水资源税提高了用水效率吗？——来自河北的经验证据

李威03

杨得前 赵 磊 杨豆豆
江西财经大学财税与公共管理学院 我国是一个水资源严重匮乏的国家，2018年我国人均可再生淡水资源约为1 971.85立方米，约为世界平均水平的1/3。而且，我国水资源的空间分布极不均衡，以2010～2018年人均水资源量来看，极度缺水的省份有7个，重度缺水的有3个省份，中度缺水的有6个，轻度缺水的有5个，处于不缺水状态的仅有9个省份。由于水资源的缺乏，我国近1/6的用水量依靠抽采地下水。

水资源短缺已成为我国经济社会发展的主要制约因素。为进一步促进水资源节约、保护和合理利用，提升水资源使用效率，2016年7月河北省实施水资源税改革试点，2017年12月水资源税改革试点扩围至北京、天津等9个其他省份，从而形成“1+9”的水资源税改革试点格局。

关于水资源税改革，现有研究主要集中在两个方面：一是关于水资源税改革试点效果、存在问题的分析。其一，关于水资源税改革试点的效果评估。水资源税改革试点促进了节约用水，减少了地下水取用量（郭月梅 等，2019；倪娟 等，2019；贡宪云，2018）。大部分文献在分析水资源税改革试点效应时，往往将试点省份在水资源税改革试点前后相关数据直接进行对比，以此来度量水资源税改革试点效应。但在同时期非试点省份用水效率都普遍提升的背景下，很难将试点地区的节水效应都归结为水资源税改革的效应。其二，水资源税改革试点存在的问题。主要有：大量纳税人无证取水，部门间协调机制有待完善（孙玉坤，2019）; 水资源税征收管理有待规范，配套措施有待完善（郭月梅 等，2019）; 超额农业用水征收管理存在困难（倪娟 等，2019）。二是关于用水效率的研究。已有文献主要采用万元GDP用水量、全要素用水效率两个指标来衡量用水效率（佟金萍 等，2014；张志强 等，2014）。万元GDP用水量衡量用水效率的好处是简单客观，易于比较。而全要素用水效率则可反映多个要素的综合生产率，但其受采用测算方法的影响较大，不同的测算方法测算出的结果可能存在较大差异。主要的测算方法有数据包络法（DEA）、随机前沿（SFA）、至前沿最远距离（SBM）等方法。研究表明，不同省份用水效率存在极大差异（邓光耀 等，2019），经济发展水平、产业结构、城镇化、人口结构等显著影响用水效率（金巍 等，2018）。

上述研究极大地加深了我们对水资源税改革试点效应和用水效率的理解，但用水效率受多种因素的影响，亟须采用更为严谨的方法将水资源税改革试点对用水效率的影响分离出来。需要进一步回答的问题是：河北省的水资源税改革试点已经运行几年了，其节水效应如何？是否提升了河北省用水效率？这一系列问题的回答有助于为进一步完善水资源税政策提供经验证据。

为此， 本文引入合成控制法（Abadie 等，2003；Abadie 等，2010）来估计河北水资源税改革试点对用水效率的影响。合成控制法改进了传统政策评估方法的局限，创造了一种新的构造“反事实”方法。其基本思想是，尽管寻找与处理组高度相似的控制组是困难的，但可以通过在未实施水资源税改革的省份中进行适当的线性组合，构造出一个与河北高度相似的“合成河北”。“真实河北”与“合成河北”之间在用水效率上的差距，即可视为水资源税改革的效果。

一、政策背景、研究设计与数据
（一）政策背景
河北属于极度缺水省份，2010～2018年全省平均水资源总量162.16亿元立方米，人均水资源量220.72立方米，远低于国际公认的人均500立方米的极度缺水标准。由于水资源严重不足，多年来河北省严重依赖超采地下水来维持经济社会的发展，2010～2018年72.37%的用水量源于地下水开采，地下水超采量约占全国1/3，超采面积约占全国1/4（河北省水利厅办公室，2019）。严重的地下水超采引发一系列地质、生态灾害（倪娟 等，2019），采取有效措施提高用水效率已迫在眉睫。为此，2016年3月，中央确定河北省为水资源税改革试点省份，2016年7月河北开始进行水资源税改革试点。

