加大减税降费力度积极应对四大挑战

李威03 · 2020-8-20 13:30:08

胡怡建宫映华汪豫

上海财经大学公共政策与治理研究院
上海国家会计学院教研部
上海财经大学公共政策与治理研究院

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情，使我国经济社会发展受到了前所未有的冲击。事实上，我国经济社会发展不但受到了疫情冲击，还面临着经济转型发展、收入两极分化以及国际上逆全球化思潮的挑战。税收作为国家财政收入的主要来源和重要的治理手段，如何与财政、金融等治理手段有效配合，以应对四大挑战，承担起保经济、稳预期、谋发展的历史重任，成为本文研究和探讨的主题。
一、我国经济社会发展面临的四大挑战
2019年，我国经济社会发展经受住了全球经济增长低迷、国际经贸摩擦加剧、国内经济下行压力加大等诸多困难挑战。2020年，受新冠肺炎疫情冲击，全球经济严重衰退，国际贸易投资萎缩，国内经济下行压力进一步加大。面对新冠肺炎疫情、经济转型发展和收入两极分化、逆全球化思潮的挑战，我国经济社会发展困难有增无减，形势更为复杂严峻。
（一）新冠肺炎疫情挑战
受新冠肺炎疫情冲击，全球经济恶化程度空前。世界银行2020年6月8日发布的《全球经济展望》显示，因新冠肺炎疫情冲击，2020年全球经济预计收缩5.2%。其中：发达经济体预计收缩7%，新兴市场和发展中经济体预计收缩2.5%。全球经济将陷入自二战以来最严重的衰退时期。从国内看，虽然我国疫情得到有效控制，但疫情使我国需求收缩，消费、投资和出口大幅回落，对我国经济的负面影响空前。国家统计局公布的数据显示，2020年上半年我国国内生产总值（GDP）同比下降1.6%，社会消费品零售总额同比下降11.4%，固定资产投资同比下降3.1%，以人民币计价的货物进出口额增长同比下降3.2%。但同时也应看到，2020上半年我国经济先降后升，第二季度经济增长由负转正，第一季度同比下降6.8%，第二季度增长3.2%，经济运行正稳步复苏，市场预期总体向好。
（二）经济转型发展挑战
根据外部环境、内部发展条件的变化，我国对经济发展方向及时作出了重大战略调整。党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是因为：一方面，我国科技水平有较大进步，消费在不断升级；另一方面，劳动力紧缺、全要素生产率低，依靠数量、规模外延型发展的高速增长条件已不存在，需要转向新常态下更高层次、更优结构的高质量发展。主要体现为：经济增速由高速增长向中高速增长转变，经济结构由以传统制造业和消费服务为主向以先进制造业和现代服务业为主转变，经济增长动力由资源、环境要素和投资驱动向人力资源、科技进步和创新驱动转变。经济转型无疑是一个伴随阵痛的过程。
（三）收入两级分化挑战
改革开放以来，我国经济快速发展，居民收入大幅增加，人民生活水平不断提高，绝对贫困人口明显减少。但个人之间收入水平、财富占有差距仍较大，两极分化矛盾较为突出。
世界银行数据显示，2016年我国收入前20%群体所获得的收入占全部收入的比重为45.3%，后20%群体所获得的收入占全部收入的比重仅为6.5%。国家统计局公布的数据显示，二十世纪八十年代初，我国基尼系数处于较低的0.3左右，2003年快速提高到0.479，2008年更是达到最高点0.491，以后逐年下降，2015年降为0.462，但2017年又回升到0.467，2018年为0.474，始终处于警戒线0.4以上水平。
根据世界财富与收入数据，2015年我国财富排名前1%群体拥有29.6%的财富，前10%群体拥有67.4%的财富，后50%群体仅拥有6.4%的财富。《中国家庭财富调查报告2019》将可支配收入从高到低分为10组，发现2018年收入最高等分组居民家庭人均房产净值达到441 735.8元，是最低等分组的10.66倍。
可见，我国贫富差距仍较大，而财富不平等程度明显高于收入不平等程度。特别是2020年以来，受新冠肺炎疫情冲击，以劳动收入为主要来源的低收入群体就业和收入压力加大，而宽松的货币政策导致资产价格上涨，使富裕阶层资产增值、资产性收益增加。从而使收入和财富差距面临进一步分化的挑战。
（四）逆全球化思潮挑战
改革开放以来，我国及时抓住全球化浪潮带来的发展机遇，深度参与全球产业链和供应链分工，通过吸引外资、外来先进技术和管理经验，经济增长水平得到大幅提升。然而，由于各国条件和参与方式不同，利益得失也自然不同，个别国家在全球化浪潮中不但没有得反而有所失，因而逆全球化思潮一直存在。近年来，由于世界经济发展低迷，加上一些国家和地区受战乱影响，居民失业增加、贫富差距扩大，降低了全球化的正面效应。特别是2020年突发的新冠肺炎疫情对世界各国带来了前所未有的冲击，加剧了百年未有之大变局，逆全球化思潮明显强化，不同形式的贸易保护主义席卷全球。一些国家退出各大国际组织，不再履行国际合作义务，对全球经济秩序形成极大冲击。应对逆全球化思潮的挑战，我国需要正确把握自身在全球经济体系中的位置，发挥自身内需市场大、产业链完整的优势，全面提升自主创新水平，对内推进经济高质量发展，对外推进全球价值链升级，打造对外开放合作互利共赢新格局。

