人工智能促进税收征管现代化的方式与影响

李威03

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翁武耀 倪淑萍
中国政法大学民商经济法学院

人工智能的发展将会对社会法律形态产生巨大影响，同时也给当今世界的法律规则和法律秩序带来前所未有的挑战。在税法领域，由于人工智能的应用主要与税收征管活动相关，故人工智能的应用及其影响也就集中于税收征管之中，主要涉及人工智能作用于税收征管的方式，以及人工智能在促进税收征管现代化后可能产生的影响。
一
人工智能与我国税收征管现代化
人工智能与近些年来我们较为熟悉的“互联网+”背景之下的大数据相比，两者的最大区别在于，大数据时代数据的取得与分析，是基于大量的数据分析与归纳的基础之上的，而人工智能的实现，则是机器通过小量的个案数据分析，使机器自主实现对外部事物的感知和学习，从而进行如人一般的智力化工作。换言之，大数据之下形成的是一个特定的模型，这种模型是无法进行泛化应用的，而人工智能的发展，需要进入一个“小数据，大任务”的范式，即通过大量的任务驱动来使机器获得自主个体的感知、学习以及行为。有鉴于人工智能自主性与智能化的优势，人工智能在税收领域的应用不失为一大极佳的解决税收征管困境的途径，其在税收征管现代化中的应用有其必要性与可行性。
（一）人工智能应用于税收征管的必要性
首先，《个人所得税法》修订以综合和分类所得税制为主要内容，同时，房地产税立法将个人住房纳入征收范围，这些直接税改革不仅增大了纳税人的申报义务与遵从成本，更为重要的是在税收征管活动中税务部门的征管与稽查压力会达到一个新的高度，追求有序公平的税收征管活动将会对税务部门提出前所未有的新要求。税制改革既为必要，其中又会出现诸多的新问题，亟需找到应对这些问题的方法，这便为人工智能在税收征管中的应用提供了契机。
其次，人工智能作为一种新兴的智能科学，其智能化的工作能力以及快速学习型的能动特点可以很快地适应复杂税制的改革，从而有效地应对税制改革给税务部门以及纳税人所带来的挑战。具体而言，人工智能的最大特点在于，其可以通过高效率的经验学习，形成自己对于所遇见的涉税问题的判断。这种基于经验学习产生智能化处理的方式，在税制改革带来的挑战当中有较大的应用空间。同时，人工智能也具有交互性的特点，在展示结果的同时可以提供更多的选择以供参考。这一特点无论是对纳税人纳税申报中的咨询与准备，还是对税务部门运用人工智能进行税务稽查监管，都可以通过提供多种选择的交互方式实现更为便利的服务。人工智能这种智能化与交互性的特点，可以有效解决税制改革可能带来的难题，使得人工智能在税收征管领域的尝试有其必要。
（二）人工智能应用于税收征管的可行性
首先，人工智能与大数据虽有本质上的区别，但人工智能的发展离不开数据训练，这种数据训练主要作用于人工智能对于经验的获取，而人工智能之所以称之为智能，关键便在于其对经验的自主性学习。同时，也有学者提出，“大数据出现之后，大数据时代的人工智能范式可以说是对传统人工智能范式的修正，目的在于希望能从大数据中发现一些隐藏的、有效的、可理解的知识。”这也可以看出，人工智能可以从大数据中发现可能增加其经验的途径。因此，人工智能在税收征管中的应用，离不开大数据所建立的数据信息系统的基础，而大数据在税收征管中的应用，已经有了较为充分的实践。大数据作用于税收征管信息系统的模式，在人工智能与大数据的联系之下，也为人工智能应用于税收征管打下了必要基础。
其次，关于人工智能在税收领域的应用，我国也已经开始了较为体系化的研究。有观点指出，“我国税收人工智能的发展目标就是要建立以税收专家系统为核心、智能人机对话系统为媒介、自动化信息处理系统为助手的智能化税收信息管理系统。”这种智能化系统主要通过涉税事务处理的自动化和税收管理的智能化两个阶段来实现。相比于我国人工智能应用于税收征管的尝试仍处于起步阶段，以美国为代表的国家已经有了较为成熟的研究。美国麻省理工学院计算机科学和人工智能实验室研究小组的研究员指出：美国日益复杂的税制不仅造成了纳税人对于纳税机制理解上的混淆，也可能被税务律师、税务会计师等税务专业人士利用，从而产生政策制定者无法预料的不正当后果，为此，其通过模拟逃税计划与审计规避方法的实验来检测其中可能存在的税收不遵从行为，并且利用起源算法来调整税收征管的审计管理程序以实现对税收征管活动的有效管理。这一系列的研究方案与实验数据表明，通过人工智能的遗传算法加之人工智能的自主性智能反应行为来检测税收不遵从行为的存在是切实可行的。
