全球最低税改革方案及其影响研究

李威03

  
何 杨 杨宇轩
中央财经大学财政税务学院

尽管考古学家发现了人类在千年之前就有跨国货物流动，但是真正意义上的全球化繁荣于二十世纪八十年代，以货物和资本的跨国流动为标志，形成了数量众多的跨国公司和覆盖面广的全球价值链。当前，全球化已经涵盖商品物资的全球化销售、服务全球化、资本全球化、信息全球化等各个方面。在影响跨境商品和服务交易的间接税领域，关税已经普遍大幅降低，跨境增值税初步达成了“目的地征税”的共识，但跨境所得税还面临棘手的难题。一方面，所得税的全球课税模式一直以来就与资本、人员和技术的跨境流动有冲突；另一方面，所得税体现着人类社会对公平税制的追求，短期内难以被降低或替代。所得税诞生之后便产生了多项反避税措施，尽管经济合作与发展组织（OECD）等国际组织不断进行着国际协调，但并未从根本上解决这一矛盾。

2019年，OECD提出两大支柱改革方案的目的正是针对当前跨境所得税面临的两大挑战：一是经济数字化对跨境所得的联结度和利润归属产生的挑战（由第一支柱提案解决）；二是税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划无法解决的各国税制差异带来的BEPS问题（由第二支柱提案解决）。两大支柱虽有所关联，但不能混淆。经济数字化可能使得第二个挑战变得更加严重，但并没有产生新的BEPS问题。因此，第二支柱提案主要解决的是所得税的国际税收竞争问题。本文主要围绕第二支柱提案，在已有的理论研究和实践总结基础上，对OECD第二支柱提案的完善建言献策，并提出完善我国资本输出税制的政策建议。

一、所得税反避税制度的发展演变
所得税产生于战争期间筹集收入的需要，第二次世界大战后成为普遍征收的税种。从国际税收视角看，美国历史上第一次（临时）课征所得税就采用了全球课税模式，即对于美国居民的全球所得课税，将课税权延伸至境外。征收所得税的国家大部分也采用了全球所得课税，即对居民的境外所得征税。少数没有开征所得税和不对居民境外所得征税的国家（地区）便成为吸引跨国纳税人利润转移的“避税天堂”。跨国纳税人采取的避税方式多为转让定价、资本弱化、境外控股公司等，将未纳税的利润最终转移至“避税天堂”。在国别层面，一些国家逐步引入了反转让定价、反资本弱化、反受控外国公司等反避税规则；在国际层面，以OECD为代表的国际组织不断呼吁各国加强合作，在税收征管、信息交换等透明度建设方面不断作出尝试，但远没有获得彻底的成功。某种角度而言，“避税天堂”反而更加繁荣。为了应对这些税基侵蚀与利润转移行为，国际税收的全球治理也经历了一个演变的历程。早期OECD通过出台转让定价指南等指引，指导各国落实转让定价等反避税制度，主要仍然依赖各国自行实施。1997年，OECD发起的反有害税收竞争行动，采取了黑名单等惩戒措施，但效果甚微。2013年开始的BEPS行动计划得到了二十国集团（G20）国家的背书，其中既有对现行转让定价规则、税收协定的修订，也有新的多边合作机制的构建，包括国别报告、多边公约等。但BEPS对现行国际税收规则的修补仍然不足以从根本上解决税基侵蚀与利润转移问题。为此，OECD于2019年再次发力，发布了两大支柱改革方案，在第二支柱提案中引入了全球最低税改革方案，希望从根本上消除跨国纳税人向“避税天堂”进行利润转移的避税动机，在实施机制上也建立了覆盖范围更广的包容性框架，目前已有135个国家（地区）加入。

