法律讲堂 ▌《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》逐条解读

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《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》逐条解读

北京市康达（西安）律师事务所 陈 钊

《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》已于2020年3月23日经最高人民法院审判委员会第1797次会议讨论通过，并于前日6月23日正式发布，自2020年7月1日起施行。

正如该规定发布时所述，人民政府是为人民服务，对人民负责的政府。政府在法治轨道上全面履行职能、全心全意为人民服务，是建设法治政府第一位的要求。最高人民法院最近发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，对于完善我国行政诉讼行政机关被告代表人制度具有重要意义。2014年修订的《行政诉讼法》设立了新型行政被告出庭应诉代表人制度，要求行政被告应当派出负责人作为行政机关的代表，出席行政诉讼法庭应诉。该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”而最高人民法院前日出台的上述《规定》，就《行政诉讼法》规定的这一新型行政机关出庭代表人制度作出了更为全面、更为详尽的司法解释，内容上包括行政机关负责人及其相应工作人员的范围和诉讼权利义务等方面，将极大地提高我国行政审判的公正水平和行政诉讼的制度完备程度。下面北京市康达（西安）律师事务所陈钊律师结合司法实践，对该解释逐条进行解读，与读者共享。

最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定
  第一条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。
法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，适用本规定。
应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关，其负责人出庭应诉活动参照前款规定。
解读：
《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
本条明确了行政诉讼中需要负责人出庭的行政案件不仅指该案件的一审阶段，也包括二审及再审等诉讼程序阶段。实践中行政机关负责人往往重视一审案件首次庭审，在案件一审再次开庭、二审甚至在审阶段就很少能见到该负责人的身影了，致使很多本可以在二审、在审阶段本可能化解的争议，未能及时化解。究其原因，一方面是行政机关多一事不如少一事的思维作祟，应付庭审“差事”，认为负责人已经参与一次庭审，已完成负责人出庭“指标”。另一方面还是源于《行政诉讼法》对此未予明确。该司法解释对《行政诉讼法》确立的被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定予以明确，今后被诉行政机关负责人无论在第一审、第二审、再审等诉讼程序中遇庭审中需要出庭参加诉讼的情形，均应出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。
实践中，还存在被告出庭负责人系法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉以及应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼行政机关的情形，上述机关以其非“被诉”、“行政机关”负责人的理由抗辩一审再次开庭、二审甚至在审阶段或直接一审阶段就以此为由拒绝出庭应诉，本解释出台后，明确了法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人及应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关出庭应诉，适用关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定。
总结：
①本条仅限于诉讼程序，不包括询问、调查等程序；
②不限于行政机关，还包括其他具有行政诉讼被告主体资格的行政主体；
③不限于作为被告的行政机关，还包括应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关。

第二条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。
被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。
解读：
实践中，落实行政机关负责人应当出庭应诉，导致一些分管行政事项较多，案件数量较大的行政机关，例如各级政府或者部委，自然资源和规划部门等行政机关的负责人应诉压力过大，导致应接不暇，甚至既然机关目前没有足够出庭应诉的负责人就直接放弃负责人出庭应诉的情形出现，即使后续追责，也以领导职数不够的实际情况抗辩，导致负责人出庭制度因客观原因流于表面，无法落实。本条第一款明确了被诉行政机关负责人的范围，法律规定的行政机关负责人并不一定必须是行政机关的“一把手”，副职负责人、分管副职负责人以及其他参与分管的负责人等，均属于负责人范围。缓解了人案矛盾，并从实际出发，增强行政机关负责人出庭应诉制度的可操作性，并非生硬落实，达到让民真正见到官，让官真正了解民的制度初衷。
此外，存在行政行为系被诉行政机关委托下级行政机关或其他组织作出的情形，被诉行政机关天然认为，既然被诉行政行为系其下级或其他组织作出，庭审当然应当是其委托的组织或者下级行政机关的负责人出庭应诉，并美其名曰：“下级更了解情况，便于查清问题。”但这一理解与行政诉讼法确定被告行政机关的规定背离， 《行政诉讼法》第二十六条第五款明确规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。” 既然被告是委托的行政机关，那么这个被告行机关的负责人当然是委托机关的负责人了。故本条第二款明确被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。言外之意，作为“更了解情况”的下级机关可以作为一般工作人员出庭应诉详细说明案件情况，但法庭上被诉行政机关负责人这个位置不是谁都能坐的。
总结：
①在最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释的基础上，增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人；
②出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为的实施工作，相应的工作人员限于被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员；
③被诉信这个行机关委托的组织或者下级行政机关负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。但行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。