最后，从人工智能在税收领域的具体实践看，其已经有了较成体系的应用。其中，在作用于纳税人方面，国外部分公司已经率先开展了人工智能在纳税申报中的商业化推广应用。世界上首个应用于税收领域的人工智能“沃森（Watson）”诞生于美国的IBM公司，沃森是一个多领域应用的认知技术，目前美国布洛克税务公司已经雇佣了沃森并利用其强大的人工智能系统帮助其准备纳税申报等相关工作。沃森的智能性主要体现在：它能通过学习消化美联邦的税收代码，吸收布洛克税务公司的税务人员与客户之间的对话，通过分析会话模式以确定纳税人客户是否可能失去节税机会，并在税务师通过文书与客户进行交流时随时跟进，同时检测是否有潜在的扣除项目或信用丧失的风险从而及时提醒，以实现为纳税人提供更为合理的纳税方式的目的。

二
人工智能促进税收征管现代化的方式
（一）人工智能对纳税人的作用方式
首先，人工智能于纳税人而言，其主要作用于纳税申报的相关问题上。在税收征管过程中，为真实体现纳税人的纳税能力需要对具有个体化差异的事项进行个别衡量。例如，对于自然人纳税人，子女教育、大病医疗等专项费用需要进行税前扣除，此种情况下适宜采用纳税人自主申报的纳税模式，对于缺乏基本税法常识的纳税人，自主申报模式下其自觉纳税难度、成本会加大。针对这一问题，人工智能通过提供专门的税务知识咨询服务，并根据纳税人医疗、财产情况等信息针对个体差异提出最符合其自身情况的申报建议，甚至在获得纳税人授权的前提下，还可以完成申报数据的自动收集与填写，完成授权范围内的涉税事务申报工作，如此便形成了智能化的税务申报形态。对于负有申报义务的纳税人群体而言，其协力工作的完成就会相对简单很多。
其次，人工智能对于企业纳税人而言，其智能性也可从企业的日常涉税决策管理中体现。在企业的经营管理过程中，人工智能可以扮演监视器的角色。在大数据分析模式中，便已经存在通过仪表盘的云计算得出经营管理的动态性规律的方法。而人工智能更多的则是机器学习算法，通过自主学习企业日常经营活动中有关税务管理的数据来作出决策建议。例如，在员工费用报告中，人工智能可以根据不同费用的类型以及数量等因素，结合自身对有关税收法律法规的学习，来判断哪些费用是可以扣除的，从而生成报告供税务专业人士参考，辅助决策。从企业成本看，人工智能参与涉税事务决策活动中的方式可以在提高决策精准性的同时帮助企业节约大量的经营成本。更进一步地，人工智能甚至可以实现企业决策中的情景分析功能。人工智能通过分析内部税收数据，并将其与更为广泛的经济信息相比较，经由其所产生的非结构化数据分析，判断其税收负担是否超过预期，使得计算潜在的销售和费用方案成为可能。这种深层次的情景分析，甚至可能让企业重新考虑自己的法律结构，明确组织形式存在的缺陷并提出优化方案。
最后，人工智能还可以参与到纳税人的纳税风险检测预警当中，促进纳税人纳税行为的自觉规范化。在某些情况下，纳税人的税收不遵从行为也可能是非故意的，可能由于其相关税务知识的匮乏，或者是对于相关政策理解的偏差，而导致其需要承担非故意状态下的不必要后果。于企业而言，其可能存在的税收不遵从风险更大，虽然企业内部往往有专业的税务工作者，但由于企业经营活动的复杂性，其为税收遵从承担的成本更高，难度也相对更大。人工智能在这样的税收不遵从中，可以通过遗传算法来模拟交易序列和相关的审计工作的可观察性，从而分析可能出现的税收不遵从行为风险，在这一风险达到一定的程度时及时提出预警并提出处置建议，使纳税人及时避免税收不遵从行为的发生，企业也可以据此完善其内部的风险控制机制的设计。
（二）人工智能对税务部门的作用方式
首先，人工智能的充分运用可以完成税源的有效管理，通过税源管理有效控制纳税人的税收规避风险，形成良好的监管体制。由于税收征管事务的复杂性，加之在自主申报之下纳税人道德风险的可能，税收征管过程即便投入了较大的时间和人力资源，效果也可能不佳，税务部门对于税收征管的全面有效管理仍是税收征管实务中的一大难题。对于税收监管与稽查，人工智能的优势体现在其可以通过遗传算法的学习运用，形成一个强大的监查系统，通过对比纳税人横向及纵向的相关数据的差异，发现纳税人的纳税行为中可能存在的异动并发出警示报告。税务部门可以基于人工智能机器的警示进一步对可能存在的管理漏洞进行排查，进行流程化的纳税评估，甚至在某些情况下，人工智能可以自行完成这样的漏洞排查工作。此外，人工智能还能建立一个能动的税源追踪系统，该系统的主要功能在于其有效的税源追溯，可以从根本的税收来源出发，通过各个流动环节的监控形成连续的、系统的监督管理。
