王建华 王红雨：借鉴国际经验打击出口骗税的思考

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借鉴国际经验打击出口骗税的思考
王建华 王红雨
一、出口骗税的手段及特点
  近年来，国家税务总局、公安部、海关总署、中国人民银行四部门联合持续保持高压态势，加大打击出口骗税的力度，取得了明显成效，但是“空壳企业”虚开发票、“假冒出口”骗取退税的违法行为仍屡禁不止。随着打击力度的加大，犯罪分子不断变换手法，骗税犯罪活动呈现团伙化、职业化、专业化趋势，作案手段更加隐蔽，形成了跨地区、多行业、多环节虚开骗税一体化犯罪网络。从出口骗税的手段及特点分析，主要有以下几种不同类型：
（一）自营出口，虚报金额
骗税企业（主要以生产企业为主）本身拥有出口资质并自行开展出口业务，在其出口货物报关时，采取多报数量或高报价格等方式虚假申报出口金额，从而骗取出口退税。如上海某国际贸易公司通过国际邮递业务将普通的维生素以“青蒿素”药品报关出口，高报价格一倍以上，骗取退税160多万元。其特点是：一般出口商品的规格型号区别不明显且无标志，单位度量辨识度低，易混杂；出口商品平均单价同比有较大起伏，且高于本地区同类商品平均单价。
（二）买单配票，偷梁换柱
骗税企业本身并没有货物出口，或者没有足够的货物出口，而是通过“中间人”，把不能办理出口退税却有真实出口业务客户的信息，转嫁至骗税企业身上申报出口，并通过支付一定的服务费用，获取报关单及相应的电子数据。同时，再通过与所谓的“供货企业”签订虚假供货合同，按开票金额的一定比例支付开票费用，向其购买虚开的增值税专用发票。当买单配票完成后，即向主管税务机关申报骗税。如2014年河北“7·15”专案，以河北某纺织服装有限公司及其关联企业为平台，接受福建、广东、山东、河南等20余个省市300多家企业虚开的增值税专用发票，并通过购买报关单证，买单配票申报退税，骗取出口退税款达4.2亿元人民币。其特点是：一般出口商品多为服装鞋帽、皮毛制品以及木制家具等商品；国际贸易出口货物服务代理有限公司（以下简称“货代公司”）充当“中间人”，将真实出口客户不能享受退税的货物，转嫁或“搭桥”至骗税企业，冒充自营货物虚假报关出口；短期内多家货代公司并存，出口国别较为分散。
（三）道具出口，闯关申报
骗税企业利用海关抽检率较低的空隙，以道具替代出口货物或空箱出口，同时购买虚开增值税专用发票用于骗取出口退税。如宁波海关查获某骗税企业出口货物大部分为空木箱，与海关机检典型图像不符，后查明该公司已向主管税务机关申报出口退税430.67万元。其特点是：骗税企业货物流相关凭证存在数量、重量或价格前后不符等异常情况；出口商品的规格型号区别不明显，并无区分标志，单位度量辨识度低，易混杂。
（四）低进高出，循环周转
骗税企业进口货物时，通过少报数量或低报价格偷漏进口环节税，进口后在国内进行简单加工或不作任何处理后又将这批货物出口，并在报关时多报数量或高报价格骗取出口退税。同时，利用这些货物重复进口和出口，循环周转，循环骗税。如南京某公司为谋取非法利益，联合其他公司把自产的4台仪器作为道具机器，采用高报价格（每台约40万美元）出口，出口后篡码同大类项目下其他进口关税为零的商品编码，并以低价再次报关进口。通过境外“一日游”，将出口货物再变为进口货物，利用“一出一进”的税额差，循环进出口，累计骗取出口退税8164万元人民币。其特点是：骗税企业出口商品的规格型号区别不明显，并无区分标志，单位度量辨识度低，易混杂；出口商品体积小、重量轻、价值高、易运输、税率高，如羊绒、手机等。
