《国际税收》2019年第12期 杜爽 岳树民：金融服务增值税的理论、实践与中国选择

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金融服务增值税的理论、实践与中国选择

作者:杜爽  岳树民

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院/中国人民大学财政金融学院

（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）

原文来源公众号：国际税收

　 一、金融服务增值税的理论框架——该不该征收

　　金融服务性质复杂，按照购买方的不同，可分为企业购买、消费者购买两种情况。政府是否对金融服务征收增值税最终表现为企业、消费者是否承担了税负。目前，专家学者对企业购买金融服务基本达成一致意见，即企业不应承担增值税，对消费者购买金融服务则有不同看法。

　 （一）企业购买金融服务
　　企业不应当承担增值税的原因主要有三个方面。一是从税收理论看，根据生产效率定理（Production Efficiency Theorem），最优税制结构不应包括中间商品的税收（Peter Diamond & James Mirrlees，1971）。金融服务属于中间投入，若政府对其征税，会造成扭曲，降低生产效率，减少总产出。二是从管理方式看，金融服务，尤其是借贷服务收费复杂，名义利率的确定考虑了通货膨胀补偿、实际储蓄收益等因素，使用传统的发票抵扣法很难实现仅对提供金融服务的收费征税。三是从收入角度看，若将增值税扩展至金融服务，不会大幅增加税基，但需要允许企业购进的金融服务抵扣进项税。因此，征税可能一定程度上促进了公平，但不一定产生额外收入（爱伦·泰特，1995）。
　　不过需要注意的是，生产效率定理的假设前提是“税收制度允许政府实现任何其想要的财产再分配结果”。若由于某种原因，政府不能够无限制地使用税收工具，这一定理在技术上便不再成立。并且，征管技术、财政问题仅是影响税制构建的两个方面，税制是否中性、公平等也是需要考虑的重要因素。由于种种原因，现实中通常很难做到“中间投入”的流转税负为零。因而，在预先存在扭曲的情况下，对企业的中间交易征税具有一定合理性（Partha Dasgupta & Joseph Stiglitz，1971，1972）。

　　（二）消费者购买金融服务
　　与企业购买中间投入的金融服务不同，消费者的购买行为形式上处于交易链条的“终端”。尽管增值税以“最终消费”为税基，但结合金融功能、税收目标等因素，在消费者购买金融服务的交易中，消费者是否应当承担增值税，理论上主要有以下四种观点：
　　1.不对金融服务征税。增值税应当对消费者的“消费”部分征税，而消费者购买的许多金融服务，如投资服务等，其功能是实现消费者跨时间移动资源、平滑消费，金融服务本身不是消费品，不直接构成个人的消费函数（Harry Grubert & James Mackie，2000），不应当成为增值税的征税对象。并且，投资、借贷等金融服务是为以后的消费提供资金，这些服务均对应着一个“完全应税”的消费品购买交易（fully taxable purchase of a consumption good）。此时，即使不对当前金融服务征税，以后也能够在最终的消费环节进行征税。
　　2.对直接收费服务征税，不对中介服务征税。从征税目标看，William Jack（2000）认为，保持当前消费和未来消费之间的价格不变是消费税（Consumption Tax）的一个基本目标。此外，税收中性也是增值税的重要原则。对于以价差计价的金融中介服务而言，征税会导致服务费用自动按比例增加，进而扭曲消费品之间的相对价格；而对于收取固定费用的直接金融服务而言，征税不会立即对收费金额产生影响，利于保持税收中性。
　　3.按照正常税率对金融服务全面征税。有专家认为,不应当将金融服务性质作为判断是否对其征税的依据。许多商品既没有直接增加消费，也不是效用函数的组成部分，如外卖服务仅节省了时间和资源,但同样被征收增值税。从经济效率角度考虑，若不征税，金融服务的价格会低于其他商品和服务的价格，消费者可能会更多地购买价格较低的金融服务，造成资源配置的扭曲（Lorey Hoffman,Satya Poddar & John Whalley，1987）。因此，不仅应当对金融服务征税，税率也应当与其他商品和服务相同。
　　4.按照较低税率对金融服务全面征税。有研究表明，在有家庭生产的情况下，综合考虑税收可能对劳动-闲暇的扭曲、免税的家庭服务生产可能对市场活动格局的影响等，对消费者服务（consumer services）实行相对较低的税率更加合理（Henrik Kleven，Wolfram Richter & Peter Sørensen，2000）。许多金融服务具有“自我提供”（do-it-yourself）属性，消费者能够自己完成市场调查，选择投资的公司债券、基金，或者到银行存款等。因而，金融服务这种消费者服务应当适用较低的税率（Michael Firth & Kenneth McKenzie，2012）。
　　从增值税原理考虑，尽管增值税是对最终消费征收，本质上仍是全环节参与。金融交易既然属于整个交易链条的组成部分，就应对其征收增值税。而对购买方而言，无论是企业还是消费者，最后是否负担增值税则与购买金融服务的环节是否为最终消费环节有关。理论上，只有最终环节的消费才应负担增值税，若交易发生在生产的中间环节，不应当负担增值税。

