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税收立法之往事回顾与未来探究
文/段文涛
在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分五级：宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章。单从纵向等级来看，从行政法规到法律，看似只是上升了一个位阶，但，这是一个质的飞跃。
我国税法体系中，此前，各税种基本都是以“暂行条例”的形式出现，直接由行使国家立法权的最高国家权力机关及其常设机关立法后以法律形式规范的税种较少。
1949年11月召开的首届全国税务会议确定了税法立法权限，凡有关全国性的条例法令，统一由中央制定。1950年1月30日，政务院发布《关于统一全国税政的决定》并附发了《工商业税暂行条例》和《货物税暂行条例》这两部新中国首批单行税则（税种条例）。期间的1956年5月3日，以国家主席令公布了经第一届全国人大常委会第三十五次会议通过的《文化娱乐税条例》，该税则名称虽为条例，但从立法层级看，应属于新中国第一部税种单行法律。后续还有1958年6月经全国人大常委会通过并以国家主席令公布实施的《农业税条例》（2005年12月宣布废止）；同年9月，国务院公布了由全国人大常委会通过的《工商统一税条例(草案)》（1993年12月宣布废止）。
在二十世纪80年代中期，实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，经全国人大批准和全国人大常委会授权，国务院在1984年9月发布了《产品税条例（草案）》《增值税条例（草案）》等一批税种单行条例草案试行。为了适应经济体制改革的需要，此后的三十几年间，根据《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，国务院以暂行条例的形式先后制发了《城市维护建设税暂行条例》等一系列税种单行行政法规；为保障1994年开始的税制改革顺利进行，增值税、消费税、营业税、企业所得税、土地增值税以及资源税等税种，均由国务院制定行政法规以暂行条例的名称发布。
此间，直接立法的税种也有几个。在改革开放初期的1980年9月10日，《个人所得税法》和《中外合资经营企业所得税法》成为了首次以“法”的名称面世的税收法律。次年12月又诞生了第三部税法《外国企业所得税法》，后又与《中外合资经营企业所得税法》合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》，再在2007年3月并入《企业所得税法》，新法从2008年开始施行（同时废止《企业所得税暂行条例》）。此后，还有环境保护税是直接以《环境保护税法》的形式于2018年新开征的。
在税法体系中，由行政法规（条例）升格为法律的，首先是在1992年9月，《税收征收管理暂行条例》以《税收征收管理法》（自1993年1月1日起施行）的形式上升为法律。而第一部由行政法规上升为法律的税种单行法，则是前述的2007年3月完成立法的《企业所得税法》，但其税制并非完全的是以《企业所得税暂行条例》平移立法，还综合了《外商投资企业和外国企业所得税法》。

随着我国法治化进程的发展，完善各税种的税收立法也在不断推进。在《立法法》自2000年7月1日起施行后，虽说对于税收的立法仍然列入授权立法的范围，但将已有税种的法律规范由条例升格为法律已经成了必然。特别是2015年3月15日修改并施行的《立法法》，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”，这样一来，落实税收法定原则更成了必须。
期间的2011年2月，《车船税法》发布，成为了第一个由行政法规以平移方式升格为法律的税种单行法。车船税原名车船使用税，《车船使用税暂行条例》是1986年9月与《房产税暂行条例》同时发布的两部税种行政法规。2006年12月，《车船使用税暂行条例》被《车船税暂行条例》所替代，税种名也改为车船税。由于税制简单，从而顺利地完成了立法程序。
由此开始，将税收行政法规（暂行条例）以平移方式升格为法律，成了税收立法的基本模式。
至2020年8月，烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税相继完成了立法工作。连同前述的个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税，共有十一个税种有了自己的单行法，也就是十一部税收实体法。
我国现有的12部税收法律分别为：