第三条 有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉；也可以由人民法院确定。
解读：《行政诉讼法》第二十六条第二款明确规定：“ 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。” 同上，实践中，落实行政机关负责人应当出庭应诉，导致一些分管行政事项较多，案件数量较大的行政机关，如作为复议机关的各级人民政府，因为复议维持共同告的原因，因应诉压力过大，导致应接不暇，很多复议机关即使到庭也是应付差事走过场，甚至既然机关目前没有足够出庭应诉的负责人就直接放弃负责人出庭应诉的情形出现，即使后续追责，也以领导职数不够的实际情况抗辩，导致负责人出庭制度因客观原因流于表面。
本条则是指明了一条出路，即协商出庭制度。复议机关作共同被告的案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，无须共同被告负责人全部出庭。这样一来，既解决了复议机关疲于应付的态势，又因为是协商确定出庭负责人，则必然是更了解案件情况，更有助于案件处理的行政机关负责人出庭应诉，更有助于争议的实质化解，真正达到双赢。
另外，需要特别说明的是，该条款的适用权限仍归属于受案法院，“可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉”，也即法院也可以拒绝适用，明确要求共同被告的行政机关负责人均出庭应诉。同时为了避免被告迟迟无法协商确定由何被告行政机关负责人出庭应诉，也可以直接由人民法院确定。
  
第四条 对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。
解读：
①该部分进一步明确行政机关负责人出庭应诉的案件类型；
②将最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中的人民法院“书面建议”出庭调整为人民法院“通知”出庭；
③根据行政诉讼法的规定，引导行政机关负责人对上述三类型特殊案件（食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等）主动出庭应诉。

有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：
（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；
（二）行政公益诉讼；
（三）被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；
（四）人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。
解读：
首先，本条款将出庭应诉的案件分为两类，一是法院应当通知出庭的，也是行政机关负责人必须出庭应诉的，包括“涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件”。二是由法院裁量是否通知出庭的，比如，“被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的”、行政公益诉讼等。“被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的”，从其规定。
其次，本条款是对于四类行政机关负责人应当出庭应诉的特殊案件的规定，行政机关以及人民法院在具体实践应当如何理解和执行本条款的问题，最高人民法院也已予以明确：第一，要正确理解这四类特殊案件之间的关系。其中，前三类案件即重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，既是行政机关主动出庭应诉的案件，也是人民法院应当通知出庭应诉的案件。比如，在人民法院受理案件之前，被诉行政机关就已经知晓被诉行政行为可能或者已经引起相关炒作的，行政机关在应诉之时应当主动告知人民法院相关情况，并主动确定负责人出庭应诉妥善处理行政争议。行政机关未主动告知的，人民法院在审理过程中发现存在相关情况的，也应当通知行政机关负责人出庭应诉。第二，通知行政机关负责人出庭应诉，人民法院认为不属于司法解释列举的范围但又确需要负责人出庭应诉的，可以依法通知。

