许生崔舒玮：全球新冠肺炎疫情防控与宏观经济应对举措

李威03 · 2020-7-29 14:05:13

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全球新冠肺炎疫情防控与宏观经济应对举措
许生崔舒玮
人们面对极端公共卫生事件的不同行为往往反映其对生命价值的不同看法和对于风险的不同偏好，这些看法和偏好通常深隐于一个社会的文化和哲学层面而不易被察觉。这也正是人类文明多样性的具体体现。当前仍肆虐全球的新冠肺炎疫情正促使人们更加深刻地认识这一点。
一、全球新冠肺炎疫情总体形势
目前全球新冠肺炎疫情已出现明显分化。首先报告疫情的中国已决定性控制疫情，世界其他地区疫情仍处于大流行阶段，公共卫生系统较为薄弱的国家和地区所面临的威胁仍在日益加大。
（一）中国防控新冠肺炎疫情的基本情况
2019年12月中旬以来，湖北省武汉市发生聚集性不明原因肺炎病例。随着春节假期人口大范围流动，中国其他地区也相继出现病例。引起疾病的是一种新型冠状病毒，世界卫生组织（WHO）将其命名为2019-nCoV。截至北京时间2020年6月10日24时，中国累计报告确诊病例83057例，累计死亡病例4634例。
2019年12月27日，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先向武汉市江汉区疾控中心报告3例不明原因肺炎病例。中国官方机构于12月31日向WHO驻华代表处发布了首份疫情通告。2020年1月12日，中国向WHO提交新冠病毒基因组序列信息，在全球流感共享数据库（GISAID）发布5株新冠病毒完整基因序列。1月20日，国家卫健委高级别专家组通报该新冠病毒可人传人。1月23日，武汉市暂时关闭离汉通道（封城）；1月25日，拥有6000万人口的湖北省暂时全面关闭离鄂通道（封省）。
新冠肺炎疫情爆发以来，党和政府组织实施了新中国成立以来规模最大的一次医疗力量调遣行动以支援武汉抗击疫情。从2020年1月下旬开始，先后有来自军队和全国各地的340多支医疗队、4.2万多名医务人员奔赴武汉，与湖北省50余万名医务工作者共同抗击疫情。同时，中央政府还统筹安排全国其他19个省份对口支援湖北省除武汉市外的其他16个市州及县级市。所有疑似病例和密切接触者都实行了集中隔离。这些措施切断了传染链，阻止了疫情的进一步传播，实现了总体较低的感染数据。从3月25日零时起，武汉市以外地区解除离鄂通道管控；4月8日零时起，武汉市解除离汉离鄂通道管控措施，有序恢复对外交通。4月24日，随着最后一位重症患者核酸检测结果转阴，湖北省及武汉市所有新冠肺炎重症病例实现清零。根据《科学》杂志研究报告预估，中国所采取的抗疫措施减少了超过70万的感染者。WHO对中国新冠肺炎疫情防控工作给予高度评价。
（二）新冠肺炎疫情全球大流行情况
武汉首个报告新冠肺炎病例后，世界各地开始零星出现确诊病例。据报道，2020年1月23日武汉封城之际，中国以外世界其他地区发现10例确诊病例。1月27日中国中止所有海外旅游之际，世界其他地区有37例确诊病例，其中欧洲出现3例确诊病例。1月31日WHO宣布新冠肺炎疫情构成“国际公共卫生紧急事件”（PHEIC）。2月23日武汉封城一个月后，全球共有78811例确诊病例，其中只有2.2%发生在中国境外。3月11日WHO认为，“COVID-19已具有大流行特征”，并表示，“我们以前从未见过冠状病毒引发的大流行。这是首次由冠状病毒引发的大流行”；“我们以前也从未见过可以得到控制的大流行”。并继续呼吁“各国必须采取政府上下一致和全社会的方法，实行统筹战略，预防感染，拯救生命，尽量减少影响”。截至北京时间6月10日16时，全世界215个国家和地区新冠确诊病例累计达到7227328例；死亡病例累计达到411611例。
