我国减税政策：梳理、评估和走向

李威03

张 萌
中国人民大学财政金融学院
一、我国减税政策回顾：由单一结构性减税走向结构性、普惠性减税并举
（一）第一阶段：一揽子定向结构性减税措施
国际金融危机危害持久，已经造成了长期的且全球性的经济下滑。结构性减税被首次提出于2008年，也有应对危机之意。所谓结构性，在于减税的覆盖面有所侧重，只针对特定行业或企业进行税负调整。这个阶段出台的一揽子定向结构性减税措施主要有以下几个方面。一是在扩大投资方面，内外资企业的企业所得税“两法合并”、全面实施增值税由生产型向消费型转型，意在鼓励企业创新和增加技术投入；对小规模纳税人增值税征收率下调至3%，是为了给小企业的持续经营减轻负担；将印花税税率下调并改为单边征收，以提高资本市场的运行效率。二是在调整经济结构方面，继续实施促进西部大开发的企业所得税等优惠政策，对符合规定的集成电路和软件相关行业给予增值税即征即退和企业所得税减免，对科技含量及附加值较高的产品提高出口退税率等，旨在鼓励国内产业结构升级和转变出口增长方式。三是在改善民生方面，主要是提高了个人所得税基本费用扣除标准、扩大低档税率适用范围，将原下岗失业人员再就业税收优惠政策扩展到其他困难群体，以增加低收入群体收入水平。四是在保护资源环境方面，对资源综合利用产品劳务给予增值税即征即退优惠。

（二）第二阶段：以营改增为主导的减税链条
2012年可谓是营改增元年。从2012年1月1日起，上海交通运输业和部分现代服务业首先开展营改增试点，随后试点工作在更多行业和更大范围内铺开。到2016年5月，建筑、房地产、金融、生活服务业进入营改增试点范围，标志着增值税已经在货物和服务领域打通了抵扣链条，而营业税也从此退出历史舞台。

（三）第三阶段：更大规模、实质性的普惠性减税
从2018年开始，我国在减税降费方面出台了诸多措施，其中首推增值税方面的深化改革，包括将部分档次税率下调1个点、统一将小规模纳税人标准调整至500万元及以下、对部分行业的期末留抵税额一次性退还。这些都为纳税人带来了实实在在的减税获得感。2019年增值税改革的力度再次提高，包括再次降低部分行业的税率和扣除率，同步调整部分出口退税率等。此外还扩大了旅客运输服务可抵扣进项税范围，改变了不动产抵扣方式和部分行业的加计抵减，有效降低了纳税人的税负水平。

此外，小微企业迎来了更加利好的局面，享受企业所得税优惠的应纳税所得额上限提高至100万元，不足上限的均减半计入应纳税所得额。同时为支持科研和创新，对所有企业都提高了研发费用的税前加计扣除比例，实实在在为科研投入“减负”。更加体现普惠性减税方向的还在于个人所得税的重大变革，主要是工资薪金基本减除费用标准提高到5 000元/月，设立子女教育等专项附加扣除，同时优化税率结构。不同于以往单纯的税率和减除费用标准的调整，本次个人所得税改革是迈向综合征税的第一步，其普惠性的标志更加明显。

二、减税政策对经济影响的作用机制
（一）市场机制使减税以乘数效应影响国民收入
税收变化与国民收入变化之间存在着一定的数量比例关系，这就是税收乘数。税收乘数通常为负值，表明了税收变化与国民收入在一般情况下会有反向变动趋势。也就是说，如果增税，企业留存收益和居民的可支配收入都会减少，消费和投资需求也必然下降。这种变化会因为市场机制在国民经济各部门间传导和循环，使得国民收入因税收的增加而成倍地减少。减税则相反。在市场条件下，无论是普惠性减税还是结构性减税，都会因为市场配置资源前提而使作用放大。因此，减税带来的直接影响是更多的消费和投资需求被释放，市场活跃，经济向好，给国民收入带来倍增效应。减税是对市场动力机制注入活力，因此对国民收入的影响和作用长期而稳定。

（二）减税从供需双方影响产业结构调整
税收对产业结构的影响可以从需求和供给两个角度分析。从需求侧看，对鼓励发展的行业实施减税，就会增加该行业的投资收益率，同时提高该行业相关产品在市场上的比较优势，从而达到政策意图，实现行业的发展壮大。这期间，消费和投资需求都会因此被带动，需求增加的基础上也会带来结构的调整，这是产业结构优化升级的起点。从供给侧看，以结构性减税为例，会引起不同行业间的实际税收负担差异，鼓励发展的行业就能够形成较高的利润率，抑制发展的行业利润水平相对下降。在市场条件下，资本等各类生产要素会因“逐利”而自由流动，不同的利润水平指挥了生产要素的基本流向，这也反映了市场对行业间资源配置效率可以施加的影响。

