《国际税收》 魏陆：为什么19世纪的英国可以重获人民的信任

刘邦明

为什么19世纪的英国可以重获人民的信任

——《信任利维坦：英国的税收政治学（1799-1914）》书评

魏陆  

来源：国际税收

　　《信任利维坦：英国的税收政治学（1799-1914）》是马丁·唐顿教授关于18世纪末以来英国税收政治学两卷本著作的第一本。马丁·唐顿1970年毕业于英国诺丁汉大学，获得学士学位；1974年到肯特大学攻读博士学位，1997年到剑桥大学任教，之前他先后任教于杜伦大学和伦敦大学学院。在剑桥大学，他主要教授1700年以后的英国经济和社会史、全球化的政治经济学以及国际政治经济等课程，还担任历史系主任、人文社会科学学院院长等职务。2004年，他当选为剑桥大学三一学院院长，并且一直担任这一职务至2014年退休。马丁·唐顿教授的主要研究领域是19世纪和20世纪大英帝国和美国的经济社会政策，他出版了多本有关这一时期英国税收、住房、邮政以及经济和社会历史方面的著作，目前仍在致力于代际公平和经济发展、20世纪30年代以来的世界廉价政府等项目的研究。《信任利维坦：英国的税收政治学（1799-1914）》一书全面描述了"漫长的十九世纪"英国税收制度变化的政治因缘，阐释人民为何又变得信任国家（利维坦）了。这本书将许多新的研究成果与已有的大量文献结合在一起，脉络清晰，涉及面广，非常有助于我们理解维多利亚女王时期（1837年-1901年）和爱德华七世时期（1901年-1910年）英国的政治经济和社会发展情况。
　　把利维坦关进笼子里是人类社会政治文明的最高理想。在《旧约圣经》中，利维坦（Leviathan）是一头强大到足以与恶魔撒旦相提并论的巨大水生怪物。《约伯记》第41章提到，利维坦是一头巨大的水生物，当它畅游于大海之时，波涛亦为之逆流；它口中喷着火焰，鼻子冒出烟雾，拥有锐利的牙齿，身体好像包裹着铠甲般坚固；它性格冷酷无情，暴戾好杀，在海洋之中寻找猎物，令四周生物闻之色变。在基督教文化中，利维坦演变为恶魔的代名词，代表着七宗罪之一的"嫉妒"之恶。在深受基督教影响的西方文化中，有很多以"利维坦"命名或者作为主人公的书籍、电影、游戏等作品。1651年，英国著名哲学家、政治思想家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）出版了其政治学巨著《利维坦》，以利维坦比喻君主专制政体的国家，认为自我保存和追求幸福是人的本性，但在国家产生之前人人为敌的"自然状态"中不能够实现这一目标，人们为了摆脱这种状态，会订立契约，国家由此产生。在这部著作中，霍布斯用"利维坦"喻指国家：它有双面性格，由人组成，由人运作，因此具有半神半兽的人性品质，在保护人的同时又在吃人，所以就有了人类社会"把利维坦关进笼子里"的最高理想。霍布斯的《利维坦》一书对其后洛克、卢梭等哲学家的社会契约论具有深远影响，几个世纪以来，该书一直位列领袖人物必读的政治书籍之首。
　　马丁·唐顿的这本书延续了霍布斯将国家喻为利维坦的说法，从1799年讲起，一直到第一次世界大战爆发为止，用大量数据和史料向我们阐述了19世纪英国土地税、个人所得税、遗产税、消费税、关税等税收制度的变化，地方政府收入和支出面临的困境，皮尔（Peel）、密尔（Mill）、格莱斯顿（Gladstone）、迪斯雷利（Disraeli）、哈考特（Harcourt）、汉密尔顿（Hamilton）、戈申（Goschen）、张伯伦（Chamblerlain）等著名政治家的税收主张，以及早期辉格党和托利党，后期保守党、自由党、自由统一党、工党等围绕税收进行的政治斗争。综合马丁·唐顿的分析以及英国19世纪所处的历史发展进程，英国在这一时期之所以能够束缚住利维坦（国家），重新获得人民对国家的信任，没有发生法国和德国那样的暴力性革命事件，得益于以下几个方面的原因：
　　一是总体税收负担持续降低。纵观英国历史，战争对税收制度有重要影响，为新税种的开征或者改革税制提供了重要契机。1799年，英国还在与大革命后的法国交战，军事支出使政府面临巨大财政压力，出于筹措战争经费之需，首次开征了个人所得税，此时个人所得税收入约占国民收入的20%，属于较高水平。随着1815年法国战败，英国进入长期和平时期，率先完成了工业革命。尤其是在维多利亚女王统治时期（1837年-1901年），通过积极向海外拓展殖民地，建立了庞大的英帝国，政治、经济、社会和文化皆飞速发展，英国的工业生产能力比全世界的总和还要大，大英帝国进入全盛时期。在亚当·斯密古典经济学思想的影响下，政府奉行自由经济政策，格莱斯顿、哈考特等政治家都致力于限制政府规模和防止军国主义卷土重来，国家税收和支出都控制在较低水平。同时，经济发展使国民财富迅速增长，到第一次世界大战前夕，税收收入下降到了占国民收入的10%左右。这段时期是财政收缩时期，英国抑制和削减税负水平的程度之深、时间之长，超过了绝大多数欧洲国家。合理的税负水平是人们心甘情愿接受国家行为的前提条件，英国持续降低的税负水平减轻了人们对税收的抗拒心理，使人们认为政府是节俭和富有效率的，有能力控制自己的支出，增加了人们对国家的信任感。