  第五条 人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。
人民法院通知行政机关负责人出庭的，应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知行政机关负责人不出庭可能承担的不利法律后果。
行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。
解读：
本条是对人民法院要求行政机关负责人出庭时，适用本规定时应当履行事项的详细规定。首先，司法实践中，法院的权利义务告知书往往是制式模板，存在权利义务告知书中未将行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项记载其中的问题，一方面行政机关负责人可能是第一次出庭，确实不了解庭审流程和应当的注意事项，容易将其自有的一套工作或开会的习惯带入庭审，自身出笑话不说，还影响法官正常的庭审活动；另一方面，人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项，有利于行政机关提前做好准备及对行政机关不出庭的后果作出预判，法官在后续出现行政机关负责人未出庭应诉的情况，可以直接援引告知书中内容予以相应处理。
其次，实践中存在人民法院在发开庭传票时同时要求行政机关负责人出庭的情况，而因为法院案多人少的矛盾突出，很多时候发送传票的时间不及时，实践中不少行政机关就遇到过很多开庭当天其收发室才收到开庭传票及行政机关负责人出庭通知书的情况，这样子的送达，行政机关负责人出庭率客观上也是不容乐观的。
此外，又有些行政机关在庭审前积极配合，提交了出庭应诉负责人身份证明，授权委托书等材料，但突然接到上级命令，或者突发事件，必须行政机关负责人当即去处理，开庭当天定好的行政机关负责人无法前往，有些法院在处理该情况时比较教条，认为已经接到授权委托手续及相应的负责人身份证明文件，并且向原告及第三人均完成了送达和告知程序，行政机关贸然更换出庭负责人，是对法庭的不尊重，故而拒绝，最终行政机关并负责人出庭，这种做法实际上与行政机关负责人出庭制度的设计初衷是相悖的。因此，本规定中明确，行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。
最后，值得注意的是，适用本条第三款的前提有两个，一是时间节点，必须是庭审前申请更换出庭应诉负责人；二是更换出庭应诉负责人不影响正常开庭的，如更换的负责人仍不能按时到庭，或者对案件本身不甚了解，一问三不知，只是庭审充数的，人民法院仍可以拒绝变更。
  
第六条 行政机关负责人出庭应诉的，应当于开庭前向人民法院提交出庭应诉负责人的身份证明。身份证明应当载明该负责人的姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章。
人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉。
解读：
本条是对行政机关负责人出庭时，行政机关应当出具出庭应诉负责人的身份证明的规定。实践中，一方面行政机关未出具或未按要求出具行政机关负责人身份证明的情形，认为我行政机关负责人已经出庭，属于给办案法官及法院“面子”，你们还不知好歹要求我出具这出具那的，实属对我个人的无端刁难，出具个有领导本人名字的证明已实属不易，更别说要求应当载明该负责人的姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章了。另一方面，法院没有规范的行政机关负责人身份证明格式模板，大部分是行政机关自行摸索出来的证明文件，可谓参差不齐，五花八门的都有，同一个行政机关，不同的案件，今天张三是负责人，明天可能就是李四、王五了，不可否认张三李四都是实际上的行政机关正副职负责人，但王五就真不一定了，缺乏制式规定，容易使法院和行政机关均无所适从。同时，因为没有相应的处罚依据，行政机关坚持不更改或者不提供身份证明文件，其声称的负责人当天又参与庭审的，法院认定其是作为行政机关负责人出庭还是拒绝，均无相应依据。有鉴于此，本条第二款规定：人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉，这就是行政机关出具身份证明文件不符合要求的后果。

第七条 对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务，但人民法院通知行政机关负责人再次出庭的除外。
行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。
解读：《行政诉讼法》第二十六条第二款明确规定：“ 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本规定第一条第一款规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。”实践中，对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，法院是否认定其已经履行出庭应诉义务，存在认识不一的情况。有的法官认为既然参与庭审，就是该审理程序的全程庭审阶段的参与，不能只是为了一次案件庭审而参与庭审，如果一次庭审后存在没有查明的事实，还存在没有核实质证的证据材料，那么就有必要安排第二次庭审，第一次行政机关该名负责人来了，第二次那只第三次也应该来，直至顺利完成该层级审理程序的全部庭审阶段。有的法官则认为在现阶段要求负责人在一个审理阶段中参与一次庭审已经足够，全程参与的理想很丰满，但现实很骨感，稳步推进行政机关负责人出庭应诉制度，寻求老百姓告官要见官的利益诉求和行机关负责人依法履职，切实履行一把手行政职能方面的平衡，是法院落实行政机关负责人出庭应诉制度的核心。
因而根据个案的需要和案情复杂程度的不同，给了法官更大的裁量权，有一个但书条款。故对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，原则上一般可以认定其已经履行出庭应诉义务，但人民法院通知行政机关负责人再次出庭的除外。此外，行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。如行政机关负责人一审参与庭审后，并不能免除其二审及再审阶段的审理程序中出庭应诉的义务。

