《国际税收》2019年第12期“一带一路”倡议背景下关税减免制度的国际协调研究

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李旭红 何瑞：“一带一路”倡议背景下关税减免制度的国际协调研究

来源：国际税收

“一带一路”倡议背景下关税减免制度的国际协调研究
李旭红 何瑞

改革开放40多年来，我国关税制度经多次调整之后，逐步建立起与社会主义市场经济体制匹配的关税税制，在调控宏观经济和组织财政收入上发挥了积极的作用。随着“一带一路”建设的发展，“一带一路”沿线国家（地区）之间商品和服务贸易的规模不断扩大，各国（地区）逐渐呈现出降低或取消关税的趋势，并积极推动双边及区域自由贸易协定的谈签。但是关税减免具有很强的政策性和变动性，如何加强关税减免制度的国际协调是亟需探讨的问题。

　　一、我国关税减免制度及国际协调现状

　　（一）我国关税减免制度的现状分析

　　1.减免税支持领域

　　关税优惠政策的主要形式是关税减免，除此之外还包括简化手续、缩短征管时间等。根据法律效力进行划分，我国关税减免制度分为法定减免、特定减免和临时减免三种。其中，特定减免即政策性减免，目前实行的政策性减免主要涵盖现代农业、产业结构优化、科技创新、能源资源勘探开发利用、社会事业、区域发展。具体包括：支持引进具有先进水平的技术研发设备的政策，鼓励科研教学领域、科技研发事业发展的政策，支持慈善、扶持残疾人等社会事业发展的政策，支持新农村及重点区域建设的政策等。

　　2.减免税优惠对象

　　通过分析我国关税减免政策针对的主体对象，发现政策的导向性作用明显。按照支持领域来看，在支持现代农业方面，涉及的免税主体对象主要包括进口特定农产品的纳税主体。在支持产业结构优化方面，主要包括符合条件的集成电路企业、软件企业、动漫企业和新型显示器件生产企业等。在支持科技创新方面，主要包括从事研究工作的相关机构以及个人，如符合规定条件的科学研究机构、高层次留学人才和海外科技专家等。在支持能源资源勘探开发利用方面，包括经国家批准的在陆上石油中标区域内开采石油的中外合作项目等。在支持社会事业方面，主要包括进口免税商品清单中规定的残疾人专用品的纳税主体、向公众开放的科技馆等；在支持区域发展政策方面，主要涉及进口特定产品的边境贸易进口商等。

　　3.减免税商品税目

　　通过梳理我国现有关税减免政策，不难发现减免税商品税目与政策导向具有紧密联系，主要集中在以下几类：在支持现代农业方面，涉及的免税商品主要为特定农产品；在支持产业结构优化方面，多为国家鼓励发展产业进口自用的原材料、消耗品、设备以及维修所需原配件等；在支持科技创新方面，主要为研发以及生产用设备、原材料等；在支持能源勘探开发利用方面，包括进口国内无法自行生产或性能不能达到标准，并直接用于勘探开发的设备、仪器、零附件、专用工具；在支持社会事业方面，主要涉及捐赠物资以及科普教育类用品；在支持区域发展政策方面，主要涉及自由贸易区范围内的生产企业进口所需的设备等。

　　（二）我国关税减免税制度的国际协调现状

　　1.国内加快自由贸易区试点及建设

　　目前，中国已设立包括上海自由贸易区在内的18个自由贸易区，并在加快自由贸易区试点建设。一方面，在原有自由贸易区基础上建设新片区；另一方面，从程序方面加快新设自由贸易区的方案论证和审核批复，从而不断扩大开放水平。2019年8月，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》正式公布，宣告上海自由贸易试验区临港新片区正式开始建设，为新一轮扩大开放注入更多动力。

　　2.与其他国家或区域组织加紧自由贸易协定谈判

　　改革开放40多年来，中国在对外贸易领域不断开拓新格局，积极推动与其他国家或区域组织的自由贸易协定谈判，自由贸易区建设不断发展、布局逐步完善。截至2019年10月，中国总共签署了17个自由贸易协定，范围包括25个国家和地区。另外，我国目前正在与27个国家进行12个自由贸易协定的谈判或者升级谈判，包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判，中日韩、中国-挪威、中国-斯里兰卡、中国-以色列自由贸易协定谈判等。尚处于研究阶段的自由贸易区包括：中国-尼泊尔、中国-蒙古、中国-孟加拉等。

　　3.在世界贸易组织（WTO）框架内推动多边贸易合作

　　中国一直主张在WTO等框架内，坚定维护多边贸易体制，反对贸易保护主义，以推动世界范围内贸易及投资的自由化、便利化。中国在WTO框架内积极参与多边化贸易体制，在国际贸易、投资、服务和技术转让方面与其他国家建立起更紧密的合作关系。同时，加入WTO使我国可以分享已有的大量关税减让成果，更广泛地享受普遍优惠待遇，极大改善了我国对外贸易情况。