美国自2020年3月26日起成为全球新冠肺炎确诊和死亡病例最多的国家。截至北京时间6月10日16时，美国累计确诊病例达1979928例，死亡112006例。其中纽约州是全美确诊和死亡病例最多的州。据报道，2020年1月21日，美国出现首例输入型新冠肺炎确诊病例。随着社区传播出现和确诊病例不断增多，2月29日华盛顿州宣布进入紧急状态，随后宣布进入紧急状态的州不断增多，3月13日美国总统特朗普宣布国家进入紧急状态。4月11日，随着怀俄明州被批准进入紧急状态，美国进入了史无前例的各州同时处于“重大灾难状态”的紧急时刻。4月14日特朗普政府威胁暂停对WHO的资助并停止缴纳会费。统计显示，自4月1日以来，美国确诊病例总数在25天内增长了约4倍，死亡人数累计增长了约15倍，死亡率由1.78%一路攀升至5.72%，增幅达到2.2倍。截至4月25日的过去五周美国初次申请失业金总人数已达2640万人，其中18岁-49岁的青壮年劳动力失业人数占比54%。4月16日美国白宫发布《重启美国经济指南》（Guidelines for Opening Up America Again），计划分三个阶段放宽外出等防疫限制，恢复经济活动。
英国“群体免疫”策略引发争议。截至北京时间6月10日16时，英国新冠肺炎确诊病例累计达到289140例，医院死亡病例达到40883例。据报道，3月12日英国公布抗疫方案——“拖延”方案（Delay）：通过放开疫情防控，让大量人口感染后自愈获得免疫力，然后集中医疗力量救治人群中的危重症患者。这种被称为“群体免疫”的策略被《柳叶刀》主编、英国皇家内科医学院和医学科学院院士理查德霍顿（Richard Horton）指为英国政府正在“与公众玩轮盘赌”。英国“群体免疫”策略并未能有效阻止首相鲍里斯被送进治疗新冠肺炎的ICU。鲍里斯首相于3月27日确诊感染新冠病毒，居家隔离一周后于4月5日因症状持续而住院，4月6日晚因病情恶化转入重症监护室治疗。当地时间4月12日他出院休养，4月26日返回首相官邸，并于27日开始恢复工作。
新加坡、韩国等东亚和东南亚国家抗疫取得显著成效。截至北京时间6月10日16时，新加坡累计确诊病例为38965例，累计死亡病例25例，病死率远低于欧美国家；韩国累计确诊病例为11902例，累计死亡病例276例。东亚和东南亚国家疫情出现明显好转，总体得益于政府积极抗疫的姿态和根据国情制定实施的有效抗疫方法。以新加坡为例，1月23日新加坡确诊第一例输入型新冠肺炎病例，随后，政府立即启动了以最高等级循证为基础的公共卫生措施。这些措施包括：收紧签证政策，堵住外来输入；强制休假和居家隔离制度；避免大型聚集公众活动；为民众提供符合循证医学的公共卫生建议；全力保障充沛的诊断和临床医疗资源；对每一个病例按流行病学标准，全力追逐传播链；新加坡版的应收尽收（PHPC、充足的试剂盒，财政补贴鼓励病人尽快看病）；良好的公众沟通解释和信息披露；等等。对于病毒尚未广泛传播，医疗资源能够处理新增病人的国家，新加坡依赖于更多的信息数据、强大的政府和民众执行力，以及科学的防疫体系成功将病毒传播控制在了初期阶段，得到了WHO的肯定与推荐。
二、中国的疫情防控经济政策
自新冠肺炎疫情爆发以来，中国政府和人民以尽可能多地挽救生命为所有抗疫工作的出发点，不计一切代价控制疫情，承受了难以估量的经济损失。2020年一季度经济增长同比下降6.8%，创有数据统计以来的最低值；全国居民人均可支配收入实际下降3.9%，创改革开放以来的最低值；3月全国城镇调查失业率更是高达5.9%。
（一）出台的重要宏观经济政策
中国政府在疫情防控初期所出台的宏观经济政策，主要以支持救助个人抗疫和支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产为重点，刺激性经济发展政策初期并非政府考虑的重点。5月28日全国两会结束后，刺激性经济发展政策开始全面走向前台。
1.以补助补贴、税收优惠等方式全力支持救助个人抗击疫情
