《国际税收》2020年第2期 于婧：我国环境保护税收体系的构建初探

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我国环境保护税收体系的构建初探

作者：于婧

作者单位：国家税务总局南京市玄武区税务局

（本文刊载于《国际税收》2020年第2期）

原文来源公众号：国际税收

　　改革开放四十多年以来，我国经济一直保持着较高的发展速度，但同时也伴随着环境的逐步恶化。根据中华人民共和国生态环境部公布的《2018中国生态环境状况公报》，2018年全国338个地级及以上城市（以下简称338个城市）中，121个城市环境空气质量达标，占全部城市数的35.8%；全国地表水监测的1935个水质断面（点位）中，Ⅰ～Ⅲ类比例为71.0%，劣Ⅴ类比例为6.7%。《2015生态环境统计年报》显示，2015年全国废水排放总量735.3亿吨，废气中二氧化硫排放量1859.1万吨。全国共调查统计工业企业161598家，其中火电行业3539家，共排放二氧化硫528.1万吨，氮氧化物551.9万吨，烟粉尘165.2万吨。西方国家在经济发展过程中，均走过了“先污染后治理”的道路，各国在环境不断恶化的态势下都逐渐认识到，经济发展必须走环境资源持续发展的道路。环境保护税作为特定行为税，是国家推进生态文明建设的创新之举，是推进可持续发展的必要一环。
　　一、我国环境保护税收体系现状
　　保护环境是我国的基本国策。我国环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担当的原则。近几年我国对环境保护采取了积极的措施，以税收杠杆促进环保发展。《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）已于2018年1月1日起正式施行。2019年8月26日，《中华人民共和国资源税法》正式通过审议，将于2020年9月1日起实施。除了环境保护税以外，目前我国税收体系中几乎所有税种都涉及环保概念，包括主体税种——增值税、企业所得税等，还包括具有促进合理节约利用资源、保护生态环境、引导消费作用的其他税种，如城镇土地使用税、资源税、消费税、车船使用税、车辆购置税等。

　　（一）《环境保护税法》开征
　　最早的环境保护税方面的理论由英国学者庇古提出，他的观点得到了西方发达国家的普遍支持。我国自20世纪初期开始出现环境问题，经历了中华人民共和国建立初期的工业化阶段，中国的环境立法也从这时开始。随着21世纪的到来，经济发展迅猛，环境问题愈发严重，通过税收政策来促进环保发展是世界发达国家的通行做法，所以《环境保护税法》的实施刻不容缓。2018年1月1日我国首个以环境保护为目标的绿色税法——《环境保护税法》在千呼万唤中正式实施。
　　1.明确了立法的目的和原则。环境保护税立法是为了保护和改善环境、助力美丽中国建设，《环境保护税法》总则第一条就写明立法宗旨，开征环境保护税是“为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”。是否直接向环境排放应税污染物成为是否征税的重要原则。
　　2.确定了纳税人和应税污染物。环境保护税的纳税人是指在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。领地和领海都在应税行为的考虑范畴之内。应税污染物是指大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。
　　3.将税额的决定权交予地方政府。应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
　　4.鼓励和引导文明排放。《环境保护税法》规定，有下列情形之一的，不属于直接向环境排放污染物，不缴纳相应污染物的环境保护税：1.企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的；2.企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的。
　　（二）我国税制中“环境保护”分量的增加
　　1.提高城镇土地使用税单位税额。城镇土地使用税具有一定的促进土地合理利用的功能，2006年国务院第一次修订《城镇土地使用税暂行条例》，在增加城市土地级别的同时，将单位税额大幅度提高。其中，最高单位税额由10元提高到30元，最低单位税额由0.2元提高到0.6元。
　　2.消费税扩围，提高税额（税率）。为达到节约资源、促进环保的目的，2006年我国油品消费税征收范围扩大，取消了汽油、柴油税目，增列成品油税目。2008年年底又提高了成品油消费税税率，完善定价机制。目前实施的《中华人民共和国消费税暂行条例》中，涉及环保的子目有烟、鞭炮和焰火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、游艇、木制一次性筷子、实木地板等，占总税目的64%。
　　3.资源税扩围，提高税额（税率）。为促进资源的节约及合理利用，我国陆续调高相关资源税税额。如自2006年起陆续提高煤炭资源税适用税额标准，2008年起提高部分矿产品资源税税额。2011年9月30日，国务院首先公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，财政部随后公布了修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。将资源税的征税范围由过去的天然气等少数几种资源扩大到天然气、原油、煤炭等七种资源。2016年财政部、国家税务总局联合发布《财政部国家税务总局关于全面推进资源税改革的通知》，宣布自2016年7月1日起，全面推进资源税改革，开展水资源税改革试点工作，并率先在河北省试点，采取水资源费改税方式，将地下水和地表水纳入征税范围，实行从量定额计征，对超计划用水、高耗水行业和在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水不涉及。
　　4.征收车辆购置税，提高购车门槛。我国从2000年开始征收车辆购置税，税率为10%，其一般计税价格为纳税人购买应税车辆而支付给销售者的全部价款和价外费用。2015年9月底，为支持新能源和小排量汽车发展，国务院决定对1.6升及以下排量乘用车实施减半征收车辆购置税的优惠政策。2016年12月12日，财政部公布了最新一版小排量汽车购置税优惠政策。2017年将延续车辆购置税减免的政策，但税率由原来的5%调整为7.5%。自2017年1月1日起至12月31日止，对1.6升及以下排量的乘用车减按7.5%的税率征收车辆购置税。自2018年1月1日起，恢复按10%的法定税率征收车辆购置税。