其次，在人工智能的有效应用之下，可以加强税务部门自身行为的规范化，避免征税的随意性。税务机关自身行为的规范化追求，主要体现在税务机关对税的确认上。税收流失问题，不仅存在于纳税主体的税收不遵从行为，而是贯穿于税收征管的全过程，征税主体的不规范行为也同样可能导致税收流失问题的出现。例如，部分税务机关在对某些小型企业的税额监管中，由于征税能力较低，可能并没有严格按照法定要求对这些企业的应缴税款进行确认。人工智能在这一问题中的作用在于，它可以通过对税法规定的学习理解，根据法定的税率、计税依据、税收优惠及加成等的自主性适用，形成对应征税款的把握，严格准确地确定应征税款的数额，在实现监管功能的同时，也可以使税务机关准确把握应征税额，从而形成一个有效的税额确认机制，同时可以对税务机关的征收行为进行规范化的管理，避免税务机关征税过程中可能存在的随意性，加强税收征管的法定化和专业化程度。
最后，人工智能的应用可以极大程度地提高税务机关的工作效率，从而降低征税成本。其一，在传统的征税模式下，税务人员需要对大量的税款征收情况进行核对，税务工作操作起来较为复杂，即便税务机关投入大量的人力资源和时间，也无法做到真正意义上的精确无误，工作效率依然较低。人工智能应用于税收征管的方式较之于传统的征管模式而言，其优势在于，人工智能可以利用风险评估与税源管理机制，减少税务机关在税额确定、税务稽查等方面的资源投入，从而有效提高税务机关日常性工作的工作效率。其二，人工智能也可以通过自主学习思考，实现对税收热点问题的智能化分析与反馈。例如，对于新出台的税收政策，人工智能可以在对政策自主学习把握之后，通过其内部的智能分析系统，对比已经发生了的税收实践经验，来分析同比状态下，政策是否切实可行。其三，人工智能还可以在涉税审批事项中得以应用，通过机器的智能审核，可以有效地节约人力资源和时间投入，从而实现征税成本的降低。

三
人工智能促进税收征管现代化产生的影响
（一）人工智能应用下的风险及应对
人工智能在税收征管中得以应用之后，作为一种新兴的智能科学，其应用可能存在一定的潜在风险，这里主要讨论的是在人工智能发生过错时的责任承担。由于人工智能并不能独立享有法律主体地位，其当然也无法承担发生过错时的法律责任，但并不因为人工智能不能成为责任承担者就可以将这一法律责任问题置之不顾，总需要有主体对人工智能的过错行为负责。针对此问题，人工智能应用于税收征管过程中法律责任承担者的确认，应当因过错的发生原因不同而有所区别。对此，大体可以根据人工智能从设计生产到应用于税收征管的过程将人工智能的过错发生原因划分为三种：在第一种情形下，人工智能过错的发生，是因为行为人故意利用人工智能从事非法行为，包括纳税人利用人工智能实行逃避税行为，以及税务机关故意非法控制人工智能以实现对纳税人的包庇或者进行税款贪污活动。此时，人工智能的过错应当归责于人工智能的故意操控人，其应当承担人工智能发生过错的法律责任，这一结论毫无争议可言。在第二种情形下，即由人工智能自身的瑕疵造成时，此种情形下法律责任的承担者应当根据瑕疵发生的时间阶段不同而有所区别。2016年，联合国教科文组织和世界科学知识与技术伦理委员会联合发布的人工智能报告指出，由于人工智能一般被视为通常意义上的科技产品，人工智能及其技术造成的损害，可由民法中有关产品责任的规定进行调整。具体而言就是，其一，假设人工智能的瑕疵在其设计生产阶段就已经存在，那么该设计者或者生产者就应当承担人工智能过错导致的法律后果。其二，假设人工智能的瑕疵是在其使用过程中由于使用不当发生的，此时的法律责任的承担者就成了人工智能的使用者 — 纳税人或税务机关等相应主体。在第三种情形下，即人工智能本身并无瑕疵的情况，此时过错的发生不能归于人工智能技术本身，根据技术中立原则，人工智能技术的提供者，即其设计生产者就有了责任规避的理由，此时应当由人工智能的使用者或是未尽善良管理义务的责任人（例如税务机关）承担相应的法律责任。
（二）人工智能应用下的税务职业调整
