张斌：新冠肺炎疫情对宏观经济政策、财税改革与全球化的影响

李威03

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新冠肺炎疫情对宏观经济政策、财税改革与全球化的影响
张斌
  2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情是2003年重症急性呼吸综合征（以下简称“非典”）疫情后对我国经济社会运行的又一次外部冲击。在全国上下采取坚决有力措施有效应对疫情、接近赢得胜利之时，全球范围疫情的蔓延却愈演愈烈，给2008年国际金融危机以来正在恢复的世界经济带来了更大的不确定性。在准确研判疫情对我国宏观经济造成的短期和长期影响、审慎选择应对政策的同时，要高度重视应对疫情时暴露的地方治理与财税体制的不足，从国家治理现代化的高度，深化财税体制改革，加快建立现代财政制度。此外，还应关注此次疫情对全球化进程，尤其是对国际分工与产业链布局及国际公共产品供给的影响，推进构建人类命运共同体。
一、疫情对宏观经济的影响与应对措施
新冠肺炎疫情对宏观经济的影响与2003年非典疫情相比，除了疫情发生的时间、影响范围和严重程度不同外，两者所处的宏观经济内外部环境有较大差异。2003年，我国正处在2001年底加入世界贸易组织后的经济高速增长阶段，从世界范围看，也是经济全球化快速发展的时期。2001年我国的GDP增速为8.3%，2002年升至9.1%，而2003年GDP的增速仍继续升至10.0%，这说明非典疫情对经济只有短期的影响，其负面冲击很快被推动增长的各种因素抵消。
而新冠肺炎疫情发生时，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在经济结构调整和转换增长动力的攻关期，经济增速逐年放缓，从2012年的7.9%降至2018年的6.7%，2019年进一步降至6.1%。从外部环境看，世界正面临着百年未有之大变局，逆全球化和贸易保护主义抬头，中美贸易摩擦等因素导致外部环境错综复杂，不容乐观。而且，目前我国的经济体量和在国际分工中的地位已远非2003年可以相比，新冠肺炎疫情在全球蔓延导致的世界经济危机爆发的风险不仅会加大对我国经济的短期冲击，其对国际分工和产业链布局的长期影响也不容小觑。
因此，笔者认为，新冠肺炎疫情对我国宏观经济的影响可以分为三个阶段：第一阶段是在疫情期间，主要表现为需求和供给短期内的大幅下降。需求下降的冲击首先表现在餐饮、住宿、娱乐、旅游、客运等行业，而人员、物流停滞带来的复工、复产困难会导致许多行业供给能力的大幅下降。第二阶段是疫情得到有效控制后的恢复期，表现为全面复工、复产后供给能力的快速回升和补偿性消费带来的需求反弹，但疫情期间的部分消费是无法恢复的，这包括无法进行补偿的消费减少，也包括由于疫情期间收入下降带来的消费缩减。这一阶段尤其需要关注的是，在经济增速放缓的情况下，要避免短期需求下降带来的冲击与其他导致经济下行的因素叠加，形成对经济的长期负面影响。第三阶段是短期冲击结束后，出于对未来类似疫情间歇性爆发的预期而进入的长期调整阶段，包括自动化及远程线上工作方式的发展、国际分工与产业链布局的加速调整以及由此带来的对全球化进程和区域一体化发展的影响等。
从三个阶段宏观经济的应对措施看，针对第一阶段的需求和供给下降，我国及受疫情影响的主要国家均已出台大量应急措施，不仅有以提高企业生存率为主要目标的税费减免、财政补贴和信贷支持，还包括以美国大幅度降息为代表的较大力度应对经济衰退风险的扩张性货币政策。
对我国而言，第二阶段宏观经济应对政策的核心是避免短期冲击对经济影响的长期化，因此需要加大“稳需求”的力度。其中，财政政策主要包括延长税费减免期限帮助企业“修养生息”和扩大财政支出等措施。从规模上看，宏观经济政策的力度要适度，应以疫情发生前GDP增速、就业等目标为基础，综合考虑补偿性消费带来的需求反弹、市场主体预期调整及世界经济走势等因素进行相机抉择。而应对短期外部冲击的扩张性财政政策导致的收支缺口可以由临时提高赤字率、增发国债等方式解决，对长期财政可持续性的影响较小。
应对疫情的短期政策本身也存在走“强刺激”的老路和短期政策长期化的风险。在当前周期性问题与结构性问题、短期问题与长期问题、需求侧问题与供给侧问题并存的复杂局面下，要避免短期政策固化的旧机制，延缓深层次结构性、体制性问题的解决。为此，要贯彻以供给侧结构性改革为主线的要求，以理顺货币政策传导机制、实现财政政策“提质增效”为目标，协调推进体制改革与政策调整。
此次疫情结束后，预计以数字经济为代表的新技术应用将迎来新的高潮，此时应顺势利导，继续大力推进以激发市场主体活力和创新驱动为目标的各项改革和开放措施。而且，有效应对疫情对全球化进程的长期影响，也要通过进一步深化改革和扩大开放、加快推进国家治理体系和治理能力现代化来争取主动，化危为机。
二、疫情冲击下的地方治理与财税改革
新冠肺炎疫情爆发后，在党中央、国务院的坚强领导下，疫情重灾区湖北及全国各地采取有力措施在较短时间内有效控制了疫情，显示了中国特色社会主义的制度优势，为世界各国对抗疫情提供了宝贵经验和防控范本。在充分肯定成绩、总结经验的同时，应当看到，此次疫情从爆发到控制的过程中也暴露了地方治理存在的诸多问题，与国家治理体系和治理能力现代化的要求还有较大差距。而财政作为国家治理的基础和重要支柱，这些问题对下一步深化财税体制改革提出了更高的要求。
