2019年第12期 邓秋云：基于GFSM（2014）的广义政府非税收入国别比较

超越梦想一起飞

邓秋云：基于GFSM（2014）的广义政府非税收入国别比较

文：邓秋云

来源：国际税收

基于GFSM（2014）的广义政府非税收入国别比较

邓秋云

一、引言

　　近十几年来，国内学术界对非税收入的理论、规模，以及非税收入与经济增长的关系都有不少相关论述。其中，有相当一部分学者认为我国非税收入的增速过快、规模过大，对经济、税收产生一定的负面影响。也有个别学者（聂少林，2010）尝试将我国的非税收入规模与世界典型国家进行对比，但受限于数据来源的不统一，文章结论的说服力有限。　　

基于此，笔者尝试运用IMF自1986年起开始探索建立的政府财政统计（Government Finance Statistics，GFS）体系的最新框架GFSM（2014）和有关数据，按照可比口径将我国的非税收入（不含国有土地使用权出让收入）规模大小与世界79个经济体进行对比分析，从而为客观评价我国非税收入规模提供依据。　　

二、数据选择　　虽然世界上几乎所有国家的财政收入都包含税收收入和非税收入两大类别，但是像我国这样在预算实践中明确使用非税收入概念的国家并不多见。在发达国家，以非税收入（Non-tax Revenue或Revenue without Tax）作为研究对象的学术论著也屈指可数，这与发达国家除税收以外的财政收入种类庞杂，占总收入比重不高有密切关系。学者们更多关注的是范畴相对狭窄的规费（Fee）和使用费（User Charges）。

而发展中国家和资源密集型国家对非税收入的研究相对较多，这些研究大多聚焦于具有特定性质的某类非税收入，如外国援助或石油资源性收入。现有文献中，资源性非税收入与资源型国家民主程度之间的相关关系往往是最常见的话题，如Morrison等（2009）探讨了由国外援助和石油资源性收入构成的非税收入对发达国家和发展中国家政权稳定性的影响。相比税收收入，非税收入相对薄弱的研究积累无疑为国别比较带来一定困难，加之世界各国经济水平、文化传统和政治体制大相径庭，各国采用的财政体系包括其收入统计体系也是五花八门。这种差异性直接导致各国政府财政体系中非税收入的统计口径很难相互匹配。即使以我国财政部文件定义的非税收入范畴为标准进行对比，依旧很难在其他国家的财政体系中找到一一对应的收入项进行同口径的测算。所以，要想客观评价我国非税收入的总体规模和变动趋势，可靠的统计标准和数据来源是研究的前提条件。GFS体系为解决这一问题提供了相对较好的解决方案和基础数据。其优势突出表现为以下几点：

　　（一）标准统一，应用广泛

　　GFS是IMF从1986年开始着手建立的一套财政收支统计标准，通过一一甄别和比对，能够最大限度地将各国财政收入纳入一个相同的口径进行统计分析和比较研究。目前该体系包含全球193个经济体（含区域板块、国家或地区）的财政数据，是世界上运用最为广泛的政府收支统计体系。对于比较财政学的研究，其数据的系统性与可比性堪称首屈一指。这也是笔者选择该体系，根据其最新版框架GFSM（2014）及其数据库进行统计分析的主要原因。本文采集了GFS数据系统中收录的180个经济体（国家或地区）2008-2017年的财政数据，其中非税收入数据可获取且相对完整的经济体仅有80个。按照IMF的标准划分，其中：发达经济体有28个，新兴和发展中经济体52个。　　