　　二是税收制度均衡了各方利益。即使税收负担很低，但是如果不公平，也会激起人们的反抗。如19世纪前期德国和法国的税负水平低于英国，但是由于税负不公导致了人们的暴力性革命。皮尔和格莱斯顿确立了国家不应偏袒任何特定经济利益群体的基本原则，成功地建立了至少表面上的中立性。英国税收制度较好地均衡了各方的利益和诉求。如早期个人所得税实行的是比例税制，反对对不同来源的收入差别征税和实行累进税制，这使得很多自由党议员认为对来自知识和专业技能的劳动性收入征税太重，对来自财产和投资的非劳动收入征税太轻，从而有利于食利阶层，不利于劳动阶层，既阻碍了经济社会发展，也不公平。为了解决这个问题，遗产税被作为确保税收制度均衡的一个重要手段，通过对动产和不动产征收不同的遗产税，平衡了劳动收入承受的过高所得税负担，消除了人们对所得税的批评，为所得税营造了公平氛围，平息了维多利亚时代中期所得税引起的紧张氛围，使人们总体认为税收制度是公平的。在实行累进个人所得税制度后，通过对高收入者征收附加税，对劳动收入实行较低的累进税率，同时对中低收入者给予较多的税收优惠，均衡了各方的利益和诉求，使得人们愿意接受这一税种。在这一时期，人民认为英国财政制度是"公平"的，从而奠定了政府行为的高度正确性基础。
　　三是税收和政府支出受到了国会的严格控制。英国是现代议会制度之母。英国于1832年、1867年和1884年分别对国会进行了三次较大的改革，一方面不断调整国会议席分配方式，新兴工业城市获得了更多的席位；另一方面不断降低对选民资格的财产和身份要求，选民范围持续扩大。这些改革促进了议会的资产阶级民主化，同时也推动了政党政治和责任内阁制的发展。争取选民成为政党活动的核心，一个人如果没有政党的支持很难当选议员,而进入议会后就必须服从于自己所在政党的领袖，因此政党实际上控制了议会。在英国议会制下，贵族和土地所有者、工人阶级和资产阶级、保守派和自由派等都可以在国会中找到自己的代言人。由于任何税收制度的变革都必须经过国会的辩论和批准，这就使得任何一个政党和政治人物在税收制度上都不能一意孤行，必须兼顾不同群体的利益；同时国会辩论和讨论使得税收制度的变革公开透明，社会各界非常清晰不同政党和政治人物的立场，在选举时可以通过选票支持自己的代言人，即使国会和政治人物做出的决策不符合自己的立场，也不会做出过激行为，期待在下次选举中通过选票改变政策。另一方面，英国很早就建立了现代预算制度，财政宪法（fiscal constitution）抑制了政治家和行政官僚追求收入或者支出最大化的欲望。1854年，国会通过了《公共收入与统一账户法》，规定此后政府每年必须向议会报告国民总收入和总支出。1866年，国会设立了独立的公共账户审计委员会，不接受政府首脑和各部门的领导，只向议会负责，将政府向国会递交部门预算及审计后的账户进行了制度化。国会建立起了很多限制国家预算膨胀的屏障，每年都对支出进行投票，支出计划不允许跨年度，禁止以某项税收收入为特定支出进行担保和项目间相互调剂资金，任何结余都不得结转用于下一年。因此，在英国议会制度下，权利制约使得人们愿意信任像皮尔和格莱斯顿这样的精英政治家，愿意接受国家的合法性和"中立性"，相信国家也是值得信赖的。