（三）减税通过影响价格水平进而影响经济增长
总供给和总需求间的平衡关系影响均衡价格。当总需求和总供给中的双方或一方发生变化时，就会形成新的平衡，均衡价格也随之而动。减税政策正是影响总需求和总供给的重要因素之一，这种影响也自然传导至均衡价格。减税政策降低了企业税收负担和生产成本，使得企业能够主动扩大再生产，也有利于培育新的税源。这种总供给和总需求间的平衡将会带来经济的稳定增长。

三、减税政策效果图鉴
（一）税收增速放缓的趋势比较明显
从2013年起，我国名义税收增速下行，且均低于名义国内生产总值（GDP）增速。这一方面是由于我国经济进入“换档期、阵痛期、消化期”三期叠加的新常态后，GDP、财政收入持续走低，名义增速均进入个位数增长时代；另一方面也反映出自各项结构性减税政策实施以来，减税的效应已经出现（见图1）。

（二）不同口径的宏观税负均波动下滑
宏观税负的测算一般分为大、中、小三个口径，分别是一定时期内税收收入、财政收入和全部政府收入占当年GDP的比重。根据统计数据，本文对我国近年来不同口径的宏观税负水平进行测算，结果详见表1。

从表1可以看到，近十年中，我国中小口径宏观税负均呈现缓慢下降的趋势，小口径宏观税负相对较低，均在15%～19%之间，中口径宏观税负仅略高于小口径数据，最高值为22.20%。

从曲线（图2）走势看，虽然有一系列结构性减税政策实施，但在经济总量扩张、GDP走高的背景下，宏观税负的波动并不显著。然而2018～2019年的普惠性减税政策在数据方面还是有所反映的，中小口径的宏观税负均降到历史低位。至于大口径的宏观税负，相比前两种口径，其波动幅度稍大。在减税措施实施期间，大口径宏观税负仍在部分年份有所增加，如果排除税收收入低于GDP增速的影响，说明非税收入、政府性基金或社会保险基金等对宏观税负的降低产生了不利影响。

（三）营改增涉及行业出现明显减税效果
2016年5月，营改增全面铺开，为了反映增值税替代营业税对相关产业的影响，本文试图分析建筑、金融、房地产和生活服务四大行业在2016年政策实施前后的变化情况（表2）。为了便于与《中国统计年鉴》中公布的行业GDP数据相衔接，本文将选择餐饮和住宿业作为生活服务业的代表进行比较。在反映变化时，除了使用小口径的宏观税负指标，还将使用税收弹性指标，以期通过税收与GDP两者的增长率比值，来反映行业税收收入是否增长以及增长的幅度与经济增长水平的关系。

从纵向维度看，建筑业、金融业、房地产业、餐饮和住宿业四个行业在2016 年前后税负水平有明显的变化。尤其是对2016年至2017年进行对比，可以看到小口径宏观税负分别降低了3.13%、5.23%、5.66% 和0.40%，幅度还是比较显著的。而且这个期间，四大行业的税收弹性系数均小于1，更加印证了减税的效果。特别是建筑、金融、房地产三大行业的税收弹性系数又小于0，说明在行业蓬勃发展的背后，企业实际缴纳的税款是实实在在减少了。
从横向维度看，房地产业宏观税负降低的幅度大于其他三大行业，说明该行业对营改增敏感，这主要是由于按照增值税的相关规定，房地产企业采购不动产、固定资产以及支付的建安费用和土地价款，都可以作为进项税抵扣，而且收到预收款后按3%预缴税款也减轻了企业的负担。

四、能否进一步实施减税政策需要关注其与财政收支的平衡
减税是件好事。从党的十九大报告作出“深化税收制度改革”的总体部署，到2019 年年底中央经济工作会议中提出“巩固和拓展减税降费成效”的要求，可以看到减税仍是近一段时间内的主旋律。但减税不能盲目，要富有成效，需要妥善安排力度和速度，需要关注其与财政收支的平衡。

减税意味着财政收入的减少。无论是中央财政，还是地方财政，都要面对财政收支矛盾有可能扩大的问题。根据每年的《政府工作报告》，2015～2019年我国财政赤字率分别为2.4%、2.9%、2.9%、2.6和2.8%，一直高于2014年之前2%左右的赤字水平。近年来，财政赤字率的提高，虽与经济下行有关，但与各种减税政策直接造成的税收收入减少不无关系。与此同时，财政在保民生方面不断加大投入，特别是在脱贫攻坚、生态环保以及医疗教育等民生重点领域增加财政支持力度，如2018年和2019年全国一般公共预算支出同比增长高达8.7%和8.1%，挤压了继续减税而减少财政收入的空间。

