绩的企业或单位，给予补贴或奖励。

　　(十二)将残疾人辅助性就业服务纳入政府购买残疾人服务项目。在残疾人辅助性就业机构中为残疾人提供服务的岗位，其从业人员为符合条件的就业困难人员的，可纳入当地政府开发的公益性岗位范围。地方政府可确定某些产品由辅助性就业机构专产专营，在同等条件下应优先采购残疾人辅助性就业机构提供的产品或服务。

　　(十三)鼓励和引导各类助残志愿机构、残疾人服务组织为辅助性就业残疾人提供相应专业服务。

　　四、各负其责保障残疾人辅助性就业健康发展

　　(十四)智力、精神和重度肢体残疾人是最困难的就业群体。发展残疾人辅助性就业，有利于保障智力、精神和重度肢体残疾人的劳动就业权利，扩大残疾人就业规模，促进残疾人小康进程;有利于防止智力残疾人被限制人身自由、故意伤害、强迫劳动的恶性案件发生，减少精神残疾人意外伤害隐患，稳定残疾人家庭，促进社会公平正义;有利于帮助残疾人改善身体状况，提高劳动技能和生活能力，平等参与社会生活;有利于减轻家庭成员负担，解放家庭生产力，促进社会和谐。

　　(十五)各有关部门要充分认识发展残疾人辅助性就业的重要性和必要性，依据国家法律政策规定切实保障智力、精神和重度肢体残疾人的劳动就业权利，将辅助性就业作为残疾人就业新的增长点和就业兜底保障的一项重要任务来抓，出台扶持措施，强化保障与服务，促进残疾人辅助性就业有序发展。积极落实好残疾人辅助性就业的扶持优惠政策。加强对残疾人辅助性就业机构监督，对采取挂靠、挂名、虚报等“假用工”的机构，追回全部补贴或奖励资金，并追究相关人员责任。

　　(十六)各级发展改革和有关部门要监督落实好辅助性就业机构享受城市建设与公用事业收费等优惠政策。各级民政部门要促进福利机构中残疾人辅助性就业的发展。各级财政部门要积极扶持残疾人辅助性就业机构发展，加强对扶持资金的管理。各级人力资源社会保障部门要依法保障残疾人就业权利，加强劳动保障监察，依法查处各种侵害残疾人劳动权益的违法行为;公共就业服务机构要加强对残疾人的就业援助和就业服务。各级国土资源部门要重视并督促各地加大对残疾人辅助性就业机构在建设用地方面的扶持力度。人民银行分支机构要鼓励和引导金融机构加大对辅助性就业机构的金融支持力度。各级税务部门要依法落实对辅助性就业机构的税收优惠政策，扶持辅助性就业机构发展。

　　(十七)各级残联及残疾人就业服务机构要做好城乡智力、精神和重度肢体残疾人就业需求的调查摸底，协助有关部门制定发展残疾人辅助性就业的规划和扶持政策并检查督促落实;鼓励各类单位开发、提供辅助性就业劳动生产项目，广泛向社会征集公益性劳动生产项目，建立辅助性就业项目数据库，编制残疾人辅助性就业产品目录;加强宣传，鼓励、引导社会力量兴办辅助性就业机构;加强对辅助性就业机构的资格审核，搭建辅助性就业机构产品销售平台;加强就业指导员培训，提供支持性就业服务，帮助辅助性就业机构中已具备条件的智力、精神和重度肢体残疾人融入劳动力市场实现就业。

　　(十八)各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团有关部门要根据本意见精神，协商制定具体实施意见，并于2015年12月底前报送上级主管部门。