（二）化繁为简，适用性强

　　GFS自2001年起将政府收入划分为税收收入、社会缴款、赠与收入和其他收入四大类，GFSM（2014）依旧沿袭这一分类标准。一方面，该标准极大地概括和简化了各国五花八门的收支体系，充分适应各级政府非税收入项目包罗万象的特点，使各经济体各级政府之间的非税收入规模具备一定的可比性；另一方面，简单科学的分类标准容易保持长期稳定，为专家学者们进行财政收支的长周期统计计量研究提供更加稳健客观的数据基础，也为各国政府的决策者们制定政策提供翔实可靠的参考依据。但基于GFSM与我国财政收支分类体系的差异性，需注意以下两点：一是基于GFSM对收入的定义，GFSM中的其他收入不包含出售非金融性资产取得的收入，所以本文GFS统计数据中的非税收入相对狭义，不包含国有土地使用权出让收入；二是在运用GFS数据对比时，为了与我国非税收入统计口径相匹配，未将社会缴款计入非税收入范畴，依据的非税收入计算口径和公式具体如下：

　　非税收入＝赠与收入＋其他收入

　　非税收入占GDP的比重＝赠与收入占GDP的比重＋其他收入占GDP的比重

　　（三）分级统计，口径清晰

　　无论是绝对规模，还是相对规模，不同层级政府之间非税收入的规模差异非常显著。研究非税收入必须首先确定统一的政府收入计算口径，否则交叉对比势必产生误导性的结果。多口径、分层级的政府收支统计是GFS体系的另一大特点。GFS用广义政府（General Government）的概念来统称一国（经济体）的各级政府，广义政府部门包含那些将履行各项政府职能作为主要活动的居民机构单位，即各级政府单位和所有由政府单位控制的非市场非营利机构，但不包含政府控制的公共企业（国有企业）。这一范畴与我国政府预算体系的覆盖范围大体一致，为本文的国别比较提供了良好的研究基础。此外，GFS将广义政府进一步细分，分为三级政府：中央政府（central government）、省/州政府（state government）、地方政府（local government），并尽可能对各国各级政府的财政数据进行了分级统计和分类整理，使得各级政府收入均有相对应的税收收入、社会缴款、赠与收入和其他收入。限于篇幅，本文主要聚焦广义政府的口径来进行非税收入的国别比较，这一方面能够更加综合地反映我国与世界各经济体的非税收入规模对比，另一方面也规避了我国五级政府架构与GFS三层级划分的差异。

　　三、统计分析

　　根据GFS的统计，本文选取80个经济体2008-2017年的广义政府非税收入占GDP比重进行计算和对比（见表1、表2），可以看出非税收入是在全世界范围内普遍存在的政府收入形式，并占有相当的比例。发达经济体的非税收入占GDP比重大多集中在4%～8%，而新兴和发展中经济体这一比重的平均水平相对更高，为10%左右。值得注意的是，非税收入比重最高的发达国家是挪威，其峰值出现在2008年，高达16.88%，虽然其后有所下滑，但都在15%左右波动，十年均值为14.91%，远高于其他发达经济体，接近于总体均值6.01%的2.5倍。挪威的非税收入规模之所以相对较大，主要原因是资源性非税收入较多。挪威自然资源丰富，石油产量稳居全球前列，且石油产出近年呈稳步增长的趋势。国际能源署的最新数据表明，虽然美国的石油产量已经连续5年名列全球第一，但石油产值占本国GDP的比重却远低于挪威。如果将挪威非税收入比重的变动趋势与其原油产量的涨跌幅度进行逐年对比，不难发现两者走势的高度一致性，这也从另一角度说明挪威非税收入在财政收入中的重要地位。

　　与发达经济体相比，新兴和发展中经济体的广义政府非税收入规模普遍偏高。俄罗斯、缅甸、约旦、伊朗等资源密集型国家，非税收入占GDP的比重大多超过10%。刚果、阿富汗、基里巴斯等国家的非税收入占比高达40%或以上，主要原因是他们长期接受大量的国际援助。其赠与收入作为非税收入的一部分，占政府总收入的比重达到惊人的规模。如2016年阿富汗的广义政府收入中赠与收入高达4790.52亿阿富汗尼，占其财政总收入6386.97亿阿富汗尼的75%（见表3）。