（五）内销偷税，出口骗税
骗税企业将自营或从其他企业购买的货物在国内销售时，不开据增值税专用发票，以达到内销偷税的目的。同时，又通过配置真实出口企业的货物，再配对内销不开票货物对应的进项发票，伪造报关出口相关单证，向主管税务机关申报出口骗税。如云南查办的“5·6”骗取出口退税案，骗税企业从国内购置手机在国内销售不开票，利用购进手机时的发票再匹配假手机报关出口，并伪造相关单证骗取出口退税。其特点是：骗税企业出口的商品属于国内销路好、单价高、体积小、重量轻的商品，并且出口销售地域有明确限定的货物，或者属于国内无法生产需大量进口的货物。
二、出口骗税形成的原因分析
近年来，在“促外贸稳增长”和“优化营商环境”的大背景下，税务机关服务大局，不断加快出口退税进度，简化出口退税手续，出台了诸多促进出口企业对外贸易发展的优惠政策。在出口企业享受到退税政策红利的同时，部分骗税分子在经济利益的诱惑下，利用政策缝隙专司出口骗税违法活动，严重阻碍了我国从“贸易大国”向“贸易强国”的发展，具体原因有以下几个方面。
（一）税收法律界定层面存在缺失
当前，我国出口退税相关制度仅在《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）《增值税暂行条例》中作出一些原则性规定，过于简单、笼统。一是出口退税没有一个基本的法律或法规界定；二是现行政策法规级次过低，诸多内容散见于规范性文件中，缺乏法律依据的支撑；三是对于出口骗税行政处罚的行使权限规定不够明确，解释不够具体。如《税收征管法》第六十六条未对“假报出口或者其他欺骗手段”作出具体、明晰的细则解释。另外，骗税企业也在不断吸取经验教训，手段不断翻新，有意规避打击，使现有的条文无法套用，给实际查办出口骗税案件带来很大的法律困扰。
（二）增值税税制缺陷引发骗税风险
一是增值税以票管税制度易发生虚开行为。上游供货企业发生内销不开票所产生的“沉淀票”，以卖票形式转开给骗税企业，既能满足自身的税负平衡，又能为骗税企业虚造一个有票无货的假象。二是税率高低档次交替易产生虚开行为。如服务类企业（一般纳税人）适用6%低税率，而在购进环节部分商品适用13%的高税率，在此情形下易产生过量的进项留抵税额，为不法企业对外虚开带来了条件。三是出口退税率过高易诱发出口骗税行为。由于部分出口货物退税率在10%～13%之间，只要骗税企业支付给上游虚开发票企业一定的票点费，就能取得一张全额的增值税专用发票，再配上虚假出口货物，即可以此申报出口退税骗取国家税款。
（三）出口企业税收监管带有不可控性
一是从管理模式看，出口退税主要以税务机关属地化管理为主，这种区域化、独立性的管理模式，远不能适应当前骗税违法行为跨区域流动、集团化作案的新趋势和新特点。二是从监管手段看，税务机关主要采取以申报信息为基础、审核评估为抓手、函调协查为手段、专项打击行动为震慑的治理模式。这种治理模式具有严重的滞后性，不能解决信息不对称和提前有效预防的关键问题。三是从货物监控看，即使税务机关通过预警系统筛选出疑点企业，但由于大部分涉嫌骗税的报关单证造假逼真，如不通过其他手段进行识别，根本无法发现出口环节的不实行为。四是从供货核查看，当前税务机关风险管理措施以发函协查为主，由供货企业主管税务机关来核实定性。但由于可控的手段有限，增值税链条上游环节很多虚开风险无法及时定性。五是从政策导向看，为了不断加快出口退税进度，各级税务机关倾向于用“标准化”“流程化”“理念化”的退税审核程序进行规范，因此，骗税企业借机将虚假出口业务“优化”成正常业务，表面上做足规范合理的“外衣”，从而骗取出口退税。