　　四是税收征管注重发挥民间力量的作用。英国将中央集权的官僚制度和地方性的外行控制结合在一起，这种模式对于所得税在19世纪能够被人们接受是非常重要的，有助于确立税收的合法性。如19世纪早期，英国将土地所得税的征管责任转移给了纳税阶层，每个郡的大陪审团从潜在的纳税人中挑选外行土地税委任专员（commissioner），这些土地税委任专员负责任命一般委任专员，一般委任专员要交纳所得税。这些一般委任专员具有相当大的自由裁量权，应该是"在社会中处于受人尊敬地位的人，不偏袒某一方或者不施加不正当的影响，是正直诚实和独立性很强的人"。再由一般委任专员任命评估员（assessor），并由评估员选择征收员（collector），通常也会出现一个人既是评估员又是征收员的情况，他们被视为反对专制的自由捍卫者和公民隐私的保护者。政府依靠地方社区对所得税进行管理，利用同类型的人充当地方执法官，这使得所得税更容易被人们所接受，不会威胁到政府和公民社会的关系，提高了纳税人的自愿遵从程度。因为人们认为，依赖从纳税阶层中挑选的成员进行评估、征税和解决争端，可以保护纳税人不受强权管理机构和贪婪政府的压榨。这一特征被格莱斯顿概括为"通过一个志愿的中间机构"征税，相当于在国家和纳税人之间建立了一个缓冲地带，更容易建立对税收的一致认同和信任。因此在19世纪中后期，英国虽然也爆发了工人运动，但是并没有像法国、德国那样爆发激烈的革命。汉密尔顿认为，英国所得税征收的简易性是"世界奇迹之一，其他国家都羡慕它"。到了19世纪后期，随着税收制度变得越来越复杂，所得税的征管才逐渐交给更专业的税收征管机构负责。
　　五是税收支出呼应了社会发展的需要。税收取之于民，必须用之于民，如果征收上来的税收被挥霍浪费了，再少的税收也是不被认同的。反之，如果税收被用来为社会公众谋取福利，那哪怕多一些税收民众也是接受的。财政支出增长理论很好地解释了政府支出不断增长的原因，如随着工业化进程，纠正外部效应等市场失灵问题增加了政府参与资源配置的需求；随着社会经济发展，增加了人们对文化、教育、福利等的需求；随着政党政治竞争的加剧，为获得公众拥护和赢得选票，政治家们倾向于投选民所好增加福利支出。19世纪后半期，为了解决集体行动失灵问题，英国政府增加了教育、公共卫生、贫民区改造、救济穷人和维护公共秩序方面的支出。1860年，英国公共教育支出占国民生产总值（GNP）的0.18%，1880年这一数字上升到0.29%。1875年-1900年英国城市环境改善显著,得益于政府对修建下水道、供水设施以及铺设道路进行的大量资本性投资。社会公众从政府支出中获得了实实在在的好处，也提高了对国家的信任度。
　　马丁·唐顿这本关于19世纪英国税收政治的书对于现代国家治理也非常有启示意义。如:为了增强人们对税收的认同，减少税收对社会造成的割裂，提高税收遵从度，每一项税收制度在实施前都必须经过社会充分的讨论，尤其要经过立法机构批准才能够实施。又如:税收制度的改革与完善是难以一步到位的，英国个人所得税从一项战时临时税到永久性税收，从比例税制到累进税制，经过了上百年的不断改进，最后才演变为现代所得税制，实现理想税制很难，适当的妥协和折中是必须的。再如：在和平时期政府税收水平应尽可能低一些，保留一定税收提升空间以备战争等不时之需，英国1914年税收收入占国民收入的比重仅为10%，正是由于19世纪奠定的良好基础，才使得英国在20世纪能够负担得起大规模的战争和福利支出。

作者单位：上海市发展改革研究院