对于新冠肺炎患者（包括确诊和疑似患者）发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助。对参加一线疫情防控的医务人员和防疫工作者，按照风险程度等因素分别给予每人每天300元、200元补助；将湖北省（含援湖北医疗队）一线医务人员临时性工作补助标准提高1倍，并将湖北省一线医务人员薪酬水平提高2倍。对参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金免征个人所得税；对单位发给个人用于预防新冠肺炎的药品、医疗用品和防护用品等实物（不包括现金），不计入工资、薪金收入，免征个人所得税。对受疫情影响的职工，2020年6月30日前住房公积金贷款不能正常还款的，不做逾期处理，不作为逾期记录报送征信部门。延长创业担保贷款贴息期限，对已获得创业担保贷款贴息支持的个人，若感染新冠肺炎，可展期一年还款，财政给予政策贴息等。
2.以减税降费、金融支持等方式全力支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产
减税降费方面：对疫情防控重点保障物资生产企业为扩大产能新购置的相关设备，允许一次性计入当期成本费用在企业所得税税前扣除；对纳税人运输疫情防控重点保障物资取得的收入免征增值税。对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游等行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年；对纳税人提供公共交通运输、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入免征增值税。自2020年3月1日至5月31日，对湖北省增值税小规模纳税人，适用3%征收率的应税销售收入免征增值税；除湖北省外，其他省、自治区、直辖市的增值税小规模纳税人，适用3%征收率的应税销售收入减按1%征收率征收增值税。企业和个人捐赠用于应对疫情的现金和物品，符合条件的允许在计算应纳税所得额时全额扣除；单位和个体工商户将自产、委托加工或购买的货物无偿捐赠用于应对疫情的，符合条件的免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加。对捐赠用于疫情防控的进口物资免征进口关税和进口环节增值税、消费税。为支持疫情防控工作，国家出台了减免医疗器械产品注册费、药品注册费、民航发展基金、进出口货物港口建设费、船舶油污损害赔偿基金等部分行政事业性收费和政府性基金政策。为纾解企业困难，推动企业有序复工复产，出台了部分阶段性减免企业社会保险费和职工基本医疗保险单位缴费措施，包括：自2020年2月起，湖北以外各省（自治区、直辖市）可免征中小微企业基本养老、失业和工伤保险（以下统称“三项社会保险”）单位缴费，免征期限不超过5个月；减半征收大型企业等其他参保单位（不含机关事业单位）三项社会保险单位缴费，减征期限不超过3个月；自2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位（不含机关事业单位）三项社会保险单位缴费，免征期限不超过5个月；对符合条件的省（自治区、直辖市）职工医保单位缴费部分实行减半征收，减征期限不超过5个月。另外，还出台了提高部分产品出口退税率、缓缴住房公积金、免收收费公路通行费、降低企业用电用气价格等措施，加上2019年减税降费政策翘尾因素，这些减税降费措施可为企业减负1.6万亿元。