人工智能作为目前最可能引起未来巨变的科学领域，其应用于税收征管之后，必然会对社会结构的调整产生一定的影响。从税收领域看，这种对社会的冲击性影响最大程度地体现在税务职业的调整上。美国于2017年12月提出了“人工智能未来法案”（Future of artificial intelligence act of 2017)，其中就提出了要由商务部设立专门的联邦人工智能发展与应用咨询委员会，其主要工作便包括分析应用人工智能对劳动力市场的潜在影响以及人工智能广泛应用导致失业后的再培训等内容。人工智能应用下的税务职业调整，可以从以下两个方面进行分析：
首先，对于税务行业而言，人工智能在税收征管中的应用将会在极大程度上占据税务工作者的就业工作市场，造成“失业”现象。其一，对于一般的税务中介行业而言，其传统的工作可能包括纳税申报、风险审计等内容，当人工智能在税收征管领域出现时，较之于传统的税务中介行业，人工智能同样可以完成纳税申报以及风险监测等基本工作，并且可以极大地提高工作效率、节约时间成本。以税务律师为例，其在工作中可能需要花费较多的时间来阅读大量的财务文件，从中寻找是否存在某个涉税漏洞，而这样一项税务法律团队可能需要花费较多时日的税务风险检查工作，人工智能在几分钟内就能完成，并可以确定是否存在棘手的法律问题。显然，人工智能对于这些重复性和初级性的工作具有很大的替代作用。其二，对于税务部门而言，无论是税额确认或是税收稽查监管，人工智能应用于这些工作中，有非常高的准确性与高效性。从这一层面看，人工智能能发挥良好的作用，如此便形成了其在这些税务职业中的有效应用，这必然会使得传统税务职业的人力资源需求降低，形成人工智能在这些领域取代人力的局面，造成“失业”问题。
其次，人工智能在导致上述“失业”现象的同时，也会提供大量新的就业机会。从历史角度看，与人工智能相类似的技术进步虽然会不可避免地带来技术性失业，但长远看，技术进步对就业的创造效应、就业质量改善效应要远大于其对就业的破坏效应。就其在税收领域创造的就业机会而言，主要包括人工智能应用日常管理与应用风险评测等方面，这类新的就业既存在于企业内部，也存在于税务部门当中。其一，人工智能在税收征管领域的应用，并不是完全自主实现的，人工智能的应用本身仍应受到一定的人力协助。人工智能在税收征管中的应用，需要它的使用者 — 纳税人或税务人员对其进行税务数据的分类化置入等日常工作的管理。人工智能的应用需要不断学习新的经验，这就需要税务专家对人工智能进行一定的时事政策教学性指导，从而协助其更快理解并应用新政策。其二，人工智能想要在税收征管中得以应用，首先要对其可能存在的风险进行专业化的评估，这项评估工作的进行，除了人工智能技术人员提供专业技术支持之外，也需要由专门的税务工作者提供税收法律知识，将智能技术与税法知识有机结合，综合分析评价人工智能在税收征管中可能出现的风险并及时提出应对方案。综上，人工智能在税收征管中的应用，其所创造的就业机会包含了职业金字塔的多个层次，其对税务职业而言，仍然具备一个较为完整的职业生态。
（三）人工智能应用下《税收征管法》的完善
人工智能在税收征管中的应用，应当在修订后的《税收征管法》中有所体现。首先，要将人工智能的概念引用到《税收征管法》中，无论是纳税人的纳税活动还是税务部门的征税行为，都需要由法律对人工智能的可使用性予以明确。其次，人工智能的一般性内容应当在《税收征管法》的一般规定，即《税收征管法》的总则部分予以体现。具体而言，可以有以下两种体现方式：第一种是在总则中已有的与税收征管现代化相关的条文中进行补充性规定。例如，国务院法制办2015年公布的《税收征管法（征求意见稿）》第七条规定：“要加强税收征管信息系统现代化建设”，在该条便可以对人工智能在税收征管的现代化建设中的应用予以明确。第二种方式则是在《税收征管法》总则中另外新增一条关于将人工智能应用于税收征管现代化建设的规定，肯定人工智能可以在税收征管得以应用。就上述两种方式而言，考虑到税收征管活动的复杂性以及人工智能应用在税收征管中的全面性，第二种方式更为合适。最后，人工智能的应用，除了在总则中作概括性规定外，也应具体规定到税收征管的各个程序中。例如，在纳税申报的程序中，纳税人可以借助人工智能进行纳税申报的咨询，甚至可以特别授权人工智能直接进行纳税申报，以及在税务机关进行税额确认、税务稽查等活动的程序中使用人工智能，这些应用方式都应当在涉及到的具体程序中予以明确规定。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2018年第6期。）
END


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