二、所得税最低税改革的已有实践
最低税改革已经在一些国家有所实践。如德国国内营业税税率曾经设立最低税率，欧盟内部也设立了燃油消费税的最低税率。在所得税中设定最低税的雏形最早见于美国个人所得税的替代性最低税（Alternative Minimum Tax，AMT）制度。2017年，特朗普税改将其引入到企业所得税，改造为全球无形低税所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度。GILTI制度于2017年随《减税与就业法案》的颁布而新增到美国税法中。美国财政部和国内收入局后续针对GILTI制度又相继发布了两部拟议法规与一部最终法规，使GILTI制度基本成型。总体而言，美国GILTI制度主要有以下几个特点。

（一）GILTI制度是受控外国公司制度的补充
美国于1962年在《国内收入法典》中引入了受控外国公司制度，即对美国居民控制的境外子公司规定收入无论是否分配，美国股东都应视同汇回并申报纳税。这一规则构成了美国《国内收入法典》的F分部（以下简称“F分部”），主要是为了防止跨国公司滥用美国的税收递延规则，将利润转移到“避税天堂”。F分部规则有三个必要因素：美国股东、受控外国公司和F 分部收入。其中，美国股东和受控外国公司的定义与GILTI制度中纳税人的定义基本一致，在所涵盖的收入上两者互为补充。GILTI 制度规定，一个纳税年度内符合受控外国公司美国股东的认定条件的企业或个人，均应上报GILTI并纳税。其中，美国股东是指同时符合以下两条标准的美国企业或个人：（1）时间限制，只要企业或个人在一个纳税年度的任意一天中持有受控外国公司股票的价值达到标准，则可认定为美国股东；（2）份额限制，在任意受控外国公司拥有10%以上的综合投票权或股票价值。


在所涵盖的收入上，GILTI制度要求纳税的GILTI等于一个纳税年度内美国股东的受控外国公司核定净收入超过常规性有形（资产）净收入的部分，即每个受控外国公司的总收入扣除特定剥离项后的数值。剥离项包括：第一项，与美国贸易或业务有效关联的应税收入；第二项，F分部收入（有效部分）；第三项，适用F 分部高税排除规则后外国基地公司收入或保险收入中未计入的收入；第四项，从关联方收取的股息；第五项，国外油气开采收入。其中，第二项和第三项加起来就是F分部收入的总和。

由此可见，GILTI制度仍然主要是针对美国居民公司的受控外国公司的避税利润进行征税，增加了F分部所没有涵盖的收入，并且主要集中在无形资产获得的收入，是居民境外所得的反避税机制的一部分。

（二）GILTI制度区别于F分部制度
1.目标不同。尽管均以受控外国公司为基础，但F分部收入指向公司生产与经营过程中产生的收入与利润，主要包括积极收入，但GILTI制度则是引入测试收入和测试损失进行计算，和公司的收入与利润的概念差异甚大（GILTI的计算流程如图1所示）。
2.征收层面不同。F分部制度在受控外国公司层面申报，而GILTI制度则在美国股东层面申报。
3.计算方式不同。F分部收入的申报倾向于列举法，纳税人自主申报F分部制度规定的几类收入，而GILTI制度的申报则更倾向于反列举，通过从总收入中减去部分项目得到。对比而言，一方面，F分部收入的申报操作难度较大，可能会涉及一些复杂的分析；另一方面，采用反列举的GILTI制度能更有效、更无遗漏地覆盖受控外国公司的所得，具有更强的反避税效果。

（三）GILTI制度最低税率设置的目的是防止利润转移到“避税天堂”
GILTI制度的最低税率的名义税率根据纳税人种类确定，与其所得税税率相同。对于企业纳税人，GILTI制度适用《减税与就业法案》中降低的21%的企业所得税税率。另外，美国《国内收入法典》第二百五十条规定，除特定类型企业，美国企业可以享受50%的扣除（2025年12月31日起，这一比率将降至37.5%）。换算后可以得到，全球无形低税所得于2026年前的有效税率为10.5%，2026年后为13.125%。同时，对于个人纳税人，GILTI制度适用个人所得税边际税率，最高可达37%，且不能享受《国内收入法典》第二百五十条规定的税收优惠，但纳税人可以利用《国内收入法典》第九百六十二条规定下的打钩规则，将自己视同企业纳税人以享受某些税收优惠。