      从表1、表2可以看出，我国（不包含香港和澳门）的广义政府非税收入占GDP的比重长期处于4%左右，无论与世界发达经济体，还是其他新兴和发展中经济体相比，平均规模并不大，甚至远低于28个发达经济体的平均水平，也略低于美国非税收入的平均规模。从这一口径来看，我国的非税收入规模与经济发达程度和经济体量总体相当。　　

为增强说服力，笔者针对部分经济体的财政收入结构作进一步细化对比。基于前文的非税收入规模排序，并结合数据的完整性，挑选出最具代表意义的几个经济体，详细测算了其政府收入结构（见表3），其中既包含各种税收收入、社会缴款和非税收入的绝对数额，也有各项收入占财政收入的相对比重。如表3所示，日本和挪威是发达经济体中非税收入占财政收入比重相对最低和最高的典型国家，分别为11.14%和28.20%；哥斯达黎加和阿富汗则是新兴和发展中经济体中的两个极值代表，分别为5.57%和81.10%；美国的这一规模为15.48%，与我国的15.56%大致相当。这也从另一角度验证了我国非税收入规模适中的结论，为制定非税收入的相关政策提供参考依据。　

　四、结论

　　综上所述，鉴于GFS体系的数据口径，本文所探讨的非税收入不包含国有土地使用权出让收入和社会缴款。这一相对狭义的非税收入口径一方面使得非税收入的国别比较成为可能，另一方面也弥补了学术界的研究空白。根据笔者对世界80个经济体相关数据的统计分析，非税收入是世界各国（地区）普遍存在的政府财政收入形式，在财政总收入中占有相当的比例。除少数极不发达经济体以外，所有发达经济体和大部分发展中经济体的政府收入都是以税收为主、非税为辅，非税收入作为国家（地区）经济发展过程中不可或缺的收入来源，是政府收入构成的补充成分。我国作为新兴和发展中经济体的一员，我国财政收入中非税收入规模总体适中，与GDP相比的相对规模也处于世界总体平均水平。作者单位：厦门国家会计学院

（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）

　一、引言

　　近十几年来，国内学术界对非税收入的理论、规模，以及非税收入与经济增长的关系都有不少相关论述。其中，有相当一部分学者认为我国非税收入的增速过快、规模过大，对经济、税收产生一定的负面影响。也有个别学者（聂少林，2010）尝试将我国的非税收入规模与世界典型国家进行对比，但受限于数据来源的不统一，文章结论的说服力有限。　　

基于此，笔者尝试运用IMF自1986年起开始探索建立的政府财政统计（Government Finance Statistics，GFS）体系的最新框架GFSM（2014）和有关数据，按照可比口径将我国的非税收入（不含国有土地使用权出让收入）规模大小与世界79个经济体进行对比分析，从而为客观评价我国非税收入规模提供依据。

　　二、数据选择

　　虽然世界上几乎所有国家的财政收入都包含税收收入和非税收入两大类别，但是像我国这样在预算实践中明确使用非税收入概念的国家并不多见。在发达国家，以非税收入（Non-tax Revenue或Revenue without Tax）作为研究对象的学术论著也屈指可数，这与发达国家除税收以外的财政收入种类庞杂，占总收入比重不高有密切关系。学者们更多关注的是范畴相对狭窄的规费（Fee）和使用费（User Charges）。而发展中国家和资源密集型国家对非税收入的研究相对较多，这些研究大多聚焦于具有特定性质的某类非税收入，如外国援助或石油资源性收入。现有文献中，资源性非税收入与资源型国家民主程度之间的相关关系往往是最常见的话题，如Morrison等（2009）探讨了由国外援助和石油资源性收入构成的非税收入对发达国家和发展中国家政权稳定性的影响。相比税收收入，非税收入相对薄弱的研究积累无疑为国别比较带来一定困难，加之世界各国经济水平、文化传统和政治体制大相径庭，各国采用的财政体系包括其收入统计体系也是五花八门。这种差异性直接导致各国政府财政体系中非税收入的统计口径很难相互匹配。即使以我国财政部文件定义的非税收入范畴为标准进行对比，依旧很难在其他国家的财政体系中找到一一对应的收入项进行同口径的测算。所以，要想客观评价我国非税收入的总体规模和变动趋势，可靠的统计标准和数据来源是研究的前提条件。GFS体系为解决这一问题提供了相对较好的解决方案和基础数据。其优势突出表现为以下几点：