2003年5月，在抗击非典之际，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》（中华人民共和国国务院令第376号），为突发公共卫生事件的应急管理提供了具有可操作性的法律依据，其中明确了各层级政府及相关部门的职责。2018年7月，国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确将“全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务”上划为中央财政事权，由中央财政承担支出责任，主要包括常规免疫及群体性和重点人群应急接种所需的疫苗和注射器购置，部分传染病、精神心理疾病、重大慢性病的防控管理等内容。但从2018年发生的“长春长生疫苗事件”和此次新冠肺炎疫情初期的报告与信息发布情况来看，在重大传染病防控和突发公共卫生事件应急管理领域，中央和地方政府及相关政府部门之间的权责和分工关系还有待进一步细化和完善。
从更深层次看，从公共卫生领域推及其他领域的政府间事权和支出责任划分改革，一个具有共性的突出问题是，中央与地方职能的划分需要以宪法层面的中央与地方关系法治化、政府机构改革和地方治理体制机制创新为基础，仅依靠财政事权和支出责任划分是难以“单兵突进”的。在以经济体制改革为主要任务的时期，财税改革一直被视为“排头兵”和“突破口”，而在全面深化改革的新时代，财政作为国家治理的基础和重要支柱作用的发挥需要与政府和社会治理领域的改革相互配合，协调推进。
从疫情对地方财政运行的影响来看，疫情过后针对地方公共卫生和社会治理领域的短板增加投入是必要的。但目前地方财政运行态势与2003年非典时期完全不同，彼时经济高速增长背景下财政收入占GDP比重持续提高和土地出让收入持续攀升的局面已不复存在，依靠增量财力推动改革和发展的空间越来越小。面对近年来大规模减税降费形成的地方财政收支缺口，加上此次疫情带来的财政减收和应对疫情的财政支出及税费减免，即使考虑中央财政转移支付和债务规模增加，地方政府仍将面临巨大的支出压力，经济和财政高速增长时期形成的现有财政支出格局难以维系，支出结构调整势在必行。
因此，地方政府预算制度改革的迫切性和重要性进一步提高，按照全面规范透明、标准科学、约束有力的要求推进预算公开，建立规范的地方政府预决算公开规程；充分发挥人民代表大会在预算管理中的作用，全面实施绩效管理，建立支出绩效问责机制是下一步健全地方治理体系、提升地方治理能力的关键举措。
此次应对疫情是对各地治理能力的检验，简单照搬上级规定、不顾地方实际“一刀切”式的粗放管理方式屡见不鲜，充分说明在我国这样一个幅员辽阔的单一制大国，发挥好中央与地方两个积极性的重要性。下一步，要按照党的十九届四中全会提出的“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”的要求，在保证中央集中统一领导的前提下，财税改革还要着眼于鼓励地方政府充分利用现代信息技术和社会力量提升治理能力的体制机制创新，加快推进有利于更好地调动地方积极性的政府间财政关系改革。
三、疫情对全球化进程的影响：产业链布局与国际公共产品供给
由病菌引发的传染性流行疾病一直伴随着人类社会，传染病的大爆发，如欧洲的黑死病、地理大发现后由欧洲传播到美洲的多种传染病甚至影响了人类历史的进程（戴蒙德，2000）。近代以来，随着医学的进步和社会治理能力的提高，人类成功战胜了天花等多种传染性疾病并逐步建立了防疫接种等公共卫生体系，但病毒也在变异并继续困扰着人类社会。从1959年首次记录在案的艾滋病到1976年发现的埃博拉病毒，从2003年的非典到2009年的H1N1流感、2015年的中东呼吸综合症，全球化的迅猛发展带来了人类社会交流的日益频繁，传染病疫情也必然跨越国界，以更快的速度影响更大范围的人群。如果预计在此次新冠肺炎疫情后，人类社会还将继续面临类似疫情的冲击，各国政府和企业为此采取的应对措施将对全球化进程产生深远影响。
2008年国际金融危机爆发以来，世界主要国家都面临着结构调整的巨大压力，民粹主义和保护主义抬头，全球化进程受阻，疫情的冲击很可能会进一步加剧逆全球化的思潮。对跨国公司而言，未来可能出现的疫情将促使其在多个区域寻求可替代的供应商以降低风险，这一因素将与国际贸易摩擦、国际税收规则变革等因素叠加，从而导致国际分工和产业链布局的加速调整。而且，未来各国应对疫情的治理能力将成为影响投资目的地选择的重要因素。
一方面，对各国政府而言，疫情将提升国家经济安全的重要性，在做好应急战略储备的同时，还可能会采取减少对外经济依赖的相关措施，对于高度依赖国际分工的小型经济体，推进风险可控且更为紧密的区域一体化也是可能的选择。
另一方面，对跨越国境传播的传染性疾病的防控属于国际公共产品，需要各国携手并进，通力合作，闭关锁国、以邻为壑的逆全球化措施无法从根本上解决问题。要有效控制疫情全球传播的风险，需要依靠病毒识别、治疗和免疫技术的进步和全球共享，建立全球统一的报告和应急预案制度，提升各国应急治理机制和能力。此次疫情凸显了构建人类命运共同体，推进与经济全球化进程相匹配的国际治理机制建设的重要性。
END

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
（本文刊载于《国际税收》2020年第4期）
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