税收分成对区域资源配置效率的影响

李威03

周雁南 雷根强
厦门大学经济学院


一、引言及问题评述
在分税制财政体制下，中央政府可以通过调节中央与地方之间的税收收入来调动地方政府发展经济的积极性，地方政府的发展策略和相关行为会受到中央与地方间税收分成的影响。地方政府为了获得更多的税收收入以及更高的辖区内经济增长指标，往往会采取一定程度的市场干预行为，从而影响市场的资源配置效率。如谢贞发?等（2015）发现，当面临中央税收征管集中度的提高，县级政府会通过放松环境规制等方式促进地区工业发展。席鹏辉?等（2017）通过实证研究发现，地方政府面临财政激励时，为了促进本地经济发展，会扶持能够带来稳定且有丰厚税收收益的行业，对其提供更优惠的产业政策以及金融支持。党的十九大报告指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”基于上述背景，本文选取税收分成与区域资源配置效率作为研究对象，从激励的视角分析税收分成对资源配置效率的影响。
关于税收分成对资源配置效率的影响，现有文献做了大量研究。在目前的分税制财政体制中，我们可以将中央政府与地方政府之间视为委托代理人关系，假定地方政府是有限理性的“经济人”，作为中央政府的代理者，一方面其需要努力完成中央政府指派的任务，即促进地方经济增长，实现社会最优福利，并使资源得到有效的配置。但另一方面，由于各地区资源禀赋差异较大，各地方政府追求的最优目标也不尽相同，故其采取的政策行为也不一致，由此导致了资源配置效率的扭曲。Samadi?等（2013）通过面板数据分析表明，分税制可以提高地方政府的公共服务效率和公平性，权力的下放促使地方政府能更有效地分配经济资源，可以改善当地医疗、教育等公共服务水平。Cai?等（2006）认为，在我国分税制财政体制中，中央政府权力的下放虽然激励了地方政府的经济发展，但地方官员为了获得政绩，会采取较为激进的发展方式，一方面会导致财政支出结构的扭曲，另一方面也会造成资源的错配。此外，陆铭?等（2009）从分税制造成的地方政府间竞争出发，认为地方政府间的竞争发展陷入了“囚徒困境”，造成区域间的市场分割。政府间竞争造成的地方保护主义是对市场规则“竞次”式的破坏。在生产方面，地方政府为了提升本地企业的竞争力同时吸引外地企业流入，会采取扭曲市场的相关政策，比如对企业的补贴、税收优惠、降低土地出让费用等。此外，在人力资本方面，地方政府也会扭曲劳动力的价格，以低劳动成本获取政府间竞争的优势。无论采取怎样的策略，竞争导致的扭曲都会影响市场的资源配置作用，从而影响当地的资源配置效率。
关于税收分成对资源配置效率的影响，学术界已经有比较丰富的研究，但仍有不足之处。首先是现有税收分成指标多数衡量的是地方政府的财力水平，而忽视了地方政府受到的激励效应影响。其次，虽然中央政府规定了地方与中央税收的分成比例，但是省级政府会根据本地区的经济发展水平，在中央规定的分成比例上进一步调整其与下级政府的税收分成比例。在我国，县级政府具有独立的事权和财权，是推动我国经济发展的主要动力（张五常，2009）。因此我们更加需要关注省以下的地方政府财税体制。另外，现有研究仍然缺乏地方政府在分税制体系下产生的偏向性行为对企业资源配置效率的直接影响的微观经验证据。
因此，本文利用县级层面的税收分成数据，反映地方政府面临的税收分成激励，并据此研究省以下的税收分成对区域资源配置效率的影响。本文拓展了已有文献的实证研究，增加实证结果的稳健性和可信度。本文的研究表明，地方政府会通过财政补贴、企业融资便利的异化以及企业实际地方税率的弹性调整影响企业的资源配置效率。地方政府会对不同的税收分成安排产生反应，在进一步异化政府行为的同时，影响市场的资源配置效果。


