《国际税收》2019年第11期 杨武 韩郦瑶 李升 税收政策 基于OECD成员国的实证分析

朝花夕拾

杨武 韩郦瑶 李升：税收政策不确定性的影响因素：基于OECD成员国的实证分析

Tax100-国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

Tax100-国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

税收政策不确定性的影响因素：基于OECD成员国的实证分析

杨武  韩郦瑶  李升

　　当今世界格局发生深刻变化，在合作共赢的大环境下，对抗和冲突不断加剧，世界政治经济都表现出极大的不确定性。税收作为重要的政策手段之一，一直在国际经济和各国国内经济中扮演着重要角色。不确定性是指对未来无法准确预期或者无知的状态。税收政策不确定性是指纳税人对税收政策无法准确预期或者无知，包括纳税时间、方式和数额。主要包括两个方面：一是税收政策是否会发生变化的不确定性；二是税收政策变化幅度的不确定性。近年来，全球税收政策不确定性有加剧趋势，引起了各国政府和企业的高度重视。一方面，类似2007年厄瓜多尔突然将石油税提高到99%等具体事件时有发生；另一方面，特别在2017年特朗普税改通过后，面对美国减税可能出现的外溢效应，是否会造成全球竞相减税的局面，成为当前世界范围内重要的税收不确定性。此外，过去十年，为应对2008年全球金融危机带来的负面冲击，世界主要国家纷纷采取的扩张性财政政策，也导致了财政赤字率与债务水平的不断上升，由此导致的增税预期不确定性对经济复苏产生了明显的负面影响。
　　2008年以来，我国税收政策经历了企业所得税合并、增值税转型、个人所得税费用扣除标准提升、消费税改革、资源税改革等过程。十八届三中全会之后，我国逐渐明确构建现代财税制度，服务于全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化。在此大背景下，税制改革进程较之前明显加快，先后经历了营改增、普惠性和结构性减税降费等改革内容。十八大之后，随着我国"新时代"的到来，税制改革也进入了深水区，其影响面更大、范围更广。前期受制于预算约束等因素而无法推开的税制改革举措在此时得到了推行，同时社会公众和媒体对我国税收不确定性的关注度也显著提高，税收政策不确定性也逐渐增加。

　　政府行为可预测性下降带来的政策不确定性问题已得到国内外众多学者的关注。政策不确定性一方面对宏观经济和财政运行有负面影响，另一方面对微观个体投资、消费等决策产生影响。大量理论研究分析了财税政策不确定性对宏观经济和企业的影响，然而关于政策不确定性，尤其是税收政策不确定性影响因素的研究较少。本文利用OECD成员国1995-2016年数据实证地分析了税收政策不确定性的影响因，可能的创新之处在于：第一，现有研究较多关注某单一因素对税收政策不确定性的影响，本文则在此基础上归纳和总结，综合多种因素，较为系统地研究税收政策不确定性的影响因素。第二，理论研究表明经济开放是影响税收政策不确定性的重要因素，但已有实证研究却显示贸易开放度并不显著影响税收政策不确定性。本文从外商直接投资（FDI）视角出发，研究发现FDI以及FDI与财政分权共同对税收政策不确定性产生显著影响，以此拓展了经济开放对政策不确定性影响机制的研究视角。第三，根据研究结果，本文就降低我国税收政策不确定性提出了若干项针对性建议。