金融与资金支持方面：为支持实体经济发展，降低社会融资实际成本，1月6日央行下调金融机构存款准备金率0.5个百分点；3月16日央行实施普惠金融定向降准，对达到考核标准的银行定向降准0.5至1个百分点；4月3日央行再次决定针对中小银行定向降准1个百分点，于4月15日和5月15日分两次实施到位，每次下调0.5个百分点。以上3次降准共释放资金超1.75万亿元。截至4月14日，通过3次降准、再贷款再贴现共累计向金融机构提供3.55万亿元低成本资金，用于向企业发放低利率贷款。另外，截至3月底已对约8800亿元企业贷款本息实行延期。同时，对2020年新增的疫情防控重点保障企业贷款，在央行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷的基础上，中央财政再给予贴息支持。对受疫情影响的小微企业，各级政府性融资担保、再担保机构降低担保和再担保费率，取消反担保要求；对受疫情影响严重地区的融资担保机构、再担保机构，国家融资担保基金减半收取再担保费。
3.实施规模性一揽子财政刺激计划，促进经济恢复增长
在比往年推迟了两个半月后，5月21日-28日，中国召开了全国政协十三届三次会议和十三届全国人大三次会议，推出了总额为12.01万亿元、占GDP11.2%的一揽子财政刺激计划。主要内容包括：2020年一般预算赤字为3.76万亿元，比2019年增加1万亿元，赤字率为3.6%以上；发行1万亿元的抗疫特别国债；安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元；前期出台的6月前到期的主要减税降费政策，执行期限延长到2020年底，支持市场主体纾困发展，努力稳企业保就业，预计全年为市场主体新增减负超过2.5万亿元；从中央预算稳定调节基金、中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算、地方财政资金等新增调入资金及使用结转结余1万亿元。在规模性财政刺激计划中，比2019年新增刺激规模为7.1万亿元（约合1万亿美元），约占2020年预计GDP的6.6%。
（二）政策效果及政策预期
中国政府一系列支持医疗保障、保障物资生产、推动复工复产的财税金融政策，在稳定信心、减轻企业负担、调动企业积极性等各方面都发挥了重要作用，经济继续呈现恢复态势。2020年1月-5月，规模以上工业增加值同比下降2.8%，降幅比一季度收窄5.6个百分点；服务业生产指数下降7.7%，收窄4.0个百分点；社会消费品零售总额下降13.5%，收窄5.5个百分点；固定资产投资（不含农户）下降6.3%，收窄9.8个百分点。
1.在支持医疗保障、稳定信心等方面发挥了积极作用
新冠肺炎疫情爆发后，国家适时出台的减轻患者与医疗机构负担的财税政策，对确诊患者个人负担费用实行财政兜底，对一线医疗人员进行临时性工作补助并减免该收入个人所得税，加大对疫情严重、防控资金缺口较大地区的转移支付力度等，大幅度降低了新冠肺炎患者、医疗机构、地方财政的经费负担，稳定了患者信心，提升了广大民众对党和政府抗疫斗争的信任，为全国民众在疫情期间响应党和政府的一系列针对性措施如封城、封村等赢得了民心基础，在凝聚全国合力上发挥了积极作用。
2.在多渠道、高效率保障疫情防控重点物资生产运输等方面发挥了支撑促进作用
在实行疫情防控重点保障企业名单管理的基础上，中央各部门围绕保障疫情防控重点保障企业资金、减轻疫情防控重点保障企业税费负担、支持重点物资的政府采购与兜底收储、降低重点物资运输物流成本、支持防疫物资进口、支持公益捐赠等方面出台的一系列财税金融支持政策，减轻了企业资金负担与对生产扩能的担忧，激发了企业和社会迅速复工复产与扩大产能的积极性和主动性，多渠道、最大效率全力保障了疫情防控的物资需要，为加快疫情防控好转发挥了积极作用。
3.在积极推动中小微企业和部分服务业行业复工复产等方面发挥了重要推动作用
随着国内疫情防控形势稳步向好，国内经济社会重点开始逐步转向支持企业复工复产、促进经济稳定发展。以扶持中小微企业、降低复工企业成本负担、支持稳岗就业、支持各领域企业复工复产、稳外贸稳外资等领域为重点，中央出台了一系列推动中小微企业复工复产的财税金融政策，并对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游等服务行业实施延长亏损结转年限、减免增值税等扶持政策，推动了中小微企业加快复工复产，促进了服务业景气加快恢复。