（四）稽查手段不足影响打击骗税力度
一是当前查处骗税案件要求查清所有环节违法事实并取得证据，出口骗税取证误区导致许多涉嫌骗税案件难以最终定案。二是出口退税管理相对独立，征、退税部门之间缺乏有效衔接，出口函调难以在一根弦上弹唱，影响打击出口骗税的工作效果。三是多部门打击出口骗税的合力不足。由于海关、税务、公安等部门受职能及人力等因素的制约，在税收共治方面缺乏长效、稳定的合作机制，对重大案源的捕捉难以及时行成强有力的“拳头”实施打击。四是其他辅助机构的自我保护意识较强。打击出口骗税离不开金融及运输机构出示佐证的协助。由于税务机关缺乏骗税企业资金流向、国内外货物运输轨迹和物权证明的核实手段，在取证时，金融及运输机构往往以保护企业隐私为由，不提供相关信息，形成自我保护状态，从而导致无证可取，使税务机关的案件查处难以奏效。
（五）跨境协作打击出口骗税受限制约
近年来，国内打击出口骗税的力度与行动随着税务稽查手段及大数据监管技术的提升，在某种程度取得了一定的效果，可是依然不能制止和杜绝出口骗税的不断发生。对此，除了我国税收制度、法律定性和税务机关管理手段不足以外，最主要的原因是与境外税务机关跨境打击出口骗税的协作制度与联络手段存在缺陷。一是国内外学者研究跨境协作打击出口骗税的经验及理论少，无法提出应积极采取的应对措施。二是骗税企业利用国内税务机关没有跨境执法权的缺陷，勾结境外不法外商签订虚假购销合同，在国内假报出口货物，在国外真实申报进口货物，以达到出口骗税的目的。三是国与国之间进出口通关信息的交换不受重视，在没有国际税收情报交换机构的状况下，面对跨境嫌疑案件，也无法启用情报协查的协调程序。四是核实外商情况不易协同，发往境外的委托回函在国内的法律效力尚未得到认可，境外进口与境内出口形成断环，如不在境外税务机关协助的前提下，国内税务机关最终无法核实出口货物的真实性。
三、国际经验借鉴
近年来，世界各国对增值税管理及防范和打击骗取出口退税，探索出许多成功经验，值得我国学习借鉴。
（一）多部门协调配合到位
西方国家在出口退税方面都有着一套严格的管理手段，着重数据共享机制，对税收的事前、事中和事后管理形成横向和纵向的综合协调，以便为出口骗税的稽查提供和积累有效的数据及证据。如英国利用税务机关的内网，与外部相关行政机关的可用数据进行交换，互通共享，不断提升税收共治的协同能力。又如，德国将出口退税管理环节前置，直接入户大型出口企业现场办税。当税务人员发现出口退税有疑点时，可随时向企业、海关、外汇、银行等部门进行查询。
（二）出口退税检查权限明确
加强出口退税事后检查是国外税务机关防范骗税所采取的一种有效手段。如英国税务机关会不定期地对出口企业和个人进行检查，包括购货发票、出口合同、报关单等。按照英国的有关规定，必要时税务人员可以进入及搜查与企业经营有关的房屋设施，并取走货物样品或文件以供检查。在瑞士,联邦税务局建立了随机抽查制度,税务稽查人员拥有一定的抽查权，随时可抽查出口企业退税的真实性，为打击出口骗税违法行为提供了方便。在法国，税务机关拥有很大的检查权和执行权，如为取得涉嫌出口企业的虚假证据，经法院批准，可直接进行搜查。
（三）出口骗税惩罚措施严厉
瑞士法律对处罚行为的种类有着非常详细的规定，企业在申请出口退税时，如果提供虚假信息，为自己或他人谋取不正当税务利益的，将会受到相同金额的处罚。如果因无意过失或故意行为，为自己或他人谋取不正当税务利益的，也将受到惩罚。从以上可以看出，瑞士法律对过失性的骗税行为一同并罚，甚至连企业出现不规范的行为也要受到处罚。行政处罚的范围之广，足以大大威慑了不法企业企图逾越税法雷池的幻想。
