余清泉专栏112 | 新业态用工社保问题的成因和三种解决方向研究

余清泉

-余清泉专栏的第112篇原创文章-
【注】新业态用工社保问题是当前热点问题，仍存在一定的理论和实务争鸣。本文为学术探讨，非已执行政策，仅供研究参考，请阅读者注意。

新经济新业态下，用工不属于劳动关系，因此主体平台想缴纳工伤保险等而不可能，只能求助于商业保险；灵活就业劳动者理论上可以以灵活就业名义参保，但实际上掣肘太多：一方面很多职介人才必须以本地户籍和档案存放为前提，手续麻烦，而社会上的市场化人力资源服务机构又被禁止进入这个领域，导致需求无法满足；另一方面，社保被买车、买房、子女入学等公共政策挂钩，公共机构想便利化又担心投机骗保。这些，都是当前新业态用工社保面临的难题。
01
新业务用工背后是
新经济带来的就业变化
首先，我们要看看新业态用工为何会产生，新就业形态发生了什么变化？
1.服务业与制造业的就业特点存在差异

（点击可显示清晰大图，图片为51社保余清泉原创）

当前世界各国现有的劳动法体系是基于工业革命之后制造业诞生的，制造业的特点是人和生产资料高度绑定，用工形态是集中化、稳定化的。但服务业有所不同，服务业有可能人和生产资料解耦，同时由于服务业“按需服务”的特点，工作地点开始向消费者靠近，出现离散化特点；工作时间开始由需求波峰波谷来驱动，出现波动性灵活性特点；工作内容开始趋向于无形服务，工作结果也不再是实物产品，出现知识化创意化特点。
事实上，世界各国都在由制造业向服务业迈进，第三产业（服务业）在国民经济中占比越来越大，并越来越成为吸纳就业人口最多的产业。

2.互联网、平台等对传统用工形式带来了变革

（点击可显示清晰大图，图片为51社保余清泉原创）

互联网技术、平台模式，进一步推进了服务业的发展。而传统用工形式也发生了巨大变革，用工完全不需要再像制造业工厂式的集中。互联网技术跨越了地域，从而使得更广地域范围的协同成为可能，反过来也使得传统基于地域绑定的现场管理方式崩塌；同时，互联网技术可以实现行为留痕和实时反馈，这也使得我们以前按工时出勤对价的付薪逻辑有可能被改变。
而平台模式的出现，劳动者人格独立性增强，按自由意愿来派单接单成为新的形式，这种形式下劳动者越来越具有经营特点，既享有选择接单的经营自由，也承担按结果获得收入的经营风险。
新经济从业者的新业态用工到底是什么关系，目前虽然学界仍存在争论，地方的司法或立法实践的本质是对新业态用工法律属性的定性，在劳动关系与民事合同关系之间进行选择或折中。而《电子商务法》等对“新业态用工”等立法，也使得我们不能再以《劳动合同法》单一视角和法律逻辑来看待各种用工关系。新经济的发展给劳动用工和社会保险体系带来前所未有的严峻挑战。

02
新业态用工
社保问题的三种可能解决方向
对于新经济从业者、新业态用工社保，我们需要理性看待和积极研究。目前，有几种观点：
第一种，纳入现有劳动法规范范围，严格认定为劳动关系，并提供高标准保障（与职工社会保险相同）。
第二种，对新经济从业者采取包容审慎态度，优先解决其最核心需求（目前其最大问题是工伤、大病医疗）。
第三种，新业态用工不属于劳动关系，因此不应当以劳动法体系去规制，而目前职工社会保险都是劳动关系前提，直接纳入会引起法理混乱，不宜直接纳入强制社保体系。
先不论法理上争论，单纯从制度经济学视角，我们会认为第一种观点如果实施，可能会引起该类就业群体挤出效应。高标准保障提升了最低协约达成的门槛，可能就会挤出一部分非正规就业。而且平台上新经济从业者有很多种情况，有的仅仅是业余兼职，有的多平台同时灵活就业等，不一而足。
而第三种如果完全不管，可能又会引起核心需求基本保障缺失，最终只能求助于商业保险等其他救济手段，但商业保险不同于社会保险，分担能力和社会性并不一样。

03
由新业态用工
引起的社保体系优化建议
我国目前已建立起世界上覆盖人数最多的社会保障制度，推动世界社保覆盖面拉升11个百分点。我们在实现全民社保方面，有着非常突出的成绩和非常成功的经验，尤其是如下两点：
（1）我们采取了“职工社保”“居民社保”两套体系，职保分五险，针对就业群体（固定就业群体强制缴纳，灵活就业群体自愿缴纳）；居保只包含养老、医疗两险，针对无业群体，可以自愿参加。
（2）通过设计更低水平的居保体系，并加入补助机制，通过快速推进实现了覆盖扩面。因为疾病风险是涵盖整个自然生命周期的，所以全球很多国家都在推全民医疗覆盖（UHC，universal health coverage），但我国真正实现更多是靠了相对低水平的居民医保（医保总共13.45亿人，其中职工医保只占3.17亿，居民医保占了8.97亿）。只有低水平才能广覆盖。

（点击可显示清晰大图，图片为51社保余清泉原创）

要想彻底解决当前问题，可以重新从底层思考社保体系设计逻辑原理。从社保原理来看，五大险种可以分为两类：就业关联型和普适保障型。工伤、失业是就业关联型，养老、医疗、生育是普适保障型。
就业关联型，无论是稳定就业还是灵活就业，无论传统经济还是新经济，无论劳动关系还是合作关系，都有需要，既能分摊用工主体风险亦能强化劳动者保障。所以，理论上就业关联型险种应该遵循大数法则，强制性范围更广，参保更灵活，覆盖所有就业形式。
普适保障型，其实跟个人更相关。这里一方面存在长期性和高成本，如果频繁变化和灵活化，会增加制度复杂性和社会成本；另一方面存在逆向选择、道德风险问题，尤其是医疗、生育保险这种即时享受待遇的险种。理论上普适保障型保险一方面针对用工主体在强制范围上还是应有限谨慎、不应无限扩张；另一方面在个人参保方面既要增强参保便利性和衔接机制，又要设计防逆向选择机制，避免投机带来基金损失。
因此，针对新经济新业态用工，工伤保险可以覆盖泛化，把非劳动关系的新经济新业态用工平台从业者纳入。优先解决需求最急迫的问题。
由此来看，一方面，跳出传统劳动关系和职工社保关系强绑定窠臼，对社会保险法理做理论创新和突破才能解决当下问题。另一方面，仍然需要配套制度细则设计来完善。新经济新业态用工非常灵活，而且都是全国化的，还有很多实操细节需要设计，例如，是否一地投保全国享受？新业态用工方式有很大变化，那么申报工伤时认定核心规则是否会与传统有变化？如何规避逆向选择或恶意骗保？等等。
社会治理和政策规制需要更高的智慧，应当遵循经济客观规律，全面考虑影响因素，促进市场力量合规运行。

04
体系培训推荐
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