　　（一）标准统一，应用广泛

　　GFS是IMF从1986年开始着手建立的一套财政收支统计标准，通过一一甄别和比对，能够最大限度地将各国财政收入纳入一个相同的口径进行统计分析和比较研究。目前该体系包含全球193个经济体（含区域板块、国家或地区）的财政数据，是世界上运用最为广泛的政府收支统计体系。对于比较财政学的研究，其数据的系统性与可比性堪称首屈一指。这也是笔者选择该体系，根据其最新版框架GFSM（2014）及其数据库进行统计分析的主要原因。本文采集了GFS数据系统中收录的180个经济体（国家或地区）2008-2017年的财政数据，其中非税收入数据可获取且相对完整的经济体仅有80个。按照IMF的标准划分，其中：发达经济体有28个，新兴和发展中经济体52个。　　

（二）化繁为简，适用性强

　　GFS自2001年起将政府收入划分为税收收入、社会缴款、赠与收入和其他收入四大类，GFSM（2014）依旧沿袭这一分类标准。一方面，该标准极大地概括和简化了各国五花八门的收支体系，充分适应各级政府非税收入项目包罗万象的特点，使各经济体各级政府之间的非税收入规模具备一定的可比性；另一方面，简单科学的分类标准容易保持长期稳定，为专家学者们进行财政收支的长周期统计计量研究提供更加稳健客观的数据基础，也为各国政府的决策者们制定政策提供翔实可靠的参考依据。但基于GFSM与我国财政收支分类体系的差异性，需注意以下两点：一是基于GFSM对收入的定义，GFSM中的其他收入不包含出售非金融性资产取得的收入，所以本文GFS统计数据中的非税收入相对狭义，不包含国有土地使用权出让收入；二是在运用GFS数据对比时，为了与我国非税收入统计口径相匹配，未将社会缴款计入非税收入范畴，依据的非税收入计算口径和公式具体如下：

　　非税收入＝赠与收入＋其他收入

　　非税收入占GDP的比重＝赠与收入占GDP的比重＋其他收入占GDP的比重

　　（三）分级统计，口径清晰

　　无论是绝对规模，还是相对规模，不同层级政府之间非税收入的规模差异非常显著。研究非税收入必须首先确定统一的政府收入计算口径，否则交叉对比势必产生误导性的结果。多口径、分层级的政府收支统计是GFS体系的另一大特点。GFS用广义政府（General Government）的概念来统称一国（经济体）的各级政府，广义政府部门包含那些将履行各项政府职能作为主要活动的居民机构单位，即各级政府单位和所有由政府单位控制的非市场非营利机构，但不包含政府控制的公共企业（国有企业）。这一范畴与我国政府预算体系的覆盖范围大体一致，为本文的国别比较提供了良好的研究基础。此外，GFS将广义政府进一步细分，分为三级政府：中央政府（central government）、省/州政府（state government）、地方政府（local government），并尽可能对各国各级政府的财政数据进行了分级统计和分类整理，使得各级政府收入均有相对应的税收收入、社会缴款、赠与收入和其他收入。限于篇幅，本文主要聚焦广义政府的口径来进行非税收入的国别比较，这一方面能够更加综合地反映我国与世界各经济体的非税收入规模对比，另一方面也规避了我国五级政府架构与GFS三层级划分的差异。