（四）海关与税务机关合作密切
欧盟成员国税务机关与海关保持良好的密切合作关系。一是共同研发服务、退税等共享平台，建立工作协调互动机制；二是加强税收风险管理的合作及手段创新，积极推广标杆管理方法的最佳实践模式；三是对外合力宣传税收法律法规的重要性及相关业务知识，对内合力培养海关与税务机关之间的通用人才，定期开展专业技术人员的培训，达到熟练操作、双岗兼施；四是共建合作机制，简化行政审批流程，减少行政管理成本，联合研发审计系统，完成部分审计流程的环节前移。
（五）突出国际税收情报交换效力
西欧各国之间的税务机关及海关部门与贸易伙伴国家都建立了联网通信，并建立国际税收业务协调“常设机构”，以实现部门间、国家间的相互配合来防范骗税。从管理手段上看，各国以建立现代化信息网络为支撑点，在本国通过互联网实现与其他国家的海关、税务、外汇、银行等机构互联，定期交换国与国之间货物通关的进出口数据，并以此为依据比对企业申报出口退税的相关信息，包括货物的数量、金额、规格、单位、收发货人等，为本国税务机关了解和掌握出口企业退税的真实情况，确保退付税提供了保障。在审核时，一旦发现国与国之间进出口数据有异，可直接协查核实，大大减少了出口骗税案发生的几率。
四、防范和打击出口骗税的建议
防范和打击出口骗税要从根本上进行遏制，必须抓住问题要害，从根源入手，坚持“打防并举、预防为主、标本兼治、重在治本”的方针，纠正“重打轻防”倾向，把严防、严管、严打、严治有机结合起来，运用系统思维，发挥信息优势，多措并举，综合施策，逐步建立防范和打击骗税的长效机制。
（一）实现税收法定，奠实法律基础
法律是防范和打击出口骗税的利器与基础。应从以下几个方面着手：一是尽快完善出口退税相关法律法规，特别是在增值税有望立法之际，应针对实际制定《出口退（免）税条例》，并将出口退税设定为一种特殊的政策税补，弥补税收法律体系中这一缺失环节。二是细化出口骗税司法解释。对于这一危害极大的犯罪行为，重罚才能给犯罪分子以足够的震慑，起到警示作用。应研究并总结当前打击骗税实践中的新型骗税特征，将其纳入司法解释中。修订的司法解释应当宽泛，在出口骗税链条中起到作用并最终形成骗税后果的行为，均应予以包括。三是修订《税收征管法》《刑法》涉及骗税的相关规定，提高出口骗税的起罚倍数，借鉴国际经验，大幅提高违法成本，通过严征管、重惩罚等措施，提升严厉打击和防范出口骗税的效能。
（二）完善税收制度，遏制骗税虚开源头
出口退税是增值税抵扣链条的末端，是上游增值税发票管理疏漏的风险延伸，从某种程度上来说，加强增值税风险管理、完善增值税抵扣链条是防范和打击出口骗税违法活动的根本要求。一是要清理增值税相关优惠和抵扣政策，对确需扶持给予增值税减免的，应将增值税优惠政策向其他税收政策、财政政策、金融政策、产业政策、土地价格优惠政策转移；逐步取消使用农产品收购凭证等票据抵扣增值税，改为出口免税管理，彻底解决农产品等进项抵扣难以控制和管理的问题；加强对服务行业、零售环节的引导和监管，堵塞“沉淀票”“富余票”产生的漏洞。二是简并和优化增值税税率结构，同步降低出口退税率，有效抑制骗税企业的不法欲望。三是扩大免抵退税管理办法的适用范围，不论生产企业还是贸易公司都施行统一的免抵退税管理办法。免抵退税管理办法不仅科学而且与国际惯例接轨，有利于减少企业的资金占用和出口退税资金流量，促进征退一体化，更有利于防范出口骗税，避免少征多退和未征即退的问题。