　　二、金融服务增值税的实践经验——能不能征收
　　“如何确定税基”是对金融服务征收增值税面临的重要问题。从各国实践看，出于对政治、管理等因素的折衷考虑，当前多数国家对金融服务免征增值税。但由于这种方式的税务管理负担日益增大、经济负效应不断显现，近年来，一些国家明显偏离欧盟的导向，开始对金融服务征税。

　　（一）免税政策
　　欧盟各成员国是实行免税机制的典型国家。依照《欧盟增值税指令》，成员国之间需对贷款的发放、买卖（negotiation）、管理等金融服务免征增值税。而纳税人跨境提供这些金融服务适用零税率，即进项税可以抵扣。其他金融服务的征税办法则由欧盟成员国自行确定。
　　免税的做法能够避免“确定税基”这一难题，但会引发新的税务管理问题。首先，界定免税金融服务存在一定难度。金融服务本身的复杂、多样、多变等特征为定义各类型的金融服务增加了困难。欧盟的免税机制在运行过程中，关于一项给付是否构成免税金融服务，存在大量税收争议。其次，确定进项税额的分配方法较困难。同时提供免税和应税服务的企业面临着如何将进项税抵扣权分配到两种销售额中的税务计算问题。尽管各国税法通常会明确进项税额抵扣的基本规则，但对于银行和大多数其他金融机构，不可避免地需要一个更加复杂的机制，以确定可以抵扣的增值税进项税额（Roberto Schatan，2003）。

　　（二）征税做法
　　针对金融服务收费隐蔽的特点，有学者提出了新的征税方法。1978年，伦敦财政研究所（Institute for Fiscal Studies）在发布的报告中提出了一种针对企业的现金流法，也就是所谓的“R+F”方法。该方法将现金流区分为“实物”商品和服务现金流、金融服务现金流。金融交易中的现金流入和流出分别与非金融交易中的应税销售和应税进项购买相对应（梁国平，徐德华，周刚，2012）。因不考虑货币的时间价值，实践中无需将利润分解为“增值”和“非增值”部分，且与发票抵扣法兼容，作为一种可替代增值税或企业所得税的方式，现金流法受到极大关注。欧盟委员会1993年提出的税务计算账户法（Tax Calculation Account，TCA）、Harry Huizinga（2002）提出的一揽子税务计算账户法（Portfolio TCA Method）等都属于现金流法（Peter Merrill，2011）。但由于这些方法通常遵从成本较高，会对纳税人的资金流形成较大压力，或者没有考虑到金融中介机构的复杂性，目前仅停留在理论层面。
　　当前已采取征税措施的国家多是在国内增值税制度的基础上，通过规定特殊的政策实现对金融服务的征税。
　　可以说，以隐性收费为特点的金融活动不适合多级、发票抵扣方法，目前的增值税制度也不具备界定金融范围的能力。但考虑到金融服务业发展迅速及其对经济增长的贡献日益增大，免税政策的负效应不断显现，对金融服务征税可能是未来改革方向。从实践角度看，目前发达国家关注于应当采取何种措施，以缓解对金融服务免税给国内经济造成的扭曲；发展中国家则受制于税收征管能力，着重考虑如何加强对税务部门的规范和控制，避免将增值税税基扩大到金融服务领域后，提高的行政成本超过增加的税收收入。需要强调的是，各国征税的具体方案与国内的文化、法律环境、征管能力等相关，是在特定约束条件下进行的选择，在一定程度上具有独特性。比如，欧盟采取免税机制有特定的历史原因：在引入增值税制度之前，已有国家对金融服务免税，因此，为实现“所有成员国拥有共同的一般性政策”，对金融服务免征增值税（PWC report，2011）。这是欧盟内部相互竞争的国家在利益上进行妥协的产物，并不一定适用于欧盟之外的其他经济体。再如，新西兰模式是最接近理想型的增值税，但其产生具有独特的政治因素，如新西兰具有单一制政府、单院制议会，早期采用“简单多数表决”制度等，避免了政府之间、各政党或利益集团等之间的利益博弈，税收立法的阻力较小（Richard Krever，2008）。
　　该不该征税主要是从税收要素、经济效应等方面，在理论上探讨的问题，属于规范分析的范畴，而能不能征税则从管理技术、方法等实践情况出发，分析客观条件是否能够保证征税的顺利完成。单从方法上看，选择纳税、计算抵扣、单独征税等方式都具有可行性，但具体征税方式的选择还与国内的征管能力、征管条件、经济结构等因素相关。

