财政部：经济新常态下加强地方政府债务管理的思考

纵横四海

财政部：经济新常态下加强地方政府债务管理的思考

　　地方政府债务风险防控，事关地方财政稳健运行和实体经济健康发展。党的十八大以来，地方财政部门积极贯彻落实预算法，重塑规范的地方政府举债融资机制，强化限额管理和预算管理，定期开展债务风险评估和预警，建立债务风险应急处置机制，出台隐性债务问责办法，已初步构建起覆盖地方政府债务管理各环节的“闭环”管理体系。为加强对地方政府债务监管，财政部依托各地监管局每年组织对地方政府债券发行使用情况、地方政府隐性债务化解情况核查，结合年度债务监管工作重点组织对地方政府举债融资行为等专题调研，旨在开正门、堵后门，消化债务存量，遏制隐性债务增量，应该说在各方努力下地方政府债务管理取得了阶段性成果。

　　但随着我国经济由高速增长阶段向高质量增长阶段转变，各地也正经历着转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的经济发展攻关期，经济下行压力持续加大，财政收入增速逐步放缓与财政支出刚性增长并存，财政预算紧平衡特征日益凸显。在此经济新常态下，为巩固地方政府债务监管成果，有效遏制地方政府隐性债务抬头，应综合施策加强地方政府债务管理。

　　一、建立科学的干部政绩指标考核体系

　　地方政府债务的形成，其内生动力来源于不科学的干部政绩考核指标体系。近年来，虽然我们在试图改变“唯GDP论英雄”的政绩观，并且已经把政府债务管理纳入领导政绩评价体系，但工作中很大程度上还是依靠经济增长作为主要考核指标。建议进一步完善地方政府官员政绩考核指标体系，针对地区经济发展的不同阶段，合理设置GDP与地方政府债务管理权重。同时完善对地方政府的信用评级，更合理、准确地衡量政府债务风险情况。

　　二、建立财政事权与财权相匹配的财政制度

　　财政事权与财权不匹配是地方政府债务形成的直接原因。建议进一步推动省级以下财政事权和支出责任划分改革，厘清各级财政事权，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，明确各级政府支出责任清单。同时继续完善均衡性转移支付，加大对财政困难地区的支持力度，提高各级财政事权与财力的匹配度。

　　三、建立全过程、穿透式地方政府债务监管机制

　　近年来，地方政府债务管理制度密集出台，监管问责持续高压，地方政府违法违规融资举债方式更加隐蔽。瞄准政府债务管理的薄弱环节和风险点，拉紧红线和底线，亟须建立全过程、穿透式地方政府债务监督机制。就目前看，穿透式监管模式尚处于实践摸索阶段，未形成系统的理论和操作框架。建议尽快建立一套系统的全过程、穿透式地方政府债务监管机制，比如在项目决策环节重点关注政府投资与当地经济发展水平、财力状况的匹配度；在举借环节重点关注项目、资本金、现金流、担保方式、信息披露等方面的合规性；在使用环节主要通过跟踪资金流向，确定最终用途，厘清政府债务与企业债务的边界；在偿还环节，重点关注还本付息资金来源的合规性等等。

　　四、建立常态化监控评估和协同监管机制

　　转变对地方政府债务周期性监管，建立动态大数据后台监管机制。地方政府债务动态监管需要地方政府、各职能部门通力协作，打破信息孤岛、实现数据共享。目前财政部正在组织试点地区开展地方政府、融资平台公司、银行业金融机构有关债务数据的比对工作，建议在试点基础上加以完善推广，进一步明晰各部门职责，从资金“借、用、还”全链条、各节点制定评价指标，促进及早识别地方政府违法违规举债新苗头、新趋势，推动监督管理工作标准化、规范化。

　　五、建立更加顺畅的隐性债务政策传导机制

　　现在许多隐性债务文件为密级文件，其中部分文件明确仅传达至县级，受密件传达范围限制，很多基层财政部门工作人员无法学习和领会文件精神，对隐性债务相关口径把握不准。建议建立至上而下更加畅通的隐性债务政策传导机制，扩大隐性债务文件传阅范围，加大隐性债务相关政策和重点案例的分析、解读，提高基层政府对隐性债务的认识。