（三）利用大数据信息化，深化预警监控
当前打击出口骗税存在“重打轻防”的问题，税务机关在“放管服”的新形势下，既要服务经济发展大局放得彻底，同时要充分利用大数据资源，深化预警，强化监控，防患于未然，管得到位。一是整合税务机关各类应用系统的资源，将金税三期系统与增值税发票管理、电子底账、出口退税审核、金税协查、出口函调等系统数据纳入统一平台进行管理，真正实现大数据税控管理无缝隙、无空白、无死角的新格局、新资源、新集成，强化部门间信息共享，开发新型管理系统，建立自动预警监测模型。二是各级税务机关要加强预警分析，通过宏观筛查，确定本地区“面”上的风险异动情况，通过微观分析，确定高风险企业“点”上的异常出口信息，推进宏观筛查与微观分析的“点面”结合，实现区域退税风险的无死角监控。三是要将出口退税预警监控纳入风险管理的大格局中，融通预警部门与应对部门的内在联系。预警部门应充分明示风险企业名单疑点，提升应对部门核查效能。在应对部门完成核查后，应及时反馈筛查指标的实际效果及调整建议，实现预警与应对核查相互促进的良性循环。四是要重视退税风险线索获取，不断丰富筛查数据。积极获取各类涉税风险线索，如走逃（失联）企业信息、所得税违规企业信息等，拓宽风险筛查思路，丰富预警分析手段。
（四）扩大跨境联络,加强情报交换
防范和打击出口骗税违法行为是一项长期性的工作，涉及的人员多、跨域大、部门广。因此，拓宽国外第三方信息的支撑与协助十分重要，通过强化进出口口岸的监管力度，建立情报交换机构与机制，可以大大避免国与国之间进出口虚假货物报关的存在。不断拓展国际税收情报的交换范围：进出口国双方税务及海关机关应达成互通协议，建立互通信息交换数据的平台，以查验进出口货物是否一致的真实性；建立进出口国双方税务与金融机关合作机构，互通出口企业离岸公司、离岸账户的资金流信息，核查进出口货物的价格合理性与差异性；建立国际协查函调的协作关系，提升境外税务机关回函的法律效力，如通过书函方式快速查证外商经营状况等；建立跨境税务稽查的项目合作机制，成立跨境税务稽查人才库，交流稽查经验与缩短办案周期，为提高打击骗税的工作效率奠定基础。
（五）推进税收共治，建立长效机制
改变目前防范和打击出口骗税违法行为主要以税务机关为主的模式，将防骗打骗作为社会各层级各部门的共同责任，推进税收共治，建立防骗打骗长效机制。一是建立“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局，将打击出口骗税与“扫黑除恶”工作相挂钩，发挥地方参与防骗打骗的主动性和积极性。二是组建国家税务总局、海关总署、外汇管理局、中国人民银行、公安部、商务部和审计署等相关职能部门统一指挥协调的常设机构，形成信息共享、责任共担、力量互动、执法互助的工作协作机制，各负其责，齐抓共管。三是建立健全第三方监管部门信息的交流平台，通过与通讯、运输、金融等部门的联网，建立定期联席会议、全国信息联网等制度，以获取骗税企业违法行为的货物流、资金流、单证流的数据信息。四是建立健全联合打击体系，加强联合惩戒力度，发挥税收违法“黑名单”作用，真正构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒机制，让违法犯罪分子无处遁形。
END
作者单位：国家税务总局税务干部进修学院，国家税务总局北京市税务局大企业服务和管理局
（本文刊载于《国际税收》2020年第7期）
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