与中央财政相比，地方财政面临的困难可能更加突出。地方财政收支的矛盾来源于地方政府收入与事权的不匹配，在不断减税的背景下，这种不匹配可能会恶化。根据相关数据计算，我国省级财政收支的缺口已经从2009年的2.84万亿元上升到2018年的9.03万亿元，十年中增加了两倍多。值得一提的是，2020年初暴发的新冠肺炎疫情正在考验着财政的承受能力。目前，各级财政已投入大量资金到防控疫情和支持复产复工中，同时二十多项税费优惠政策也相继实施。类似的重大突发事件难以预料，但对财政减收的影响几乎是确定的，当然也会影响下一步减税政策的走势。

五、未来实施减税政策的相关建议
减税对经济发展的作用值得肯定。未来继续实施减税政策，既需要做好长期的规划设计，又需要对当前阶段可以实施的减税政策进行研究。
（一）为实施减税做好各种制度性安排
1.克服财政收支矛盾。减税政策实施以来，中央财政面临着自身增收放缓和对地方转移支付增加的双重压力。要摆脱这种局面，应当多措并举增收节支。增收可以考虑增加奢侈品消费税、适当提高国有企业上缴利润比例，还可以考虑适度增发国债。因为我国中央政府负债比例远低于发达国家，在减税中适当增加债务融资，债务资本可以替代税收融资（即以税收形式汇集的财政资金）做好财政资金杠杆的作用。在节支方面，一是要继续压缩一般性支出，特别是“三公”经费支出；二是要重视财政资金的绩效考核，提高财政资金使用效率。这两项措施直接关联的是今后还要持续推进政府职能转变，不仅要以缩减机构规模和提高效率来减少开支，还要根据职能定位履行财政支出责任，避免过度的“兜底”。

对于地方财政收支，虽然矛盾和问题由来已久，但是在减税中也要注重避免已有问题演变成风险。中央和地方事权的划分涉及体制问题，现阶段应当首先处理的是，稳定地方政府收入，也就是要重塑地方税体系。房地产税被普遍认为是未来地方税体系的主体税种，要推动其尽快立法和实施。

2.加大清费力度。长期以来，企业经营还要面临大量收费、基金和社会保险缴费的压力，甚至比重超越了税收的负担。这导致实体经济在宏观税负降低的情况下仍感负担沉重。为了切实降低企业的这些负担，需要进一步分析纳税人全部来源于政府的财政性负担，把各类非税收费和基金再梳理、再归并、再减少，也为实施减税政策挖掘空间。

3.全面推进税收法治。推进税收法治不仅是财税体制改革的题中之义，也是当前优化营商环境的重要抓手。2020年对改革后保留的所有税种进行立法是刚性要求。当然在程序上，公开征求意见也是税收法治必不可少的环节。另外，在税法执行层面，要加强对税务机关自由裁量的约束，尤其是用依法、公开、透明的税收执法，让纳税人感受到减税福利，创造更加和谐的营商环境。

（二）做好普惠性减税和结构性减税的配合
2019年《政府工作报告》提出，要“实施更大规模的减税，普惠性减税与结构性减税并举”。结构性减税侧重重点行业或者特定对象，能够推动经济结构转型升级和经济增长方式转变。当前，结构性减税还是应瞄准中小企业，激发其投资活力和发展后劲。一是中小企业风险高、融资难，可以从民间资本或银行机构向其贷款方面进行减免。比如：对中小企业投资的民间资本，可以对利息收入免税；借款给中小企业的银行机构，可以对损失进行税前扣除；等等。二是总结新冠肺炎疫情期间出台的帮助小规模纳税人复工复产的税收优惠政策，部分减征政策可以在疫情结束后继续实施。例如：增值税小规模纳税人适用3% 预征率的预缴增值税项目、减按1%预征率预缴增值税等。除了中小企业，结构性减税政策还应当惠及科技创新及节能环保等产业的企业，用充分的费用扣除和加速折旧等政策，鼓励企业在相关行业中扩大经营，并促成产业结构调整。

普惠性减税政策应当聚焦增值税税率的合并以及企业所得税率的降低。多档增值税税率，容易造成不同企业的税收负担不同。循序渐进地归并增值税税率档次，可以有效降低企业负担和营造公平性的税收环境。对于企业所得税，由于2008年之后未有调整，虽然设计了大量的税收优惠，但是名义税率还是高达25%，这是未来普惠性减税可以着力的切入点。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第8期。）