　　二、我国环境保护税收体系存在的不足
　 （一）尚未建立完整的以保护生态环境为目的的税收体系
　　我国近几年虽然出台了不少环境保护方面的政策法规，但比较零散，无法形成完整有效的环境保护税收体系，在一定程度上抑制了税收对环境污染的调控力度

　　（二）覆盖面窄，税额（率）低，调节作用小
　　我国现有涉及环境保护的税收法律法规调节力度不够。如资源税税负偏低，对资源的合理利用没有起到明显的调节作用；且征税范围窄，与我国目前资源短缺、利用率不高、浪费现象严重的情况极不相称。消费税征收范围尚未涵盖一次性电池、洗衣粉、洗发水、塑料袋、纸张等。

　　（三）环境保护税征税范围较窄，没有充分发挥调节引导消费、促进环境保护的作用
　　环境保护税制度设计中，应税污染物仅包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，而未纳入流动污染源、居民生活污水和垃圾等。从目前的征缴实践来看，由于信息不对称等原因，税务机关无法准确掌握企业排污、扬尘等情况，造成环境保护税远远达不到以税收调节促进环境保护的效果。

　　三、建立我国环境保护税收体系的初步设想
　　随着我国环境问题的日益突出，每年用于治理环境污染上的投资不断增加。为治理环境，国家也进行了大量投入。虽然自环境保护税开征以来，2018年全国共有26.7万户纳税人缴纳环境保护税共计205.6亿元，但还是远远不能满足环境保护需要，因此提高税收中“环境保护”的分量，既能强化税收对环境保护的调节促进作用，也能保障环境保护资金的筹集。结合我国现行税制，可从以下角度考虑建立我国环境保护税收体系。

　　（一）建立完善的环保法律体系
　　建立规范的环境保护法律体系，利用法律来规范各项环保行为是促进生态环境保护和资源合理利用的重要前提。目前我国已经颁布实施的相关法律有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等，但缺乏和税收政策配套的环境保护法律。为促进我国生态环境的好转，可借鉴国外成功经验，在严格执行相关环境保护法律的同时，将环境保护和资源开采利用等涉税内容全部纳入，各税种以该法律为基础设置具体税收政策，最大限度地以税收促进我国生态平衡和良性循环。

　　（二）继续提高相关税种的“环境保护”分量
　　1.资源税。首先是扩大资源税的征收范围。其次是提高资源税的税负，以矫正因资源税过低而造成资源浪费行为，逐步改变目前定额征收的方式，对非替代性、非再生性、稀缺性的资源课以重税，起到限制和调节作用。
　　2.消费税。改革消费税制度，适当扩大征税范围，提高税（额）率，以引导消费来发挥环境保护作用。
　　3.车船税、车辆购置税。车辆购置税在消费税的基础上再次增加了购买成本，而车船税则直接增加了持有人的固定持有成本。应适时提高车辆购置税税额（率），尽量抑制日常用车不多的人购买，转向使用公共交通工具。

　　（三）大幅度提高土地使用税，促进节约使用土地
　　为充分发挥土地使用税对合理利用土地资源的作用，应尽量减少土地使用税的免税范围，同时将税额的提高幅度和当地土地价格的波动适当挂钩，定期调整单位税额。