自1993年1月1日起施行
中华人民共和国税收征收管理法
自1980年9月10日起施行
中华人民共和国个人所得税法
自2008年1月1日起施行
中华人民共和国企业所得税法
自2012年1月1日起施行
中华人民共和国车船税法
自2018年1月1日起施行
中华人民共和国环境保护税法
自2018年7月1日起施行
中华人民共和国烟叶税法
自2018年7月1日起施行
中华人民共和国船舶吨税法
自2019年7月1日起施行
中华人民共和国车辆购置税法
自2019年9月1日起施行
中华人民共和国耕地占用税法
自2020年9月1日起施行
中华人民共和国资源税法
自2021年9月1日起施行
中华人民共和国城市维护建设税法
自2021年9月1日起施行
中华人民共和国契税法
1.《中华人民共和国税收征收管理法》（1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，自1993年1月1日起施行；2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订，自2001年5月1日起施行）
2.《中华人民共和国个人所得税法》（1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过，自1980年9月10日起施行；2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修改，自2019年1月1日起施行）
3.《中华人民共和国企业所得税法》（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2008年1月1日起施行）
4.《中华人民共和国车船税法》（2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，自2012年1月1日起施行）
5.《中华人民共和国环境保护税法》（2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，自2018年1月1日起施行）
6.《中华人民共和国烟叶税法》（2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2018年7月1日起施行）
7.《中华人民共和国船舶吨税法》（由海关负责征收，2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2018年7月1日起施行）
8.《中华人民共和国车辆购置税法》（2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2019年7月1日起施行）
9.《中华人民共和国耕地占用税法》（2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2019年9月1日起施行）
10.《中华人民共和国资源税法》（2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，自2020年9月1日起施行）
11.《中华人民共和国城市维护建设税法》（2020年8月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2021年9月1日起施行）
12.《中华人民共和国契税法》（2020年8月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2021年9月1日起施行）
在上述十二部税收法律中，《税收征收管理法》属于税收程序法（此法同时也含有实体法条款）；《船舶吨税法》规范的是，对从中国境外港口进入境内港口的船舶由海关负责征收的税种（最早的税则是1952年9月公布的《海关船舶吨税暂行办法》）；其余的十部税法均是规范的由税务机关负责征收的税种。

现在正在走立法流程的税种：
2018年11月1日，财政部起草了《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》，在官网公布正式征求意见。
2019年7月16日，《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》由财政部起草后在官网公布，正式征求意见。
2019年12月3日，财政部起草的《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》和《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》在官网公布，正式征求意见。
至于现行的房产税和城镇土地使用税，将合并为房地产税，由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草《房地产税法（草案）》，现在仍在完善法律草案、重要问题论证的环节，其立法工作将“稳妥推进”。
另有《关税法（草案）》，也还在起草过程中。
总体而言，我国税收立法中的单行税种立法，将现行各税种的行政法规上升为法律，基本都是遵循税制平移原则，税制框架不变，总体税负维持不变的原则，而在立法技术上，采取的是遵循先易后难的原则。
此外，关注度很高的《税收征收管理法》的修订，笔者认为，今年肯定是不用想了。至于明年，笔者感觉，也基本是不可能完成修法程序的。
前述已经完成立法的十一个税种，加上将要立法的六个税种，共是十七个税种，其中除关税和船舶吨税是有海关负责征管外，其余十五个税种均是以税务机关为主负责征管。
由于《税收征收管理法》是税收征收管理的程序法，对确保各税种的征管有很重要的作用。而未来的房地产税法的纳税主体又将新增大量的自然人个人，也可以说是一个全新的税种，那么，房地产税法最终将如何制定，包括纳税环节等如何设置尚不得而知，修订后的《税收征收管理法》应如何满足包括房地产税在内的各税种的征税要求，尚难预知。
鉴于尚有五个税种的立法工作尚未完成，所需投入的精力可想而知，特别是房地产税法的立法工作还在“稳妥推进”之中，笔者以为，对于现行的《税收征收管理法》，宜待所有由税务机关负责征管的税种都完成立法后，根据税收征管的实际需要，特别是信息化发展的情况以及纳税人成分的变化，届时再完整的修订《税收征收管理法》更佳。
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