《国际税收》2019年第9期 倪红日：全面减税降费背景下的税收经济增长

大天二

全面减税降费背景下的税收经济增长

倪红日

来源：微信公众号国际税收

　　2010年以来，我国经历了结构性减税的阶段；2019年进入结构性减税与全面减税降费的阶段，政府对企业和纳税人的减税降费规模不断扩大。

　　一、实行全面减税降费的背景

　　（一）世界经济进入调整期

　　与中国改革开放初期和加入世界贸易组织之后的大约7年左右的时间相比，世界经济环境发生了重大改变。世界经济繁荣和国际贸易快速增长的阶段已经结束，进入了全球经济增长缓慢、国际贸易增长速度明显降低的阶段。国务院发展研究中心的课题组预计：全球经济增长速度将呈现趋势性下降，在未来较长一段时间中，可能会保持较低的增速。2020年～2035年，全球经济增长平均速度为2.6%。国际经济环境的趋紧，对中国经济发展构成了挑战。

　　（二）国内经济转型给企业带来挑战和机遇

　　经济发展全面转型的基础主体是企业。在微观层面上，一些落后产能、污染环境的企业要被淘汰，制造业中的部分行业和企业要向现代服务业转型。从宏观经济层面看，经济转型包括产业结构调整、投资与消费结构调整、区域经济结构调整等多个层面。在整个经济转型过程中，承受转型压力的基础主体是各类企业。如果说经济转型给了企业"紧"的运营压力，那么就需要宏观经济政策--包括财税政策和货币政策，尽可能给企业提供比较宽松的政策环境，使企业能够实现自身的产品升级或者是行业的转型。所以说，宽松的财税政策是经济转型中宏观政策的必然选择。

　　（三）中美经济贸易摩擦"持久战"对中国经济增长产生不利影响

　　自2018年3月以来，中美贸易摩擦加剧。至今1年多时间，历经了"以加关税对加关税"、"以谈判对谈判"、"边加关税边谈判"等几个阶段。很多国际国内智库分析认为，中美贸易摩擦已经扩展到高技术限制等领域，波及到两国股票市场、汇率市场以及就业等社会经济方面，对世界经济也产生了负面影响。中美贸易以及经济方面的摩擦在短期内结束的可能性较小，很可能会持续较长时期。为了应对这场"持久战"，中国宏观经济政策，尤其是财税政策应该有一个较为长期的准备。

　　二、减税降费与税收经济增长的三种可能情景

　　在实施积极财税政策的过程中，减税降费是应对国际经济环境变化和国内经济增速下行的主要措施。从2012年以来，减税降费的规模、范围和力度不断加大。基于对未来世界经济走势的判断，以及中美贸易摩擦的长期性估计，需要对我国减税降费政策与税收经济增长的前景进行前瞻性估计与分析。

　　根据中国近五六年的减税与税收经济增长之间的实证分析，本文提出未来在全面减税降费背景下，税收经济发展有可能出现的三种不同的基本情景。

　　（一）情景一：形成减税降费与税收经济平稳增长的良性循环

　　标志：税收收入增长率下降，并基本保持与GDP增长率同步或者略低的水平；宏观税负有所降低，并保持基本平稳；企业和纳税人的税费负担降低，并保持在一个合理水平；经济和税收收入增长率在可控区间运行；政府财政运行平稳，财政赤字和政府债务率处于可控制的水平。

　　（二）情景二：减税降费与税收经济增长的非良性循环，即重蹈日美贸易摩擦带给日本财政经济的覆辙

　　标志：经济不断降到低速增长水平；政府赤字与债务率不断提高，经济和税收增长处于不理想的低速增长状态，形成减税与经济税收增长的恶性循环。

　　（三）情景三：介于情景一和情景二之间的次优状态

　　在减税降费政策背景下，税收经济增长的良性循环和非良性循环之间，存在着情景一和情景二两种极端情况之间的多种中间状况。越接近良性循环这端的，可以称作次优状态；接近非良性循环端的，可以称作次劣状态。

　　三、期望目标与政策把握

　　（一）期望目标

　　我们追求的理想目标：减税降费与经济税收增长之间形成良性循环。李克强总理2019年5月24日在山东济南部分省区领导座谈会上指出，减税降费虽然减少眼前财政收入，但会增强企业投资与发展的信心和动力，带动扩大就业，最终实现经济持续增长、税源不断扩大。这应该是减税降费与税收经济增长之间最理想的结果。

　　我们应该避免的是走上非良性循环的情景二。如果由于其他各种原因，使得减税降费与税收经济增长不能走向良性循环轨道，那么情景三的次优状态也会比情景二好一些。

　　总之，我们期待的目标是防止陷入情景二，起码要保持在情景三的次优状态中，力争达到情景一。未来的5年～10年乃至10年～15年，我国财税政策采取持续性宽松政策可能性大于采取紧缩性政策的可能性，如果能够成功实现积极财税政策与税收经济增长的良性循环，将对宏观经济管理的理论和实践做出历史性贡献。

　　（二）对政策把握的思考

　　政策把握的关键是：在经济增长率、财政赤字率、政府债务率、减税降费规模和利息率之间寻求最佳平衡点。

　　1.财政赤字率、政府债务率与减税降费之间关系与政策把握

　　毋庸置疑，全面减税降费在短期内一定会使得财政税收收入增长率下降，在政府财政支出压缩空间有限时，政府财政赤字增加，政府债务规模扩大。2019年前5个月全国一般公共预算中的税收收入增长率已经降到2.2%，而支出增长为12.5%，支出高于税收收入10个多百分点。2019年公布的财政预算案将全面减税降费的规模与财政赤字率进行了统筹考虑，通过挖掘历年财政金库中的沉淀资金、动员国有金融机构的利润上缴财政，来消化一部分政府财政赤字。但是这种办法难以长期维系。