二、短期上通过加大减税降费力度应对疫情冲击
2020年，为应对新冠肺炎疫情冲击，我国加大减税降费力度，并实施财政、税收、金融、投资政策组合，旨在有效控制疫情、促进经济增长、维持社会稳定，具有短期性、精准性、阶段性的特点。
（一）加大减税降费政策力度
2020年，为应对疫情冲击，我国实施了更大规模、更有力度的减税降费政策。一是新出台政策。包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务业增值税，减免民航发展基金、港口建设费。二是延续性政策。继续执行2019年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率政策。三是延缓性政策。允许小微企业、个体工商户延缓缴纳2020年所得税，至2021年首个申报期内一并缴纳。上述三大类减税降费政策预计全年为企业新增减负高达2.5万亿元以上，并呈现出以下特点：
1.力度加大。不同于以往实施的减税降费政策，2020年减税降费规模、力度进一步加大。2020年，继续执行2019年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率政策，新增减税降费约5 000亿元，是历年减税降费中规模、力度最大的1年。
2.方式多样。根据疫情影响面、影响力和影响时间的不同特点，我国出台了方式多样的减税降费政策，主要涉及增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税、社会保险费等多项税费。既有持续性减税降费政策，又有应对疫情阶段性税费减免政策，综合使用了增值税留抵退税、固定资产一次性扣除、延长亏损结转年限、扩大税前扣除范围、延期缴税等多样化政策工具，更好地体现了应对复杂多变经济环境的税费政策导向。
3.施策精准。疫情期间出台的税收优惠政策分别针对不同对象，并注重在不同时间施以不同的政策。政策支持涵盖防护救治、物资供应、公益捐赠和复工复产四个方面，体现了疫情防控和经济社会发展的共同需要。从政策制定出台顺序看，第一批减税降费政策主要针对疫情防控工作，第二批减税降费政策主要针对减轻企业社保缴费负担，第三批减税降费政策主要针对减轻小微企业和个体工商户负担，第四批减税降费政策主要针对提高出口退税率稳定外贸。这些政策皆是根据疫情发展的不同阶段和企业的不同需求，有计划、有步骤、有重点，层层递进。
（二）多项政策组合，配合减税降费
1.更加积极有为的积极财政政策。一是提高赤字率，增加财政赤字规模。2020年《政府工作报告》明确提出，2020年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比2019年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。二是发放居民消费补贴、中小企业补贴等。
2.更加灵活适度的稳健货币政策。主要体现为运用了有针对性的降息、降准、再贷款等有效措施。一是降息。2020年以来，我国已经两次降息，降息措施快速到位而且力度较大。二是降准。2020年以来，我国实施了普遍降准和定向降准，存款准备金率进一步下调，降准累计释放资金超1.75万亿元。三是再贷款。2020年以来，我国实施了再贷款，对中小企业贷款进一步放松，疫情期间允许中小企业贷款到期资金后移等政策措施。更加灵活、稳健、精准的货币政策，引导货币供应和社会融资规模明显提升。
3.更加适度有效的投资政策。2020年《政府工作报告》提出，扩大有效投资，重点支持加强新型基础设施建设、新型城镇化建设，以及交通、水利等重大工程的“两新一重”建设。其中，加强新型基础设施建设，主要是发展新一代信息网络、拓展5G应用、建设充电桩、推广新能源汽车，激发新消费需求，助力产业升级。新基建相对于传统基建除了体现在投资新领域外，同时强调投资的新主体，主要是进一步放开基建领域的市场准入，扩大投资主体，对民间资本一视同仁；采用投资新方式，主要是在贷款、并购、首次公开募股（IPO）、发债等方面给予配套支持。
（三）提升减税降费惠民效果
1.着力防控疫情冲击，确保医疗物资充分供应。自疫情暴发以来，在延续2019年度普惠性减税降费政策的基础上，我国新推出了二十一项针对疫情防控的税费优惠政策，其中包括支持医疗救治、鼓励公益捐赠、保障医疗物资供应等系列政策，确保医疗物资充分供应。
2.着力减轻企业负担，帮助企业渡过难关。针对受疫情冲击影响较大的公共交通运输、餐饮住宿、旅游等服务性行业，实施税收优惠政策。通过减税降费等一系列政策措施，有效降低了企业生产经营成本，减轻了企业资金压力，助力企业尽快恢复正常运转。
3.着力保障劳动就业，有效拉动消费投资。2020年，我国千方百计稳定和扩大就业。保居民就业已成为“六保”之首，工作的重中之重。中小微企业数量众多，是劳动就业的主渠道。为此，在2019年对小微企业实施普惠性税收优惠的基础上，2020年进一步实施了更大力度的阶段性税费减免，重点减轻中小微企业、个体工商户的税费负担，帮助中小微企业渡过难关，以稳定就业基本盘。