  第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形：
（一）不可抗力；
（二）意外事件；
（三）需要履行他人不能代替的公务；
（四）无法出庭的其他正当事由。

第九条 行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。
行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。
解读：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十九条第三款虽然规定：“行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。”但并未规定何为行政机关负责人不出庭的正当事由。实践中，一方面诸如街道办主任天天在省政府开会，公安机关紧急植树造林任务，工商部门抗旱防汛指挥等匪夷所思的所谓“正当事由”均出现在了庭审现场。另一方面，原告告官不见官的情况仍屡见不鲜，各种奇葩理由跃然纸上，法院竟然不加审查的同意，也让行政相对人对行政机关负责人出庭制度的落实情况在脑中打了一个大大的问号。理解行政机关负责人公务繁忙是现实状况，但正是为了规范进一步规范行政机关负责人不能出庭的情形，故本条款对此予以明确。
第八条罗列了允许行政机关负责人不出庭的正当事由，包括“不可抗力”“意外事件”“需要履行他人不能替代的公务”等。行政机关负责人不能出庭的，出于对法院的尊重，应当说明理由，出具有关证明材料。至于兜底条款“无法出庭的其他正当事由”，法院亦有权对该理由是否成立做适度审查。本规定第八条以列举方式明确了负责人不能出庭“正当事由”的法定情形，第九条规定了行政机关负有提交证明材料的法定义务，并且赋予了人民法院对证明材料的司法审查权，并针对行政机关负责人有正当理由不能出庭的情况，是否准许行政机关申请延期开庭审理或依职权决定延期开庭审理的情况，规定由人民法院根据个案情况决定。进一步表明行政机关负责人出庭制度，“以出庭为常态，不出庭为例外”的司法立场，破除司法实践中“告官不见官”的最后一道藩篱。
  
第十条 行政诉讼法第三条第三款规定的相应的工作人员，是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。
行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。
人民法院应当参照本规定第六条第二款的规定，对行政机关相应的工作人员的身份证明进行审查。
解读：
本条是关于规范相应的出庭工作人员参与庭审的制度。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，可以依法委托相应的工作人员出庭应诉。出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。本条与后续第十一条形成对应关系，为了实质性化解纠纷，出庭负责人应当具有表态权，应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限；而出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明等。以上要求，都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作，有助于妥善地化解纠纷。
同时，明确赋予人民法院对行政机关相应的工作人员的身份证明进行审查的权力，由人民法院参照本规定第六条第二款的规定，即人民法院应当对出庭应诉工作人员的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关工作人员未出庭应诉。
然“徒法不足以自行”，达到视为行政机关工作人员未出庭应诉的后果，我们知道，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十二条规定的“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。”而在本规定的第十二条细化“罚则”，即人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，且应当记录在案并在裁判文书中载明。