按照《河北省水资源税改革试点实施办法》（冀政发〔2016〕34号）规定，利用取水工程或设施直接从河流、湖泊（含水库）和地下取用水资源的单位和个人，为水资源税纳税人。2016年河北省征收水资源税7.17亿元，其中，地表水征收0.87亿元，地下水征收6.30亿元。2017年河北省征收水资源税19.30亿元，其中，地表水征收3.20亿元，地下水征收16.06亿元，水资源税主要源于对地下水的取用水的征收。表1列示了河北省水资源税改革试点的基本原则和主要内容。可以看出，其主要通过差别税额，抑制地下水开采，减少特种行业用水，控制超计划用水，倒逼高耗水行业节约用水。河北省水资源税改革试点后，在经济增长的同时，地下水用水量由2015年的133.6亿元立方米下降至2018年的106.1亿元立方米。

  2017年12月，水资源税改革试点的范围扩大至经济发展水平不同、水资源丰枯程度不一的其他9个省份（分别是北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏），意在进一步总结水资源税改革试点经验，将水资源税推向全国。

（二）研究设计
2016年7月河北省实施水资源税改革试点，2017年12月水资源税改革试点范围扩大至其他9个省份。我们可以将水资源税改革试点视为一项针对试点省份的自然试验，将试点省份作为处理组，未进行试点的省份作为控制组。比较处理组与控制组之间的差异，可以评估河北省水资源税改革试点对用水效率的影响。

由于本文主要关注的是河北省水资源税改革试点对用水效率的影响，但2017年12月水资源税改革试点扩围至北京、天津等9个省份，这9个省份的用水效率也受到水资源税改革试点的影响，不适合作为控制组。为准确反映河北省水资源税改革的效应，本文的控制组仅包括2017年12月前中国未实施水资源税改革试点的其他21省份（港澳台地区除外）。

问题是应采用什么方法对河北省水资源税改革试点的效应进行评估？双重差分（DID）是政策评估中的一种常用方法，其有两个基本前提：一是随机分组；二是满足平行趋势假定。但选择河北省作为试点省份，显然是中央层面综合考虑多种因素的结果，不满足随机分组这一前提条件。在存在选择偏差的情况下，匹配估计量是政策评估中的另一种常用方法，其基本思路是根据某种“距离”将在控制组的个体与处理组进行匹配，用成功匹配的控制组个体的观测结果近似表示处理组个体的反事实结果。然而，我们很难在其他21个省份中找到一个与河北在各方面近似的省份。

针对上述评估方法的局限，Abadie 等（2003）、Abadie 等（2010）提出了合成控制法，适用于处理组个体较少的政策评估情形。其基本思路是，尽管我们很难直接找出一个与河北省在各方面都相似的省份，但我们可以基于数据驱动对其他21个未进行试点的省份进行某种加权，人工合成出一个与河北高度相似的省份，将其称为“合成河北”，用“合成河北”来反映如果未实施水资源税改革的情形。“真实河北”与“合成河北”在用水效率上的差距，即可视为河北水资源税改革试点对其用水效率的影响。合成控制法通过数据驱动确定权重，减少了主观选择的误差；同时，作为一种非参数方法，扩展了传统的双重差分法，近年来广泛运用于处理组较少的非随机政策的评估（Lin 等，2018 ；卢盛峰 等，2018）。河北省水资源税改革试点可以满足合成控制法的适用条件，故本文基于2010～2018年的面板数据，采用合成控制法评估河北省水资源税改革试点对其用水效率的影响。

（三）指标选取与数据来源
本文关注的是河北水资源税改革对用水效率的影响，其目标是选择预测变量，使“合成河北”的各项决定用水效率的因素尽可能和“真实河北”相近，力图构造一个“合成河北”，以期精准度量河北水资源税改革对用水效率的影响。选取万元GDP用水量作为合成控制法的结果变量。参考相关研究的做法，选取地区生产总值（GDP）、人口、水资源量、用水量、城镇化率、产业结构等作为预测变量。

1.万元GDP用水量。大量文献（佟金萍 等，2014；张志强 等，2014）采用万元GDP用水量作为用水效率指标，该指标是国际通用的用于比较用水效率的指标。我国《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》也将万元GDP用水量作为用水强度的刻画指标。本文引入此指标作为用水效率的度量指标，以某省份某年度的用水量（立方米）与地区生产总值（万元）的比值度量。

2.实际地区生产总值。为消除价格因素对地区生产总值的影响，将各省份2010～2018年以当年价格计算的地区生产总值，调整到以2010年为基期计算的地区生产总值来度量。数据根据EPS数据库中的数据计算而得。

3.人口。人口规模驱动用水量增加（金巍 等，2018；杨亮 等，2014），以各地历年常住人口数量来度量。

4.水资源量。水资源量是影响一个地区用水效率的重要因素，水资源的丰沛程度往往与用水效率之间存在负向关系（Senthilkumar 等，2011），资源诅咒效应不仅体现在经济发展上，也体现在资源利用效率上。