　　一、理论分析与研究假设

　　当前，只有少数文献研究了财政税收政策不确定性的影响因素，主要集中在以下几个方面：

　　第一，经济发展水平和收入分配。本文提出研究假设一：

　　H0：经济发展水平影响税收政策不确定性；

　　H1：经济发展水平不影响税收政策不确定性。

　　以及研究假设二：

　　H0：收入分配影响税收政策不确定性；

　　H1：收入分配不影响税收政策不确定性。

　　第二，国家大小。本文提出研究假设三：

　　H0：国家大小影响税收政策不确定性；

　　H1：国家大小不影响税收政策不确定性。

　　第三，贸易开放度。本文提出研究假设四：

　　H0：贸易开放度影响税收政策不确定性；

　　H1：贸易开放度不影响税收政策不确定性。

　　第四，财政制度。本文引入财政分权这一变量，探讨其对税收政策不确定性的影响。由此提出研究假设五：

　　H0：财政分权影响税收政策不确定性；

　　H1：财政分权不影响税收政策不确定性。

　　第五，政治文化等因素。本文提出研究假设六：

　　H0：政治文化等因素影响税收政策不确定性；

　　H1：政治文化等因素不影响税收政策不确定性。

　　二、税收政策不确定性测算

　　本文采用GARCH模型方法测算税收政策不确定性。参考Fatás& Mihov和Fernández-Villaverde等建立的财政政策规则方程，构建如下模型：

Tax100-国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

Tax100国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

     （一）OECD成员国的税收政策不确定性

　　根据数据可得性，本文选取OECD数据库中32个成员国自1995年至2016年的非平衡面板数据，共计638个观测值。

　　（略）

　　将32个OECD成员国的税收政策不确定性指标放入一张图中相比对，可以发现不同国家税收政策不确定性的波动范围存在明显区别。绝大多数国家的税收政策不确定性较小（在0～1之间波动），如德国、美国、瑞典、挪威等。相反，智利、希腊等国税收政策不确定性一直处在较高水平。

　　不同国家的税收政策不确定性随时间的波动存在一定的联动性。1998年以来，大多数国家的税收政策不确定性有小幅上升，这与亚洲金融危机爆发的时点相吻合。再如2008年左右，许多国家的税收政策不确定性突然升高（其中西班牙的指数波动最为明显），而这一时点与全球金融危机爆发时间吻合。此外2014年以来，税收政策的不确定又呈明显向上的趋势，这与欧盟一体化遭遇挫折、英国公投脱欧的时间点相吻合。

　　（二）OECD成员国整体税收政策不确定性

　　参照Davis，采用各国GDP作为权重，将上述32个成员国税收政策不确定性进行加权求和，最终得到1995-2015年间OECD成员国整体税收政策不确定性的指标。

　　（略）

　　与之前的分析一致，2007-2008年间税收政策不确定性大幅上升，这与全球金融危机的爆发时点吻合；2011年税收政策不确定性的上升与欧债危机爆发和加深的时点相吻合。

　　三、研究设计与回归结果

　　（一）研究设计：模型、数据和方法

　　根据本文第二部分提出的研究假设，设定回归模型如下：

Tax100-国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

       （二）回归结果
       从上文的分析可知，基尼系数对税收政策不确定性有正向影响，即基尼系数越高，收入不平等越严重，税收政策不确定性就越高，这与Woo的结论相同。财政分权对税收政策不确定性有负向影响，财政分权程度越高，税收政策不确定性越小。说明财政分权对税收政策不确定性两方面影响中，负向影响超过了正向影响。

       经济发展水平、以国家大小来衡量的偏好多样性和政治文化等因素对税收政策不确定性影响并不显著，这可能是由于本文分析采用的样本是OECD成员国。发达国家自身经济发展水平较高，宏观调控机制较健全，税收政策制定和变更受到诸多制度约束，具有保持稳定性和一致性的基础，因而也就可以将偏好多样性和政治、文化、民族、冲突等因素对税收政策制定的负面影响降到最低。

      贸易开放度对税收政策不确定性的影响也不显著，这与理论分析并不一致。贸易开放度一定程度上反映了如大国减税等外部因素对国内税收政策制定的冲击。虽然OECD成员国经济发展水平较高，但在当前世界各经济体联系紧密的背景下，一国国内政策完全不受外部影响几乎是不可能的，因而有必要在现有研究基础上扩展经济开放对税收政策不确定性影响的分析，将FDI等其他因素纳入到分析中。

      四、进一步分析

      众多研究发现，财政分权有利于吸引FDI，而FDI与税收政策不确定性也高度相关，因此可以猜想财政分权和FDI将共同作用于税收政策不确定性。本文主要考虑FDI作为影响税收政策不确定性的因素，与财政分权一同作用于税收政策不确定性，因此，在回归时也采用了系统GMM方法来控制FDI和税收政策不确定性之间的内生性，并将FDI纳入到模型中，考虑其与财政分权对税收政策不确定性的共同影响。