三、长期上还应进一步推进税制改革以应对挑战
除了短期上加大减税降费力度，长期上我们还要保持减税降费政策的持续性和稳定性，巩固和拓展深化减税降费改革成效，更要通过制度变革对减税降费政策作出战略调整，创新深化税收制度改革措施，以实现资源全球化配置、经济高质量发展、社会公平正义目标。
（一）促进经济发展方式转变
我国经济正经历四大转变：一是由追求规模、数量，向追求数量、质量和效益协同转变；二是由依靠资源要素、环境牺牲和资金投入，向依靠科技进步、创新驱动和人力资源投入协同转变；三是由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资和出口协同转变；四是由依靠第二产业向依靠第一、第二、第三产业协同转变。促进经济发展方式转变的税制改革主要有以下几方面：
1.继续深化增值税改革。要以建立税率单一、优惠较少、调节消费和中性的现代增值税税制体系为目标，推进增值税四大改革。一是由差别化税率制向单一税率制转变。目前，增值税税率服务业远低于工商业，既不利于工商业企业和服务业企业公平竞争，也不利于提高税收征管和纳税遵从效率。未来可继续简并降低税率，推动差别化税率制逐步向单一税率制演进。二是推进通过税收优惠进行政策调节向突出税收制度中性转变。现行增值税优惠政策体系繁杂，不利于增值税中性作用的发挥。为此，需从规范完善增值税制度着手，大幅简并取消现行生产经营性政策优惠，将税收优惠进一步聚焦到教育、医疗、文化、农业、民政、福利、技术服务等公益性、民生性领域。三是推进简易征税方式向规范征税转变。推进建筑业、房地产业以及服务业企业实行简易征税方式向一般纳税人规范征税转变，并在征收管理条件成熟时考虑对起征点以上的增值税纳税人按照规范方式计征增值税，尽可能保障增值税抵扣链条完整。四是由增量留抵退税向全面实施留抵退税转变。从改善企业纳税状况、优化税收营商环境以及完善现代税收制度设计出发，推进增值税制度由留抵税向留抵退税历史性转变。
2.改革消费税制度。自1993年《消费税暂行条例》发布以来，我国消费税仅在税目和税率上有过微调，整体变化不大。随着经济发展、社会进步、国民消费能力提升，大众消费观念逐步转变，环保意识增强，实施消费税改革已是水到渠成、大势所趋。一是改革现行消费税征收对象，由价内税改为价外税。可先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的税目实施改革，然后逐步扩大到烟、酒、油、车等税目。二是扩大消费税征收范围。我国现行消费税中有相当部分是针对资源消耗、环境污染征税，未来可进一步扩大消费税征收范围，以进一步发挥消费税在促进资源节约利用和环境保护方面的作用。三是调整征收环节。由现行生产环节征税为主逐步转向消费环节征税为主，通过征收环节后移，更好发挥消费税在促进合理消费方面的作用。
3.推进企业所得税创新。应对国际竞争，企业所得税改革迫在眉睫。一是扩大税基。我国企业所得税深化改革的核心和重点应是扩大税基。包括：完善收入确认，落实税法规定的非企业性单位所得征税措施；完善税前扣除，对企业生产经营发生的合理和必要开支得以足额扣除提出更为具体和更具指导性的操作办法；控制税收优惠和行政性税收减免规定。二是调整税率结构。一方面，研究进一步降低企业所得税税率，以提升企业国际竞争力；另一方面，对于中小企业，尤其是小微企业，有必要继续实施更为优惠的企业所得税低税率政策，并力求将短期政策提升为长期制度。三是创新优惠政策。优惠重点由企业产出营利税收优惠转向企业研发投入税收优惠，优惠导向由鼓励企业引进先进技术转向激励企业自主创新。四是强化税收管理。包括：加强费用扣除管理，防范同企业生产、经营无关的支出和非必要支出税前扣除；加强关联交易管理，防范关联企业通过不合理转让定价和分摊费用规避税收。
（二）促进收入公平分配
随着经济发展，我国居民收入水平提高，财富积累增多，收入水平差异和财产占有差异矛盾突现。我国税制改革使收入职能有所强化，但却使分配功能有所弱化。如何让税收在收入公平分配和财产合理配置上发挥应有作用，需要进一步推进个人所得税、房地产税和社会保险费改革。