　　从中长期来看，应该将减税降费的财税政策和政府赤字率、债务率之间关系进行综合考虑。如果在本轮全面减税降费之后的中期内，财政税收收入增长率恢复到略高于当期GDP增长率的水平，这可能就会为进一步降低财政税收的名义税费率提供政策空间；否则，出现财政税收收入增长率明显低于当期GDP增长率，提高财政赤字率和政府债务率势必构成对减税降费政策的约束。如果在中长期内，持续地将财政赤字率和政府债务率维持在较高的水平，就很可能陷入非良性循环的情景当中，这是我国财税政策需要防止出现的状况。

　　2.经济增长率与财税政策之间关系的政策把握

　　国内主流观点认为，中国的潜在经济增长率呈现下降趋势。另外，根据国际上的历史经验，随着一国的经济总量规模增大，高速的经济增长率将转变为中速或者低速经济增长率。根据国内主要经济智库的预测分析，中国经济未来5年～10年经济增长率会进一步走低，保持在5%左右的经济增长率的可能性比较大。

　　经济乃财政税收的财源，其增长速度的下降，势必使财政税收增长速度也随之下降。在不出现大的自然灾害和战争的特殊情况下，比较理想的状态是财政税收增长保持与经济增长基本同步；或者是略高一点和略低一点的关系。未来中长期内，财政税收增长率不宜保持明显高于经济增长率的水平，目前的宏观经济环境也不支持出现这种情况的可能性。相反，财政税收增长率明显低于经济增长率，也意味着减税政策需要适当地调整，同时可能也意味着税收制度需要调整和完善，否则可能会给经济税收可持续增长带来难以挽回的负面影响。

　　3.利率与政府债务之间关系的政策把握

　　政府债务的可持续性与利率水平有密切关系，传统理论和观点认为，只要名义利率水平低于名义GDP增长率，政府债务是可持续的。

　　以美国为例，主流性的观点主要有两种：一是政府债务在一定条件下可以持续，并且对经济财政"有益无害"。主要论据是，二战以后美国国债利率大部分时候都低于名义GDP增速，政府通过滚动发债，不仅可以继续维持目前的债务水平，而且还不会增加财政负担；政府可以利用低利率的有利时机举债做更多事情。

　　另一种观点认为：美国政府债务扩张势头不可持续，需要降低财政赤字规模。主要论据是，过去10年来美国政府债务占GDP比重已经上升了30多个百分点，如果不采取降低财政赤字率的措施，财政赤字率可能长期维持在4%以上，未来国外投资者大致要消化6万亿美元的债务增量。一旦美国政府国债利率被迫提高，就可能使美国陷入偿债成本上升——债务可持续性下降——投资者信心减弱——利率进一步上升的恶性循环。

　　目前我国的基准利率水平明显高于美国、日本和欧盟等发达经济体。对于政府债务率空间，尽管主流观点认为我国政府债务率相对于许多经济发达国家还是比较低的，但是由于我国社会总体债务率比较高，尤其是企业债务率明显高于许多经济发达国家。因此，对我国政府债务率空间切勿盲目乐观。在名义利率高、而名义GDP增长走低的趋势下，政府债务的可持续性需要慎重把握。

　　（三）几点建议

　　综上所述，从中长期考虑，为了争取达到经济税收与减税降费的良性循环，推进经济高速增长向高质量增长转变，笔者提出以下几点建议：

　　1.对于减税降费政策在企业降成本中的作用，不能低估，也不宜高估。市场和订单是企业运营和生存的前提，减税政策需要与其他宏观政策工具共同协调发挥作用。

　　2.在运用减税降费政策的过程中，需要把握好扩大财政赤字和政府债务规模的"度"，尽可能避免大力度或者持续性地在供给侧使用减税政策，在需求侧扩大财政支出的政策组合。

　　3.适时把握和调整减税降费政策的力度，而且要考虑政策空间——即财政赤字率和政府债务率的控制。目前国际上经济理论和实践都还没有成熟和公认的控制标准。国内曾经将欧盟《马斯特里赫特条约》中的《经济联盟条约》确定的，为了于1998年7月1日成立欧洲中央银行，并于1999年1月1日实行单一货币，对加入欧盟的国家设定的经济和货币的最终目标——通货膨胀率在5%以下，财政赤字不超过国民生产总值的3%，公共债务不超过国民生产总值60%，作为财政赤字和政府债务的国际警戒线。这是一种误解。财政赤字占GDP比重不超过3%，政府债务余额占GDP比重不超过60%，这个标准最多只能作为一个参照指标。我国应该根据自己的实践，以税收经济与减税降费政策形成良性循环为基本定性标准，通过实践和理论探索，形成反映和适应中国国情的财政赤字与政府债务控制的警戒线标准。为此，还需要比较长时间的努力。

作者单位：国务院发展研究中心

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2019年第9期）

蛋挞

《国际税收》2019年第9期 倪红日：全面减税降费背景下的税收经济增长～

阳光不锈

《国际税收》2019年第9期 倪红日：全面减税降费背景下的税收经济增长。