第十一条 诉讼参与人参加诉讼活动，应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。
行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。
行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。
诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止，并根据行政诉讼法第五十九条规定进行处理。
解读：
本条对包括行政机关负责人在内的诉讼参与人的诉讼权利和义务进行了规定，一方面以柔性方式明确行政机关负责人与行政机关委托的相应工作人员一样，具有就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见的义务；另一方面以刚性方式规定，行政机关负责人出庭应诉应当就实质性解决行政争议发表意见，从制度层面解决了行政机关负责人“出庭不出声”“出庭没效果”的顽疾，也破解了一般工作人员参与案件化解“不敢拍板”的难题，对于提升出庭效果，有效回应群众诉求，防止程序空转具有重要价值。
行政机关负责人出庭不只是被诉行政机关的象征性代表，更不是诉讼程序的过场木偶或者敷衍了事者，而是被诉行政机关诉讼权利的行使者和诉讼义务的履行者。本次司法解释对行政被告代表人出庭应诉的诉讼权利义务做出了明确的规定，要求行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中就案件情况进行陈述、答辩、辩论、最后陈述、提交证据，对所依据的规范性文件进行解释说明。行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。行政机关代表人不仅是行政机关诉讼立场和法律主张的表达者，而且是应对法律挑战的国家利益维护者和辩护人，也是行政机关失误违法的认错人和承担法律责任的接受者。尽管最终的立场和主张是由行政机关决定的，并得到专业律师和其他专业人员的技术支持，但是行政机关负责人出庭应诉必须承担行政机关代表人的责任，应对履行该代表职务的法律风险和社会压力。在履行行政机关代表人职责的过程中，行政机关负责人有机会获得对诉讼程序法律的实践性理解，有助于行政机关在回应原告的挑战、接受和履行法庭的裁决时作出更为合适的抉择。
行政机关负责人出庭应诉不是舍大就小局限于个别事务，而是行政机关依法积极履行职责的重要方式。行政案件裁判往往具有广泛的社会影响力，行政机关负责人出庭应诉积极履行诉讼义务的必要性也是有多种依据。
对本条规定的理解，同样要结合行政机关负责人出庭应诉制度的设计初衷。我们知道，当前我国行政机关决策方式高度单一化，很大程度上是因为行政首长和科层制主导了决策过程。尽管这些年来进行了一些重要的改进，尤其是重大决策中引入了专家参、社会参与和合法性审查，但是新因素对决策过程的嵌入效果因地而异，普遍实现的范围和程度更是具有不确定性。更有甚者，由于推型大部门体制的原因，行政机关决策层级没有减少，内部单位分工增加更细多，使行政首长对决策过程的参与程度进一步降低，极大地影响了行政首长对决策的统筹能力。在行政首长决策程序意义越来越强的情况下，行政决策合法性保障越来越依赖外部的监督和质疑，其中包括进入行政诉讼程序的行政案件。行政案件进入诉讼程序的审理中，在法院司法审查和原告质疑挑战的压力下，出庭应诉的行政首长将重新审视和检查行政决策的整个过程，实现首长负责制与行政环节岗位责任制和行政绩效管理制的统一，提高行政机关决策水平和法治水平。
  
第十二条 有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议：
（一）行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；
（二）行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；
（三）行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；
（四）行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；
（五）人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的。
有前款情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。
解读：
推进行政机关负责人出庭应诉并非人民法院一家之事，既需要司法职能的助力推动，还需要党委政府的主导引领、同级人大的支持监督，更需要社会公众共同参与。正如程晟教授在2020年第1期《北京政法职业学院学报》：“行政机关负责人出庭应诉的现状困境与路径优化——从浙江省杭州市司法实践谈起”上说的那样：“行政机关负责人出庭应诉制度作为行政诉讼上的一项技术性规范，却在很大程度上必须通过行政系统内部规范与考评机制来落实，还必须适度引入外部监督机制。”比如，对于行政机关负责人无故不出庭，法院有权向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，或者通过适当形式向社会公开。法院应当定期统计、分析、评价辖区内行政机关负责人出庭应诉情况，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府通报。
本条及后续的第十四条实质上即是通过信息通报制度的发展为行政审判参与诉源治理提供了有效路径。本条款赋予人民法院向监察机关和上一级行政机关的司法建议权，第十四条又规定了人民法院可以将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开，向人大报告，向政府通报，有利于督促行政机关负责人切实履行“出庭应诉”的法定义务和工作职责，督促行政机关负责人“出庭发声”，督促行政机关负责人在行政诉讼中积极与行政相对人沟通协调，促使行政争议的有效解决和矛盾纠纷的切实化解。同时对于发挥人民法院职能作用，有效参与诉源治理，提升政府的依法行政水平和社会治理能力都具有重要意义。
   