5.用水量。用水量是反映一地区水资源使用情况的一个重要指标，为此引入用水量作为预测变量。

6.城镇化率。城镇化率显著增加地区用水量（金巍 等，2018），人口的城镇化不仅是户籍的转变，更是一种生活方式的转变。与农村居民相比，城镇居民使用大用水量设备更多。因而，城镇居民的人均用水量往往更高。

7.产业结构。产业结构是影响不同地区用水效率的一个关键因素，不同产业用水效率存在极大差异。2018年我国总用水量为6 015.5亿元立方米，其中，农业用水3 693.1亿元立方米，占总用水量的61.39%；工业用水1 261.6亿元立方米，占总用水量的20.97%；生活用水859.9亿元立方米，主要是第三产业用水，占14.29%。而农业增加值、工业增加值、第三产业增加值分别为6.47万亿元、30.52万亿元、46.96万亿元。农业每万元增加值用水量570.80立方米，工业每万元增加值用水量41.34立方米，前者是后者的13.81倍。本文分别用第一、二、三产业所占比重来度量不同地区的产业结构。

文中数据主要源于历年《中国统计年鉴》和《中国水资源公报》以及EPS数据库，为剔除价格因素的影响，地区生产总值已通过GDP平减指数进行物价消胀处理，将其调整至以2010年为基期计算的金额，以保证其价格的可比性。

二、实证结果（略）
三、结论与启示
本文基于2016年7月河北水资源税改革试点这一自然试验，以未进行水资源税改革试点的21个省份为控制组，引入合成控制法，评估了河北省水资源改革试点对用水效率的影响。结果发现，河北省水资源税改革显著提高了其用水效率，2016～2018年河北省万元GDP用水量分别下降4.010立方米、4.067立方米和3.446立方米，累计节水总额达40.10亿元立方米，节水率为“合成河北”用水总量的6.83%，节水效应显著。

一个值得进一步思考的问题是，如何进一步完善水资源税，促进用水效率的进一步提升。基于前述研究，本文提出以下几点建议：

一是改进水资源税优惠政策。产业结构是影响用水效率的一个重要因素，不同产业用水效率存在极大差异。农业用水量占我国用水总量的60%左右，但其用水效率较低。一个重要原因是农田灌溉水利用系数较低，2018年为0.554，离国际先进水平0.7～0.8尚有很大距离。2016年河北省水资源税改革试点后，河北省农业万元增加值用水量由2015年的393.38立方米降至2018年的362.73立方米， 年均下降2.67%。而同期工业万元增加值用水量由2015年的17.82立方米降至2018年的13.94立方米，年均下降7.86%。可见水资源税改革试点有效地提升了工业用水效率，而对提升农业用水效率作用有限，可能的一个重要原因是在现行的水资源税改革试点过程中，考虑到农业的弱质性，对农业用水采取了大量的优惠政策。这一方面扶持了农业的发展，但另一方面却不利形成促进节水农业发展的有效机制。为此，在近期可以先规范超额农业用水的水资源税的征收管理。然后，逐步稳妥地降低农业生产取用水的免税限额，以形成更为有效的约束机制，倒逼农业用水效率的提升。

二是强化水资源税的激励机制。河北省水资源税改革试点中的主要激励措施是差别税率，通过差别税率引导取用水户提升用水效率。这可能是造成“真实河北”用水效率高于“合成河北”的关键因素。为进一步提升激励效果，考虑到专用节水设备投资对提升用水效率至关重要，应强化对其投资的激励。目前税法中关于购置专用节水设备可享受的税收优惠主要是，可按设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额；企业当年应纳税额不足抵免的，可以向以后年度结转，但结转期不得超过5个纳税年度。这一规定对于处于初创期尚未盈利的企业激励效果有限。可以考虑提高专用节水设备购置税收优惠的普惠性，在包括水资源税的多个税种中，对取用水户的节水设备投资给予更大的优惠，如对企业购置专用节水设备形成的进项税额，允许其按当期形成的进项税额加计一定比例，抵减销项税额，以形成更为有效的激励机制，引导各行业用水效率的提升。

三是充分发挥市场机制的作用。不同区域、不同取用水户的初始水资源配置和用水效率存在极大差异，因而不同区域、不同取用水的节水成本存在较大差异，这为利用市场力量节水提供了巨大空间。应在明确政府与市场的作用和边界的前提下，加快培育水权交易市场。在水资源权属明确后，通过健全合理的水权交易规则，鼓励取用水户节约用水，引导水权有序、合理流转，以促进水资源的集约利用和用水效率的提升。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第8期。）