一般而言，受控外国公司规则适用的方法可分为指定低税国适用法和全球适用法两种，美国受控外国公司采用的即是全球适用法，适用于取得或收到某些特定类型收入的受控外国公司，而不管该公司是“避税天堂”的居民还是高税国的居民。由此可见，无论外国控股公司是否设立在“避税天堂”，GILTI制度使得符合条件的设立外国控股公司的美国居民都至少要缴纳不低于最低税的税款。

（四）GILTI制度注重与美国国际税改的整体衔接
与GILTI制度同时，美国2017年颁布的《减税与就业法案》还新增了境外来源无形所得制度。如此，美国便建立了与境外控股避税相关的三项制度，即GILTI制度、受控外国公司（F分部）制度和境外来源无形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。FDII是指美国国内公司将通过无形资产（如专利、商标和版权）提供的产品和服务出口到海外而取得的收入，且无形资产被设置在美国本土。对于这种类型的收入，《减税与就业法案》规定，在适用21%税率的基础上可以享受37.5%的扣除额。换言说，通过提供减税，美国税法将从境外获得的销售和服务收入的税率降低到13.125%。之所以有这一制度，是因为GILTI制度虽然弥补了F分部制度的反避税功能，但可能造成境外无形资产投资的高税负。因此，美国同时又设立了FDII制度，实质上是将部分收入剥离出来并适配更低的税率，以促进美国公司为平衡税负将无形资产投资至本土。

此外，美国税改还将最低税推广到受控外国公司制度，使得反避税制度尽可能协调一致。《减税与就业法案》规定，将对美国海外子公司的利润适用全球最低税规则。这改变了美国对境外子公司利润递延到实际汇回时征税的传统。因此，可以说，这几项制度的相互衔接，使得最低税制度扩展至所有达到要求的美国境外控股公司的利润上。

为了与GILTI制度相呼应，美国又引入反税基侵蚀税（BEAT），并针对大型跨国企业集团内向境外关联企业付款进行最低征税。根据《减税与就业法案》，2018年起，近三年年均总收入达5亿美元或以上，且向境外关联方支付的可税前扣除款项占企业可税前扣除费用达3%或以上的美国企业，应缴纳的BEAT=（应税所得+可扣除的关联方费用）×BEAT税率-企业正常情况下的应纳税额。BEAT税率逐年递增，2018年为5%；2019年至2025年为10%；以后年度将升至12.5%。可见，这一税率和GILITI的最低税率机理基本一致。

三、GILITI制度与OECD第二支柱提案的比较
OECD借鉴最低税规则的理念，提出了第二支柱提案，以解决现有的国际税收问题。总体而言，第二支柱提案与美国GILTI制度的关联主要可归纳为以下几点。

（一）第二支柱提案贯彻最低税理念以解决国际税收竞争挑战
与传统的BEPS行动计划不同，第二支柱提案认为现有国际税收问题的根源在于国家（地区）设置的低税率，希望通过设置最低税率以限制不当国际税收竞争。第二支柱提案主要包括以下四项规则：所得计入规则、征税过少的支付规则、转换规则和承担税负规则。其中，所得计入规则和转换规则针对居民国设计，征税过少的支付规则和承担税负规则针对来源国提出，实质上都是对税负较低的所得补充征税。四项规则在两个角度分别提出措施，使最低税规则框架尽可能完备。可以预见，在对全球范围的所得按最低税率征税后，纳税人利润转移的动机将被削弱，各国税收上的逐底竞争行为也将会得到有效遏止。第二支柱提案中最核心的所得计入规则在很大程度上借鉴了GILTI制度的操作模式，一定程度上可视为将GILTI推广至国际的产物。