二、理论假设
分税制改革后，财政收入整体向中央集中，中央政府的预算内收入相对改革前大大提升。陶然（2009）认为在分税制改革后，地方政府为了稳定财政收入，除了进一步加强营业税、所得税的税收征管外，还扩大了预算外的收入来源，包括土地出让金、行政事业性收费等。在经济发展方面，地方政府也加大了招商引资力度，以获得本地投资规模的扩张。但根据地方税设计理论（Musgrave，1959），地方政府对流动性税基征税会引起税收竞争，既能带来正面的激励效应，也会带来负面的不公平竞争，影响区域间的资源配置效果。结合我国经济发展的实际情况，由于地方政府的税收来源集中在工业部门，为了推动工业发展，地方政府会通过税收返还、财政补贴、低价出让土地等一系列手段刺激工业扩张，形成粗放式的经济发展方式。从资源配置角度分析，完全竞争的市场中，所有资源都能得到有效配置，但在分税制下，在税收分成较高的情况下，为了获得更多的税收收入，地方政府对于市场依然有强烈的干预行为，不可避免地影响到市场的资源配置效果。下文我们将通过微观模型讨论政府行为如何影响企业的资源配置效率。本文沿用Hsieh?等（2009）的相关设定，从微观企业最优化问题出发，考察政府的扭曲行为对资源配置效率的影响。
我们假设不同的垄断竞争企业组成了中间产品的生产市场，假设他们的生产函数为规模报酬不变的科布-道格拉斯形式：，其中，Ai、Ki和 Li分别表示中间产品生产者i的全要素生产率、投入的资本以及劳动。此时可将全部企业的加总产出表达为：

根据Foster 等（2008），我们引入两个指标TFPQi与TFPRi，其中TFPQi为通常意义上的技术Ai，TFPRi为以产业、地区或者更宏观的平减指数对产出进行平减时的TFPQi 。由此，我们可以得到总体全要素生产率：

在分税制下，由于税收分成的激励效应，地方政府会采取各种行为促进地方经济增长，在此我们引入政府行为对企业产出的扭曲。就扭曲而言，地方政府可采取的行为是丰富多样的，它包括对企业的直接补贴行为、征收的土地出让收入、税收返还、提供融资便利等。
此时中间品生产商的最优化问题为：。其中，W表示劳动的工资率，R表示资本的利润率。根据上述最优化问题可以求得资本投入Ki 、劳动投入Li、产出Yi以及价格 Pi之间的关系。

代入上述关于全要素生产率的式子后，我们可以得到：

为了衡量总体的扭曲程度，参考Hsieh?等（2009）对生产率的分解结果，加总生产率可写为：

由上式我们可以看出企业间TFPRi的差异越大，总TFP越小，由此我们可以使用TFPRi的方差衡量资源配置的扭曲程度。同时，我们可以看出，当存在政府行为扭曲时，其扭曲行为偏向性越大，造成企业生产率分布的离散程度就越大。根据上文相关分析。我们得到了本文的基本假设：税收分成带来的激励效应会导致地方政府采取偏向扭曲市场的资源配置政策，相关政策或行为的偏向性越大，造成的资源错配程度就越高。


三、实证策略与数据说明
（一）实证策略
为了分析税收分成对资源配置效率影响的实证效应，结合上文的理论分析，我们设置了以下模型，以考察税收分成与不同地区资源配置效率之间的关系。具体构造的模型如式（6）所示：