三、世界各国应对新冠肺炎疫情的主要宏观经济政策
世界各国在疫情防控和应对经济冲击方面的政策着眼点并不完全相同。欧美多数国家对疫情防控一开始并未真正重视，只在2020年3月11日WHO确认疫情大流行之后才逐步升级防控措施；在此之前，只有泰国、日本、新加坡、印度尼西亚、韩国等东亚和东南亚国家在2月分别启动了财税金融等应对措施。欧美各国更加关注疫情的经济影响。3月2日经济合作与发展组织（OECD）发布世界经济中期展望报告，呼吁各国采取措施避免经济衰退，美联储旋即于3月3日宣布降息以应对新冠肺炎疫情影响，并于3月15日再次宣布降息100个基点从而形成零利率政策，成为其自2008年全球金融危机以来最大幅度单次降息；随后加拿大央行、英格兰银行、挪威央行等先后降息，各国疫情防控进入了以大规模财政刺激来对抗疫情影响的新阶段。
（一）实施一揽子财政支出计划治病救人应对疫情防控
韩国公布了20万亿韩元一揽子激励措施和11.7万亿韩元补充预算，补充预算使其2020年综合财政赤字率提高0.6个百分点。日本先后推出两轮规模约为108万亿日元和234万亿日元的应对措施，使其经济救助规模占其2019年GDP总额的约40%，主要用于对从疫区回国人员、医务人员和患者的财政支持，以及救助中小企业、员工和学生。意大利实施约63亿欧元规模的一揽子措施，预算赤字率由原计划2.2%提高至2.5%，后又进一步增加到250亿欧元，用于确保卫生系统有效运转和为企业提供资金支持，预算赤字率超过欧盟规定的上限。英国公布2020财年预算草案，拟投入300亿英镑应对新冠肺炎疫情和实施财政刺激政策。其中50亿英镑用于支持国民医疗系统提供疫情相关医疗服务，70亿英镑用于扶持受疫情影响的中小企业或个人，120亿英镑用于定向减免营业税等。预算草案还计划在未来5年内投入逾6000亿英镑用于基础设施建设以刺激经济增长。
（二）实施税收减免和延期纳税纾困企业渡过难关
泰国在实施了规模分别为4000亿泰铢和2070亿泰铢的贷款、减税（通过延长纳税申报、企业所得税加计扣除、降低国内航班喷气燃料消费税税率、降低预提税税率、加快增值税退税等）、给员工发放现金补贴等刺激措施基础上，又宣布了规模为1.9万亿泰铢(约合580亿美元)的一揽子经济纾困计划。其中：6000亿泰铢将用于公共卫生工作和救济措施；4000亿泰铢将用于重建经济和创造就业机会；9000亿泰铢为央行举措，包括贷款和企业债券支持。印度尼西亚实施29810亿卢比优惠促进旅游业繁荣措施，设立1470亿卢比“特别拨款基金”，对十大旅游地区的航线和航空燃料提供折扣补贴，临时减免工薪所得税，对所得税、增值税实施延期纳税等，刺激制造业发展。塞浦路斯在2020年5月底以前将增值税标准税率从19％降至17％；在6月底以前适用于旅游服务业的低增值税率将从7.5％降至6％。法国对因疫情而遭受严重困难的公司逐案采取支持措施，包括延迟纳税（含社会保障税）；认定新冠肺炎疫情属于不可抗力，对于所有国家公共合同将不适用延迟罚款规定。英国支持企业降成本和稳定企业现金流，如为受困企业提供政府担保贷款，1年内对企业减45%或100%的财产税；对因疫情出现财务困难的企业和自雇人员允许延期纳税；所有企业将在2020年4月至6月之间享受企业财产税优惠；对于受疫情影响较大的零售、酒店和休闲行业企业享受12个月免税期。德国规定在2021年底前联邦就业局将全额退还已缴纳的社会保障税税款。荷兰允许延期纳税和临时下调预估所得。挪威实施扩大企业亏损弥补政策，允许企业财产税延期纳税，临时取消2020年1月1日至10月31日期间的航空旅客税，在2020年6月30日以前临时取消所有机场费，对部分受疫情影响较大行业从2020年4月1日起将12%低档增值税税率降至8％等多项减税政策。西班牙实施有条件延期纳税政策。希腊实施有条件延期或暂停征收增值税、其他依法代征和分期缴纳的税款。澳大利亚实施176亿澳元（约占GDP的0.9%）的应对疫情一揽子经济措施，扩大小企业固定投资成本费用化优惠范围，有条件固定资产加速折旧，对中小企业和养老金领取者、退伍军人等个人取得的财政补贴免税，对受疫情影响的纳税人（包括所得税、货物劳务税、消费税和小额福利税的纳税人）实行一定期限的延期纳税。美国总统特朗普4月24日正式签署《薪资保护计划和医疗保健增强法》，实施4840亿美元援助计划应对新冠肺炎疫情。