　　二、“一带一路”沿线国家（地区）在关税减免税制度国际协调中存在的问题

　　（一）关税减免制度的制定随意性较大，争端解决机制不完善

　　目前，“一带一路”沿线国家（地区）基本都建立了海关管理规章制度，对进口商品征收进口关税，但是仍有不少国家关税减免政策的制定存在随意性。如厄瓜多尔频繁更改某些工业原料、部分资本货物如机械设备的进口关税，近年又临时对进口货物征收海关服务税、妇女儿童发展基金税；埃塞俄比亚为积极推进工业化，不断放宽投资政策，提供大量关税减免，如生产资料本身享有关税豁免权，则等同于投资资本总额15%的生产资料也同样可享受关税豁免权；享有海关关税豁免权的投资者如从本地购买生产资料，享有对生产此类商品的原材料或零部件所征关税退返的优惠政策，上述免税物资入境后还可转让给其他享受同等优惠权的投资者。以上关税减免政策在一定程度上有助于吸引外资和货物进口，但是政策制定的随意性较大，容易产生税收漏洞，违背税收公平原则。

　　（二）双边及区域自由贸易协定的谈签较为迟缓，区域间关税协调不畅

　　“一带一路”沿线国家之间自由贸易协定的谈签进程仍较为缓慢，影响国际间的贸易投资。目前，已有的自由贸易区包括：印度-东盟、俄白哈-越南、非洲大陆自由贸易区，以及11个独联体国家之间签署的自由贸易区等。总体而言，双边、区域自由贸易协定的数量仍显不足。“一带一路”沿线国家需要加强对双边及区域自由贸易协定的研究，提高对自由贸易协定谈判的重要性和迫切性的认识，加大自由贸易协定的谈签力度，便利区域内货物劳务的流动，提高区域经济协同发展及关税国际协调。

　　（三）“一带一路”沿线国家（地区）税收征管能力较弱，企业税收遵从成本较高

　　随着“一带一路”建设向大范围、宽领域、高层次推进，参与国家的数量越来越多，跨境投资和经贸往来日益频繁，关税的重要性日益凸显。但由于“一带一路”沿线国家（地区）间的经济发展水平及税收征管能力存在较大差异，企业的税收遵从度不一。部分欠发达国家的关税管理规章制度仍不完善，税收信息化水平偏低，缺少专业的税收征管人才，给生产要素配置带来障碍。

　　“一带一路”沿线国家和地区税收制度的差异较大，容易增加企业的纳税成本，给企业带来税收风险，也容易给“一带一路”沿线国家和区域的关税协调带来困难。此外，“一带一路”沿线国家和地区的税收征管协调仍处于较低水平，未充分利用好“一带一路”税收征管合作机制，在增强征管能力、加强税收法治、加快争端解决和提升纳税遵从等方面仍有较大的合作空间。

　　三、部分区域组织关税减免制度国际协调的经验借鉴

　　（一）欧洲联盟关税减免制度的国际协调

　　1.降低关税，消除贸易壁垒

　　纵观欧洲经济一体化的发展历程，其最初的一体化形式就是关税同盟。1957年，欧洲各国签署《罗马条约》，具体包括《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》，以此作为建立关税同盟的标志。通过欧洲经济共同体内部的关税协调，取消成员国之间商品的关税及配额制度，促进商品自由流动；共同体以外设立共同关税税率，并执行共同的关税法，取消所有边境税及非关税壁垒。

　　2.实行统一关税制度，建设共同市场

　　欧盟把关税同盟作为一体化的起点，着手构建共同市场，再发展成为经济与货币联盟。

　　1965年4月，欧洲六国签订了《布鲁塞尔条约》，决定将欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体、欧洲经济共同体统一起来，统称为欧洲共同体（以下简称“欧共体”）。欧共体于1968年7月完成《罗马条约》中的规定，取消了成员国之间的贸易限制和关税，统一各成员国对外关税税率。紧接着，在1976年又实现了成员国间取消工业品关税，对非成员国统一关税，实行一致的农业政策，使主要农产品在共同市场可以自由流动。1993年，欧盟正式诞生，欧洲大市场启动，基本实现了商品、劳务、资本、人员四大要素的自由流动。

　　（二）北美自由贸易区关税减免制度的国际协调

　　1.不同步减免关税

　　针对美国、加拿大和墨西哥三个成员国不同的经济发展情况，北美自由贸易区允许成员国不同步减免关税。如美国、加拿大分别取消其对墨西哥农产品征收的61%和85%的关税，而墨西哥同意取消对美国、加拿大农产品征收的36%和4%的关税，但可以在10年到15年的时间段里逐步降低剩余农产品的关税；在运输业方面，为完全放开区域内货物交通运输业务设定了10年的过渡期，墨西哥的货物运输车辆可以在协议生效后3年后进入美国边境各州，域内所有国家在协议签署7年后统一实现过境陆上运输的完全开放。