    （略）

       从上述结果也可以看出，一国经济开放程度对税收政策不确定性有重要影响。这种影响体现在FDI的国际经济联系上，而不是国际贸易。从国际经济联系的角度讲，国际贸易是一种国家间较灵活、较松散的经济关系。当两国间国际贸易关系发生变化时，可以寻找新的贸易伙伴。相对而言，FDI则是国家间更为紧密的一种经济联系，具有投资的不可逆性，一旦进行了投资，短期内就无法轻易地撤回。而在大部分国家，特别是发达国家，税收政策的调整是一个长期过程。当国际贸易发生变化时，一国往往选择更为短期的财政支出政策进行调节，而FDI发生变化时，更多的是选择税收政策来改善营商环境。

      此外，回归结果也说明经济开放是影响税收政策不确定性的重要因素。但与理论预见不同的是，FDI降低了税收政策不确定性，这显然与财政分权的影响分不开。总而言之，经济开放一方面可能增加了外部因素对税收政策不确定性的影响，另一方面也可能形成外部压力，降低了税收政策不确定性。在发达国家，由于政策机制更为完善，可以将经济开放给税收政策不确定性带来的负面影响降到最低的同时，保持外部压力对税收政策不确定性的正面影响。

      五、启示

      基于本文的上述结论，对于降低我国税收政策不确定性，有以下几点启示：           

      第一，从实证结果来看，收入不平等与税收政策不确定性存在正向关系，收入不平等水平越高，税收政策不确定性也越高。虽然这一结论是基于OECD成员国样本数据所得，其影响机制主要是选举模型，但从更一般化的角度来讲，任何一个国家或地区，无论其民主程度多高或多低，当收入不平等水平过高时，政策制定者都会考虑利用税收政策来降低收入不平等，以维持社会的基本稳定。从这个角度来看，较高的收入不平等水平，较容易引起微观经济主体对税收政策调节的预期，从而增加税收政策不确定性。因此，对我国而言，构建系统并且稳定的初次分配和再分配制度，将收入不平等程度维持在社会可接受的水平内，对降低税收政策不确定性也具有重要意义。

      第二，保持适度的财政分权有利于降低税收政策不确定性，过低的财政分权会增加税收政策不确定性。实际上，过高的财政分权也会增加税收政策不确定性，这是因为如果地方政府拥有过大税收政策制定权，其就可以随意更改政策。这对我国税收政策确定性管理的启示是，财政分权应当保持在合理水平，不宜过高，也不宜过低。但更为深层次、更需注意的是，我们应当将税收政策制定权留在国家层面，适当下放一些到地方政府或其财税部门，保持中央和地方在税收政策制定上的权力平衡。

      第三，经济开放是一把双刃剑，但根据本文的实证研究结果，开放会对国内税收政策的稳定性和一致性形成压力，与财政分权相作用，进而降低税收政策不确定性。实际上，FDI代表的是一种中长期、稳定的对外经贸关系。从OECD成员国的经验可知，应当始终保持开放心态，切实落实《中华人民共和国外商投资法》，稳步提高我国FDI水平，坚定不移地推动全方位对外开放，利用外部压力来促进国内政策稳定性和确定性。

       第四，可以看到，发达国家的税收政策不确定性受偏好多样性、政治、文化、民族、冲突等因素，以及国际贸易的负面影响较小，原因是这些国家或地区拥有较为完善和健全的税收政策制定规则和相应制度体系。我国应当加快落实税收法定，从法律制度上保障税收政策的稳定性和一致性。此外，可以借鉴货币政策预期管理，引入税收政策预期管理机制，进一步增强我国税收政策的可预见性，从而降低税收政策不确定性。

作者单位：中央财经大学国际经济与贸易学院  北京林业大学经济管理学院  中央财经大学财政税务学院
（本文刊载于《国际税收》2019年第11期）

Tax100-国际税收 税收政策不确定性的影响因素 基于OECD成员国的实证分析

蛋挞

一国经济开放程度对税收政策不确定性有重要影响