1.个人所得税深化改革。一是实行以个人或家庭为单位双轨申报纳税制度。在现行以个人为单位申报纳税的基础上，允许个人选择以家庭为单位申报纳税。二是优化税率结构。我国个人所得税实行45%的最高边际税率虽然有利于收入公平分配，但其税收反激励效应也显而易见，因此，个人所得税税率结构还需进一步优化，在公平和效率之间取得平衡。三是完善基本费用扣除。一方面，应参考我国不同地区平均收入、基本生活成本水平，对不同地区制定差别化的费用扣除标准；另一方面，应建立个人所得税指数化调整机制，根据经济社会发展状况，结合通货膨胀率、居民收入增速、经济增速等指数，对费用扣除标准进行定期调整。
2.房地产税改革。推进房地产税改革需通盘考虑以下问题。一是改革前提。房地产开发、转让、持有税收体系应整体考虑，在增加持有环节税负的同时，相应降低开发环节不合理税费，重点是应取消土地增值税。二是改革基础。我国现行房地产税收制度是对房产、土地实行分离型征税，在商品房市场化体系形成和房地产价值一体化的前提下，房地产税立法时应将房产和土地一并加以评估考虑。三是改革核心。房地产税改革的核心是征税范围的变化和确定，主要涉及纳税主体由企业向个人拓展、地域范围由城市向农村拓展、征税对象由商品房向非商品房拓展。
3.社会保险费改税。实施社会保障费改税是优化社会保险筹资模式、提升社会保险管理层次、建立可持续社会保障运行机制的内在要求和必然选择。改革思路主要应遵循以下原则：一是提升统筹层次，税收收支应为中央政府在全国范围统筹；二是优化税率结构，针对养老、医疗、失业等税目设计不同税率，具体税率确定应与现行社会保险缴纳和支付标准相衔接；三是确定课税对象，应包括雇主工资薪金支付额、雇员工资薪金收入额以及自营业主事业收益额，但不包括纳税人工资薪金以外收入。
（三）促进经济全球化发展
世界正处于大发展、大变革、大调整时期，经济复苏缓慢，增长动能不足；贸易保护主义盛行，给世界经济带来的不稳定性、不确定性有增无减。应对逆全球化思潮挑战，我国应加强国际税收合作，促进新型全球化，实现互利共赢。
1.调整进出口贸易税收政策。通过优化调整出口退税率结构，降低进口商品关税、取消服务贸易出口增值税，促进我国从出口导向型贸易向进出口平衡型贸易转型。一是调整出口退税政策。废除由政府下达出口退税指标的制度，逐步实施更为有效的征退一体化出口退税管理办法。二是调整进出口关税政策。一方面，调整出口关税政策，提高对高耗能、高污染产品出口关税征税力度，发挥更大产业引导作用；另一方面，调整进口关税政策，降低与民众生活密切相关生活用品的进口关税，充分利用国际资源服务国内经济发展和人民生活，降低先进技术设备、关键零部件进口关税以促进产业升级。
2.完善对外投资税收制度。一是为更好鼓励对外投资，可制定相关政策，明确对外投资所得征税对象、税率、计税依据、征税时间等税制要素以及税收抵免、亏损结转和减免税审批等管理要点，在保持相对中性的前提下，支持企业对外投资。二是将抵免限额、抵免方法由分国不分项抵免改为综合限额抵免。三是建立对外投资风险准备金并允许税前扣除，用于冲减对外投资亏损。四是适度放宽亏损结转等限制，以增强我国境外投资企业国际生存、发展和竞争能力。
3.完善数字经济税收政策。应对数字经济，主要应做到以下几点：一是要加快税制改革，保障我国数字经济健康发展。当前，我国的税收制度还存在不适合数字经济发展的问题。比如，增值税多环节征收、层层抵扣、按增值额纳税的特点，更适用于实体经济而不适用于数字经济。为此，我国还需要加快税制改革，使税收制度全面适应和促进数字经济发展。二是要加强国际税收合作，化解数字经济国际化面临的税制壁垒。在大力发展互联网经济和高新技术产业的进程中，我国“走出去”企业面临各国相继单边开征数字服务税的情况。为此，我国应与开征数字服务税的国家进行税收协调，依托二十国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织开展多边、双边对话，加强国际税制沟通合作，避免我国企业遭受不公平对待。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第8期。）

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