　　2.分阶段逐步扩大减免税范围

　　考虑到北美自由贸易区域内国家经济发展水平的巨大差异，美国、加拿大和墨西哥三国采取了签订协作安排来逐步扩大减免税的方式。三国签订了大量的双边和多边协议，主要涉及消除关税壁垒和削减非关税壁垒、开放服务贸易、使贸易投资便利化等方面。考虑到域内国家发展水平的差异，主要协议条款规定允许在10年内逐步消除所有贸易和投资限制，将部分敏感行业的过渡期放宽到15年。北美自由贸易区创造性地提出了完整体系的规则和制度框架，设计了新的关税争端解决机制，以协调管理成员国间的贸易和投资往来。

　　四、完善关税减免制度国际协调的建议

　　（一）明确关税减免政策的制定与调整，完善争端解决机制

　　明确界定关税减免的政策目标和领域范围。在关税立法时，建议将关税减免制度细分为“免税”和“减税”两大事项，进行正向分类列举，不便列举的限定其范围。可以考虑将政策性减免的实施范围限定在符合公共政策目标的商品和行业，包括社会服务目标和科技创新目标，前者对有利于提供社会公共服务的商品进行关税减免，后者对有利于产业升级转型的高新技术产业、技术先进型服务业等行业进行关税减免，有关部门在制定政策性减免时需严格依照政策目标体系进行考核。同时，应明确列举禁止实施减免税的商品，限制有关部门的减免税权限。

　　构建和优化覆盖“一带一路”沿线国家（地区）的争端解决机制。WTO争端解决机制在国际贸易纠纷和关税争议解决中发挥了重要作用，在现有WTO争端解决机制下，中国应与其他国家一起坚决反对单边主义和贸易保护主义，同时抓紧为建立“一带一路”独立争端解决机制做好准备工作。随着“一带一路”沿线国家（地区）间各种区域合作的深化，一些框架性的多边协定及组织应逐步发展为规则性的多边协定及组织。并且随着“一带一路”沿线国家（地区）之间贸易总量的增加，中国应主动发挥建设性作用，建立覆盖更多“一带一路”沿线国家（地区）的税收争端解决机制。

　　（二）以区域性论坛为基础开展合作，推动区域税收合作与交流

　　随着经济全球化和国际合作在各个领域的不断加强，区域性组织为实现共同利益、解决共同问题提供交流合作的平台。“一带一路”沿线国家（地区）可以积极筹建区域性税收合作组织，通过定期开展年会论坛、学术研讨、专题讨论等活动，为成员国搭建增进了解与协调合作的平台。

　　区域性税收合作组织以区域性论坛为基础开展各国税收征管合作，尤其是提高发展中国家和地区对加强税收合作的认同感。“一带一路”沿线国家（地区）及不同组织间可以定期组织不同层级的交流与讨论，吸引各个国家税务当局、海关管理机构的积极参与，通过举办一系列全球性和区域性的活动，促进区域范围内的税收合作，改善关税及其他税种的税制协调和地区经济状况。

　　（三）加快双边及区域自由贸易协定谈判，建设共同市场

　　推动双边及区域自由贸易协定谈判，尤其是邻国间自由贸易协定的谈签。“一带一路”沿线毗邻国家具有贸易交流的便利条件，可总结我国在跨境经济合作方面的经验和模式，分享推广给“一带一路”沿线国家。鼓励邻国间开展跨境经济合作，之后逐步开展双边自由贸易协定谈判，在尊重各国差异的基础上探索关税减免税优惠政策。针对区域内国家的产业特点和经济发展水平，积极推进关税优惠政策的协调与谈判，建立分步减免、逐步推进的多方均能接受的关税优惠安排。

　　以共同市场为核心，打造新型合作伙伴关系。在已经建立自由贸易区的基础上，积极进行升级谈判，尝试构建共同市场。同时，需要注意在已有的高水平自由贸易区之间形成良好的沟通协商机制，在自由贸易区内国家间尽量保持对外自由贸易协定谈签的一致性，减少关税协调的分歧。如积极推进中国-东盟自由贸易区等区域高水平自由贸易区的升级发展，尝试打造共同市场，提高成员国间各种要素的配置效率。

　　（四）增强“一带一路”沿线国家（地区）税收征管能力建设，提高纳税服务支持能力

　　增强“一带一路”沿线国家（地区）海关管理机关的征管能力建设，加强政策对接和征管协作，提高企业税收遵从度。在实施双边及多边自由贸易协定后，协调相关国家海关管理机关及时提供政策辅导服务，提高企业对优惠贸易政策和便利措施的利用率。同时，建立健全通关协调机制，妥善处理自由贸易协定货物进出口通关的异常情况，为企业协调遇阻事宜。

　　在“一带一路”税收征管合作机制下，应聚焦于税收征管能力建设领域面临的普遍性问题，寻求符合“一带一路”国家和地区实际的税收合作路径与方式。在充分尊重各国基本国情、经济发展水平、税制设计等方面差异的基础上，通过加强税收征管合作、提高税收确定性、解决税收争议等方面的合作，提升“一带一路”沿线国家和地区的整体税收征管能力。

作者单位：北京国家会计学院财税政策与应用研究所

（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）