　　三、金融服务增值税的中国选择——坚持、强化与创新
　　首先，从经济对金融的需求看，我国的经济增长正由要素驱动转向创新驱动，这也要求转变金融模式，以更好地服务实体经济。如提高居民的信贷可得性、财产性收入等方式促进消费；建立多层次的资本市场体系，满足不同类型企业的金融服务需求等。随着金融在经济运行中参与度的加深，过多的免税政策会破坏增值税链条，增加金融交易环节的税收负担。相比之下，对金融服务全面征收增值税，缩小上下游行业间的税率差异，降低税收因素对交易的影响，更有利于发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用。
　　其次，从金融体系特点来看，我国金融体系以商业银行为主导，政府在商业银行的股权中占较大比重。而银行以贷款服务为主，业务多样化程度有限。面对这样的金融体系，增值税需要关注的重点问题是如何确定贷款服务的税基，这也是一直以来困扰理论和实务界的难题，目前尚未被很好地解决。但由于我国中央银行发布的存贷款基准利率对商业银行的贷款利率起指导性作用，在这种情况下，商业银行的贷款利率可能低于完全由市场决定的利率水平。此时，基于名义贷款利率征税可能产生的，对“通货膨胀补偿成分的资本”及“实际储蓄收益”征税的问题会有所缓解。相比于单独课税，将金融服务纳入增值税范围进行征税的扭曲更小。
　　再次，金融机构规模通常较大，管理较为规范。税收管理中，我国对金融机构的分支机构增值税实行汇总纳税，更便于统筹管理。由于设在地市一级以下的分支机构不在当地纳税，税收上受地方政府干预的可能性更小。2017年金融业缴纳增值税约4538.1亿元，占增值税总收入的6.36%。可以说，金融服务增值税对组织税收收入做出了较大贡献。另外，用企业实际缴纳增值税与企业增加值的比值衡量企业增值税负担，2017年企业平均增值税负担为14.92%，其中，金融业为9.0%。由于进项税抵扣方面的限制，金融业税负高于名义税率6%。尽管存在重复征税问题，实际税负较高也反映了我国金融服务增值税的管理较为严格，纳税人的纳税遵从度较好。
　　综上，基于我国金融体系的特点、金融发展与改革趋势、税收管理情况等，应当继续坚持对金融服务征收增值税的方向。但为了辅助金融业更好地服务实体经济，未来还应不断完善金融服务增值税政策，具体包括如下几个方面：
　　第一，坚持构建中性的增值税制度。随着数字经济的到来，行业间的连通性大大增加，金融机构与非金融机构之间的界限逐渐弱化。在税收领域，如何确保增值税在数字经济支付（处理）服务的内部环节、外部领域和竞争性方面保持中性是政策完善需要考虑的重要问题（迪伊·阮，2017）。坚持增值税的中性原则意味着，增值税不应当成为影响金融机构业务活动的因素，也不应当影响企业、个人的金融交易行为。当然，考虑金融服务形式多变、收费隐蔽，实现财富在时间、空间维度上配置的金融交易链条复杂等因素，实践中很难做到完全中性。未来，在对传统增值税制度进行调整、扩大基础金融服务范围的同时，确保对经济上相似但特征不同的金融活动、由不受金融机构监管的公司提供的金融活动、由外资金融公司提供给国内消费者的金融服务等同等课税，对于保持增值税的中性具有重要意义（Peter Merrill，2011）。
　　第二，强化金融服务增值税的理论与实践研究。明确的金融服务定义、科学的服务类型划分方式、合理的征税方法等是保证金融服务增值税中性的前提和基础。对金融服务征税困难，也在于对金融本质的理解不够透彻，对金融与经济之间的关系不够清晰。未来应不断强化关于金融运行特征与规律、增值税中性、政策协调等方面的理论与实践研究，完善相关政策，注重在政策实施前对增值税政策的宏观、微观效应进行模拟，政策实施后对政策效果进行评估分析，为选择适合我国金融发展现状、符合我国税收征管条件的增值税政策提供方向上的指引和决策支持。
　　第三，创新金融服务增值税的管理模式。管理模式的创新不仅包括技术手段的创新，也包括征收理念的创新。可以说，金融服务与传统的增值税管理方式未能有效对接，这就意味着金融服务增值税的管理需要考虑借贷、保险、证券交易等不同类型的金融活动性质、特点，突破传统的以票控税理念，不断创新征税方法，最终实现对“最终消费”的金融服务征税。短期内可采用替代方法，尽量实现对金融活动相近、纳税方式不同的金融机构征收相同的税，如在发票抵扣法下无法对金融服务应用“先征收销项税，后'退还'进项税”的方法时，可合理使用差额方式确定“销售额”，直接计算应纳税额，但需注意与一般计税方式的衔接，保证增值税链条顺畅。再如，在纳税人发生金融活动，却无法取得发票的情况下，适当引入计算抵扣方式，缓解重复征税，不增加纳税人的税收负担。对于多层次嵌套、复杂的金融活动，可考虑采用简易征收办法等。