　　三、统计分析

　　根据GFS的统计，本文选取80个经济体2008-2017年的广义政府非税收入占GDP比重进行计算和对比（见表1、表2），可以看出非税收入是在全世界范围内普遍存在的政府收入形式，并占有相当的比例。发达经济体的非税收入占GDP比重大多集中在4%～8%，而新兴和发展中经济体这一比重的平均水平相对更高，为10%左右。值得注意的是，非税收入比重最高的发达国家是挪威，其峰值出现在2008年，高达16.88%，虽然其后有所下滑，但都在15%左右波动，十年均值为14.91%，远高于其他发达经济体，接近于总体均值6.01%的2.5倍。挪威的非税收入规模之所以相对较大，主要原因是资源性非税收入较多。挪威自然资源丰富，石油产量稳居全球前列，且石油产出近年呈稳步增长的趋势。国际能源署的最新数据表明，虽然美国的石油产量已经连续5年名列全球第一，但石油产值占本国GDP的比重却远低于挪威。如果将挪威非税收入比重的变动趋势与其原油产量的涨跌幅度进行逐年对比，不难发现两者走势的高度一致性，这也从另一角度说明挪威非税收入在财政收入中的重要地位。

　　与发达经济体相比，新兴和发展中经济体的广义政府非税收入规模普遍偏高。俄罗斯、缅甸、约旦、伊朗等资源密集型国家，非税收入占GDP的比重大多超过10%。刚果、阿富汗、基里巴斯等国家的非税收入占比高达40%或以上，主要原因是他们长期接受大量的国际援助。其赠与收入作为非税收入的一部分，占政府总收入的比重达到惊人的规模。如2016年阿富汗的广义政府收入中赠与收入高达4790.52亿阿富汗尼，占其财政总收入6386.97亿阿富汗尼的75%（见表3）。

      从表1、表2可以看出，我国（不包含香港和澳门）的广义政府非税收入占GDP的比重长期处于4%左右，无论与世界发达经济体，还是其他新兴和发展中经济体相比，平均规模并不大，甚至远低于28个发达经济体的平均水平，也略低于美国非税收入的平均规模。从这一口径来看，我国的非税收入规模与经济发达程度和经济体量总体相当。　　

为增强说服力，笔者针对部分经济体的财政收入结构作进一步细化对比。基于前文的非税收入规模排序，并结合数据的完整性，挑选出最具代表意义的几个经济体，详细测算了其政府收入结构（见表3），其中既包含各种税收收入、社会缴款和非税收入的绝对数额，也有各项收入占财政收入的相对比重。如表3所示，日本和挪威是发达经济体中非税收入占财政收入比重相对最低和最高的典型国家，分别为11.14%和28.20%；哥斯达黎加和阿富汗则是新兴和发展中经济体中的两个极值代表，分别为5.57%和81.10%；美国的这一规模为15.48%，与我国的15.56%大致相当。这也从另一角度验证了我国非税收入规模适中的结论，为制定非税收入的相关政策提供参考依据。　　

四、结论　　综上所述，鉴于GFS体系的数据口径，本文所探讨的非税收入不包含国有土地使用权出让收入和社会缴款。这一相对狭义的非税收入口径一方面使得非税收入的国别比较成为可能，另一方面也弥补了学术界的研究空白。根据笔者对世界80个经济体相关数据的统计分析，非税收入是世界各国（地区）普遍存在的政府财政收入形式，在财政总收入中占有相当的比例。除少数极不发达经济体以外，所有发达经济体和大部分发展中经济体的政府收入都是以税收为主、非税为辅，非税收入作为国家（地区）经济发展过程中不可或缺的收入来源，是政府收入构成的补充成分。我国作为新兴和发展中经济体的一员，我国财政收入中非税收入规模总体适中，与GDP相比的相对规模也处于世界总体平均水平。作者单位：厦门国家会计学院

（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）