其中，被解释变量Mis为资源错配程度，V为该地区与上级政府的税收分成比例。X为控制变量，包括产业结构（structure）、城市化率（urban）、受教育程度（edu）和固定资产投资规模（invest）。μ和t分别表示地区固定效应和时间固定效应，ε则表示随机扰动项。
（二）数据说明
根据理论假设，本文使用生产率的离散程度衡量一个区域的资源配置效率。本文对于各地区资源错配的度量，基于微观企业数据，数据来源于国家统计局 1998～2007年的工业企业数据库。我们首先运用由Olley?等（1996）提出的OP方法与Ackerberg?等（2015）提出的ACF方法计算每个制造业二位数行业中企业的生产率。其次根据工业企业数据库提供的详细地域信息，我们计算县域中每个二位数行业的生产率分布的标准差，并按行业的销售收入加权平均后得到每个县当年度的生产率标准差。离散程度越大说明该地区的资源错配情况越严重，资源配置效率越低。
此外，本文计算的区域资源配置效率主要以工业制造业为样本，这是因为考虑到工业企业税收收入是我国税收收入的主要部分，其增值税收入持续稳定（席鹏辉?等，2017）。为了更好地验证税收分成的激励效应，我们分别使用文件提取法和数值计算法来衡量税收分成程度。其中文件提取法是指通过搜集我国各地区的财政体制政策文件，从中提取各地区上下级政府具体税收分成比例方法。而税收分成的数值计算法是利用县级上缴上级政府后的自留增值税收入与当地所有企业实际缴纳的增值税总额之比来进行税收分成的测算。相对于数值测算方法，文件提取法具有更强的外生性（谢贞发?等，2016）。由于直辖市和计划单列市与中央政府直接进行税收分成，与其他区域有差别，因此我们剔除了直辖市和计划单列市下属的县级样本；西藏自治区样本过少，因此也予以剔除。
控制变量中需要的产业结构、城市化率、受教育程度、固定资产投资规模、人口密度数据主要来源于EPS数据库。所有变量的描述性统计如表1所示。



四、实证结果（略）



五、结论与启示
（一）结 论
本文基于工业企业数据计算了各地的资源配置效率，并利用地方政府增值税分成比例的数据，检验了税收分成对当地资源配置效率的影响。实证研究表明，税收分成多的区域，其地方政府受到分成激励效应的影响，为了获得更多税收收入，更倾向于采取扩张本地经济的发展策略，虽然短期内刺激了经济的发展，但会降低当地的资源配置效率。
（二）启 示
1.税收分成会影响地方政府发展经济的策略以及积极程度。理论分析表明，地方政府受到税收分成激励的影响，会更多地发挥自主权，优化营商环境，更倾向于采取扩张本地经济的发展策略，大力发展工业企业，以扩大税基，获得更多的税收收入。同时地方政府为了提高本地的经济水平和就业数量，会给予本地企业特别是国有企业更多的财政补贴以及各类优惠政策，对企业的生产率造成扭曲，这种偏向性的政策会降低资源的配置效率，长期来看造成了社会整体的生产率的损失。
2.需要进一步优化央地间的税收分成比例调整机制。中央政府需要进一步优化当前对地方政府的税收分成，降低地方政府对市场经济的干预程度。虽然目前看来，中央政府利用税收分成的调整来调动地方政府发展经济的积极性的制度，会在一定程度上导致地区资源配置效率的降低。但是，这并不意味我们就要放弃这个机制，可调整的弹性税收分成不仅可以使中央政府进行全国范围内的宏观调控，也能加大地方政府发展经济的动力，我们需要探索更为合适的与我国新时代国情相符的激励约束机制。当前我国正处于新旧动能转换的关键时期，经济增长需要由高速增长向高质量增长转变，因此需要更为高效的资源配置效率，中央政府可以考虑利用该激励体制引导地方政府进行产业升级和改造，避免上马短平快的生产项目，也要防止对过剩行业项目的投资。此外，针对我国地区发展差异大的特点，在税收分成设计时可以考虑差异化的央地税收分成制度，根据各个地区经济发展程度以及资源禀赋状况，灵活调整，以建立适合当地经济发展的央地间财政关系。
3.充分发挥市场的资源配置作用，构建竞争有序的市场体系。需要让市场机制发挥优胜劣汰的作用，进一步提高资源配置效率的基础水平，也就是由“看不见的手”发挥资源配置的引导作用，让资源在不同所有制的企业之间、不同行业之间，甚至不同区域之间自由流动，自然淘汰生产率低下、产能过剩的企业，尤其是清理依靠财政补贴存活的“僵尸企业”，将资源集中在优质企业上，从而提高资源配置效率，最终实现经济高效高质发展。地方政府应把握好政府职能与市场机制的界限，减少对市场的干扰、扭曲，减少直接影响市场运行的行为，更多去扮演服务型的政府角色，帮助市场更好地发挥作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第8期。）
END


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