第十三条 当事人对行政机关具有本规定第十二条第一款情形提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。
原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由拒不到庭、未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按照撤诉处理。
原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。
解读：
在行政诉讼中，被告行政机关的负责人出庭应诉是其履行职责的重要方式。本规定出台前前，《行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（以下简称《行政诉讼应诉通知》）、《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（以下简称《行政应诉工作意见》），均分别作出明确、具体规定。根据上述规定精神，行政机关负责人确有不能出庭应诉理由的，应当告知人民法院，并委托相应的工作人员到庭。对应当出庭应诉的行政机关负责人未出庭应诉的，人民法院应当在裁判文书中载明，并可以依照《行政诉讼法》第六十六条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”作出处理。但只要行政机关委托相关工作人员出庭，就不影响人民法院依法开庭审理，人民法院不能仅以行政机关负责人未出庭为由，中止庭审活动。
法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所，庭审是司法审判的中心环节，遵守法庭纪律，理性合法表达诉求，保障庭审活动正常进行，既是人民法院公正及时审理案件的需要，更是当事人依法维护自身权益的需要。根据《行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十七条规定，对当事人和其他诉讼参与人是否到庭，被诉行政机关负责人是否出庭应诉等事项，由书记员在开庭审理前查明，并由审判长在开庭审理时核对，而不宜作为庭审辩论内容。当事人应当根据法庭引导，在庭审的不同环节，适时表达相应不同的诉求。当事人如果对被诉行政机关负责人未出庭应诉有异议，可以向人民法院提出，由人民法院记录在案并作出法律释明；当事人如果进一步认为庭审活动存在不当或者违法之处，还可以根据《中华人民共和国人民法院法庭规则》第二十二条第二款规定，在庭审活动结束后向人民法院反映。但当事人不能无视法庭审判秩序，在庭审环节反复纠缠法庭已经审查完毕的事项，更不能以此妨碍人民法院庭审活动正常进行。
本条进一步明确了行政机关负责人出庭作为一项程序性义务的具体要求，以及原告不得借机扰乱诉讼秩序，比如，当事人对行政机关负责人不出庭提出异议的，不影响案件的正常审理；原告不得以此由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述；也不得拒不到庭、未经法庭许可中途退庭，否则，按照撤诉处理。这是在确保诉讼运行与秩序的前提下引入并发挥负责人出庭作用的正确姿态。

  
第十四条 人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。
人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告,向同级人民政府进行通报。
解读：
如前所述，推进行政机关负责人出庭应诉并非人民法院一家之事，既需要司法职能的助力推动，还需要党委政府的主导引领、同级人大的支持监督，更需要社会公众共同参与。本条及前述的第十二条实质上均是通过信息通报制度的发展为行政审判参与诉源治理提供了有效路径。本条款赋予人民法院可以将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开，也可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向人大报告，向政府通报，有利于督促行政机关负责人切实履行“出庭应诉”的法定义务和工作职责，督促行政机关负责人“出庭发声”，从而倒逼、督促行政机关负责人在行政诉讼中积极与行政相对人沟通协调，促使行政争议的有效解决和矛盾纠纷的切实化解。同时对于发挥人民法院职能作用，有效参与诉源治理，提升政府的依法行政水平和社会治理能力都具有重要意义。
  
第十五条 本规定自2020年7月1日起施行。
解读：本条是本规定的施行日期，本规定于2020年3月23日经最高人民法院审判委员会第1797次会议讨论通过，并于前日6月23日正式发布，自2020年7月1日起施行。
  
  
“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”，著名法学家霍姆斯一语道出了司法实践经验的重要性。回顾行政机关负责人出庭应诉制度建立的过往，2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》首次规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉；2016年7月，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步明确了行政机关负责人出庭应诉的范围；2018年2月，最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，专设第八章明确行政机关负责人出庭应诉规定；2020年7月1日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》即将正式施行，对负责人的范围、应当出庭的案件类型、法律手续、不出庭的正当事由及后果等方面作出了进一步的细化规定，大大增强了司法实践中的可操作性，对于推动依法行政，推进法治政府建设、保障人民权益都具有重要的里程碑意义，行政机关负责人出庭应诉此时迎来了制度化、规范化、常态化发展的新阶段，都标志着我国行政复议诉讼工作的蓬勃发展，行政复议和诉讼事业大有可为，未来可期。
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制作：市局纳服中心
来源：北京市康达（西安）律师事务所律师陈钊