（三）实施大规模财政刺激计划对抗经济衰退
德国政府于3月22日宣布计划推出一套总额为3560亿欧元的经济援助“组合包”以应对疫情对德国经济造成的负面影响，包括1560亿欧元补充政府预算、1000亿欧元可直接购买企业股份的经济稳定基金和1000亿欧元的困境企业贷款，这些直接的政府新增债务合计为3560亿欧元，约占德国GDP的10％，预算赤字明显突破“黑零”和“债务刹车”两大财政限制；另外，还通过了4000亿欧元的流动资金担保，重点用于支持大型公司，避免大型公司破产而造成社会经济的不稳定。继3月15日美联储推出“零利率+7000亿美元量化宽松计划”、18日美联储购买商业票据、23日美联储宣布开放式资产购买计划推出无限量量化宽松计划之后，美国总统特朗普于3月27日签署总额约为2.2万亿美元的《新冠病毒援助、纾困与经济安全法案》。这是美国历史上迄今规模最大的财政支出法案。澳大利亚3月23日也宣布了总规模为660亿澳元的追加刺激措施，使该国刺激措施总规模达到1890亿澳元，相当于该国GDP总额的10%。卡塔尔3月16日宣布采取措施支持经济，包括提供750亿里亚尔的财政激励措施，相当于该国GDP的13%。欧盟已经宣布的财政刺激计划占2020年欧盟经济产出的1%，通过政府担保和递延税款支付提供的流动性支持至少占欧盟GDP的10%。5月27日，欧盟委员会公布了7500亿欧元规模的经济刺激计划，即所谓的“下一代欧盟”（Next Generation EU）。同时扩大优先促进欧洲复苏的欧盟2021年-2027年长期预算规模，使欧盟预算总规模达到1.85万亿欧元。加拿大政府宣布实施规模为820亿加元的财政刺激措施，约为其GDP总额的3%；4月11日，加拿大众议院通过了730亿加元的工资补贴法案。日本政府4月7日敲定应对新冠病毒感染扩大的第三轮紧急经济对策，其规模约达108万亿日元（约合人民币7.04万亿元）。全球主要国家政府正在推出多种应对措施以抵御疫情带来的潜在经济衰退风险，其中大规模财政刺激正在担当主力角色。
四、结语
面对人类从未遇到过的新型冠状病毒侵袭的巨大灾难，WHO的应对建议代表了人类在公共卫生领域到目前为止最为科学也最具权威性的专业意见，然而这些建议并非在每个国家都能得到重视和应用。中国作为首先发现新型冠状病毒的国家，其抗疫作战为全球抗疫斗争赢得了宝贵时间并积累了成功经验。在整个抗疫过程中，中国与WHO始终保持密切沟通，开展全天候无障碍合作，并始终为支持全球抗疫作出积极贡献，堪称世界抗疫斗争的典范。而WHO的专业建议关注的是全人类的安全以及人与自然的关系，是基于人道主义的最为谨慎的应对举措。尤其在全球化和世界经济高度一体化的今天，这些知识更是事关全人类共同命运的共有智慧，应当得到普遍尊重、重视与合作。在应对此次全球新冠肺炎疫情大流行问题上，究竟是先救人还是先救经济，两者孰轻孰重；怎样兼顾国内和国外，如何平衡；如何照顾好个体和群体；怎样协调……，不同的国家已经给出了不同的答案。WHO为此不遗余力地付出了巨大努力。尽管不同的国家和地区都有不同的文化、历史和传统，对生命价值的看法和风险的态度也不尽相同，但是，不能否认的事实是，所谓代表国家利益的公共决策无非是一国内部政治博弈的结果，是政客们所热衷的一种游戏，能够在多大程度上反映民意仍然是个未知数，尤其是在与每个鲜活生命性命攸关的问题抉择上。
END

作者单位：中国宏观经济研究院经济所财税研究室，上海立信金融会计学院教务处
（本文刊载于《国际税收》2020年第7期）
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