　　中国残疾人联合会

　　国家发展和改革委员会

民 政 部

财政部

人力资源社会保障部

国土资源部

中国人民银行

国家税务总局

2015年6月29日

纵横四海

《关于发展残疾人辅助性就业的意见》释义

　　一、《意见》的出台背景

　　智力、精神和重度肢体残疾人因社会适应能力弱或出行障碍，多数难以进入竞争性劳动力市场实现就业，生活主要依靠家庭成员供养或社会救助。全国残疾人基本服务状况和需求专项调查结果显示，我国就业年龄段智力、精神和重度肢体残疾人就业状况与其他类别和等级的残疾人存在较大差距。据统计，未就业的三、四级智力、精神残疾人约有100.2万，一、二级重度肢体残疾人约有154.5万，他们中的相当一部分存在就业潜力。为帮助就业困难残疾人就业，综合国内外经验，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号）首次提出了“鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位”的要求。国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》将“大力推进职业康复劳动项目，促进智力和精神残疾人辅助性就业”列为任务目标，并首次提出了辅助性就业的概念。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕7号）进而提出了“对残疾人辅助性就业机构的设施设备、无障碍改造给予扶持”的措施。依据上述文件要求，在充分调研、综合各地实践做法的基础上，中国残联于2014年上半年着手起草《关于发展残疾人辅助性就业的意见》，经反复征求各方意见和多次修改，最终与国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等7部门于2015年6月共同印发了文件。

　　二、辅助性就业机构与福利企业的区别

　　辅助性就业机构与福利企业不同之处主要有：一是安置残疾人类型以智力、精神和重度肢体残疾人为主。二是残疾人与用人单位之间可以签订劳动合同，也可以签订相关的服务协议；劳动报酬可以低于最低工资；劳动时间可以低于最低工作时间。三是突出庇护性、非营利性、福利性，机构营利除维持正常开支外，只能用于招录更多的残疾人。同时，正因为其非营利性和福利性，可以接受社会捐赠、可以享受比福利企业更多的扶持政策，包括用地、资金扶持等。四是辅助性就业机构可以是独立法人，也可以是独立法人的附设机构。

　　三、《意见》的主要政策点

　　1．用地扶持。用地成本是残疾人辅助性就业机构发展的主要困难之一。《划拨土地目录》（2001年中华人民共和国国土资源部令第9号）规定：“非营利性社会福利设施用地中的残疾人社会福利设施，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权”。辅助性就业机构是非营利性残疾人社会福利设施，符合划拨土地使用权条件，应无偿或低价划拨供地。采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应当适当降低。为分阶段按时完成《意见》确定的2020年前所有县级行政单位都要至少建有一所辅助性就业机构的发展目标，各地要协调当地国土资源等部门，按公益事业建设用地提前纳入用地规划，同时结合当地条件，充分利用社会资源，按照无偿或低价划拨、租金补贴、无偿提供场地等方式分类别保障机构建设用地，要充分考虑智力、精神和重度肢体残疾人的特殊情况和需求，尽可能在靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排，施工中要严格按照无障碍标准及规范实施，建成后任何部门和单位不得挤占。对市政基础设施配套建设费应酌情给予减免。

　　2．资金扶持。《意见》要求：对残疾人辅助性就业机构的一次性建设、场地租金、无障碍环境改造、生产设备和辅助器具购置及残疾职工社会保险等支出给予相关资金扶持。此处扶持资金主要指残疾人就业保障金，也可以是就业专项资金和福利彩票资金等。此项政策再次明确了《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》中对残疾人辅助性就业机构的设施设备、无障碍改造等给予扶持的要求,并将扶持范围扩大到一次性建设、场地租金、无障碍环境改造、生产设备和辅助器具购置及残疾职工社会保险等方面。各地要协调当地财政部门，按照《意见》规定的范围，加大残疾人就业保障金对辅助性就业的支持力度。

　　3．税费扶持。《意见》要求：符合税费优惠政策条件的辅助性就业机构，可以按照国家有关规定享受税收优惠和城市建设与公用事业收费优惠政策。目前，财政部正会同民政部、中国残联对《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》(财税[2007]92号 )进行修订，同时，与税收政策调整相配套，中国残联正在着手将原《盲人按摩机构工疗机构及其他集中安置残疾人单位资格认定办法》修订为《盲人按摩机构和辅助性就业机构资格认定办法》，拟对福利企业之外的其他集中安置残疾人就业单位（包括工疗、农疗机构）进行规范，明确认定标准，并统一为辅助性就业机构。新的资格认定办法出台后，凡经残联认定的辅助性就业机构，将按规定享受税收优惠政策。同时，辅助性就业机构因具有福利性、公益性和非营利性等特点，应参照《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号）和《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号）的规定，享受社会福利机构相关优惠：用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费；使用电话等电信业务给予优惠和优先照顾等优惠。

　　4．劳动生产项目扶持。《意见》要求：对为辅助性就业机构提供就业项目、经营场地等方面支持作出显著成绩的企业或单位，给予补贴或奖励。《残疾人就业保障金管理暂行规定》（财综字[1995]5号）规定保障金可用于奖励为安排残疾人就业做出显著成绩的单位。从目前各地辅助性就业机构实际运行情况看，缺少就业项目、产品销售不畅等问题是辅助性就业机构生存与发展的主要困难，必须通过补贴或奖励予以解决。

　　5．搭建平台和载体。各地要充分利用已有的残疾人托养服务机构和日间照料机构，结合“阳光家园计划”的实施，努力实现残疾人辅助性就业和残疾人托养服务工作有机结合，突出优势互补，形成政策合力，达到双促进、共提升。通过发展残疾人托养服务为残疾人辅助性就业搭建平台，使其成为促进残疾人辅助性就业持续健康发展的有效载体；通过推进辅助性就业工作为残疾人托养服务的发展提供良好的政策支持，成为推动残疾人托养服务迈上新台阶的机遇和动力。

　　6．将残疾人辅助性就业服务纳入政府购买残疾人服务项目。《意见》要求：在残疾人辅助性就业机构中为残疾人提供服务的岗位，其从业人员为符合条件的就业困难人员的，可纳入当地政府开发的公益性岗位范围。辅助性就业机构因其安置残疾人的特点需按人员比例配置一定的专业专职工作人员，其经费可以采用政府购买服务的形式解决。各地要注意培育面向辅助性就业的社会服务机构，同时要与各类慈善组织、残疾人家长组织加强合作，解决专业人员队伍建设问题。

　　四、部分省市发展残疾人辅助性就业的经验和做法

　　近年来，部分省市大胆探索，创新实践，在发展残疾人辅助性就业方面取得了一些宝贵的经验，现简要介绍如下。

　　青岛市《关于进一步做好残疾人就业工作的意见》明确，对达到验收标准，主要用于安置本市智力、精神残疾人就业的辅助性就业机构，给予一次性建设奖励。奖励标准：辅助性就业机构独立用房面积100平方米以上且安置10名以上智力、精神残疾人就业的，给予机构建设奖励12万元；独立用房面积200平方米以上且安置20名以上智力、精神残疾人就业的，给予机构建设奖励30万元；独立用房面积300平方米以上且安置30名以上智力、精神残疾人就业的，给予机构建设奖励60万元。奖励资金按照第一年60%，第二至第三年每年20%的标准拨付。辅助性就业机构、庇护性生产班组安置智力、经治疗康复的精神残疾人就业，按规定签订劳动合同支付工资，并为残疾职工足额缴纳社会保险的，按照当地最低工资标准给予工资补贴，符合条件的给予稳岗补贴。采取政府采购优先、专产专供、资金扶持等措施，鼓励辅助性就业机构集中安置残疾人就业，支持集中安置残疾人就业单位的发展。

　　深圳市残联印发《关于落实残疾人辅助性就业、庇护性就业有关补贴的通知》，对在街道综合（职业）康复中心接受日间训练或从事辅助性就业、庇护性就业未与用人单位建立劳动关系的残疾人予以补贴。根据残疾人参加日间训练或从事辅助性就业、庇护性就业的出勤天数，按照每人每日20元标准给予出勤综合补贴。残疾人参加日间训练或从事辅助性就业、庇护性就业的，由各区残联为其购买出勤期间的人身意外伤害保险。

　　江苏省《关于加快推进残疾人就业扶贫工作的意见》要求，2014年年底前，乡镇（街道）普遍建立残疾人庇护性就业单位。

　　宁波市统一搭建起“阳光家园”的平台，对符合标准的机构按不同规模，给予每家5万－20万元的一次性资金补助。

　　广东省中山市残联在24个镇区都设有工疗站。

　　宜昌市规定用人单位举办以安排智力残疾人为主的庇护性生产班组，安排5人以上，签订2年以上合同，一次性按每人3000元给予安置补贴。

　　浙江省富阳市《残疾人小康·阳光庇护中心建设实施意见》明确规定，在庇护中心开展工（农）疗辅助性就业的残疾人按规定享受国家有关参加残疾人集中就业的税收优惠政策，庇护中心管理和护理岗位列入公益性岗位。