（二）第二支柱提案和GILTI制度仍然存在显著差异
1.目标不同。美国GILTI制度主要目的是进一步补充受控外国公司（F分部）的反避税措施，打击美国公司依赖无形资产所组织的避税行为。第二支柱提案则希望解决BEPS行动计划所遗留的税基侵蚀与利润转移问题，即通过所得计入规则、征税过少的支付规则、转换规则和承担税负规则四项规则来协调居民国、来源国和税收协定之间的关系，并且不限于无形资产所得。
2.税率设定不同。GILTI制度主要依据国内税率确定，第二支柱提案需要根据各国税率选择某一“恰当”的最低税率，因为如果留待各国自行设定，可能差异较大，无法达到全球最低税的目标。这一税率设定需要和采取国内最低税的国家（地区）进行协调。
3.税基确定不同。GILTI制度的税基是与受控外国公司（F分部）相补充的，且主要针对无形资产取得的收入而言。第二支柱提案的税基包含符合条件的海外子公司和分支机构所有的利润，讨论的焦点是将这部分利润分别征税还是部分免税。
4.操作的复杂程度不同。为了使最低税制度得到更多国家的采纳，第二支柱提案不仅需要将所得计入规则、征税过少的支付规则在居民国和来源国之间进行协调，还需要考虑税收协定如何引入转换规则，以及各国不同会计制度的统一、计算实际有效税率的简便性等。

（三）第二支柱提案更需多边协调和统一行动
作为国际准则，第二支柱提案似乎比以往的所有方案都依赖各国的配合，只有这样才能发挥其效力。一方面，最低税规则需要全部国家或至少全球大多数国家统一采用才有效果。设想有一个国家没有加入此提案并维持较低的税率，则纳税人有充分的动机将利润转移至该国，这将对采用第二支柱提案的国家带来极大的税收倒置风险，在实际操作上还存在较大的困难。第二支柱提案很大程度上会增加企业税负，这与当前国际上推行减税以吸引国际投资的趋势背道而驰。同时，第二支柱提案与现有国际税收规则之间也存在冲突，例如欧盟法律中的利息和特许权使用费指令等内容。如何解决这些冲突是推行第二支柱提案所面临的一大难题。这不仅需要技术上的协调，更需要各国之间的政治磋商，势必需要漫长的谈判过程。另一方面，第二支柱提案的关键要素需要尽量消除国际差异。以税基为例，目前归属于子公司的收入需要根据受控外国公司法规或所在国的法律确定。而在母公司层面计算集团收入时则需统一遵从母公司所适用的法规，这势必会产生较高的成本。为简化计算，OECD在《应对经济数字化税收挑战的工作计划》中提出以财务会计准则作为计算税基的起点。但考虑到不同税收管辖区适用不同会计准则，实行最低税规则时势必存在较大困难。例如，计算子公司的实际税负时，由于不同会计准则计算得到的税基不同，最终确定的实际有效税率（Effective Tax Rate，ETR）数额也会不同。

总体而言，与GILTI制度类似，第二支柱提案将征税的重心由征税地点转移到征税数额，以结果为导向，确保企业最终的有效税负水平不低于某一标准。与第一支柱提案相配合，两大支柱提案都是未来一段时间OECD希望着重建设的国际税收规则，属于并行关系。由于两大支柱达成共识的难度不同，推进的步伐也会有所差异，但其共同的目标都是为了从根本上完善现行的国际税收规则。

四、完善全球最低税改革方案的思考
（一）关于完善第二支柱提案的思考
当最低税改革方案从一国走向多国，政策目标将不再仅仅是限制一国企业将利润转移到“避税天堂”，而是在此基础上，进一步限制各国的国际税收竞争，促进多边税收协调。第二支柱提案如果能够广泛实施，一方面将有助于减少跨国纳税人将实质经济活动和利润放在“避税天堂”的动机，另一方面也可能会增加资本的税收成本，导致国际投资总量的下降。因为无论采取哪一种具体设计，境外的利润都要在现有税收的基础上增加或多或少的最低税税额。需要注意，为了平衡消除利润转移和促进国际投资二者的冲突，美国GILTI制度配合了多项机制，包括参股免税、境外来源无形收入等，避免企业境外投资的税收成本过多增加。而第二支柱提案如果作为一项国际规则，则很难考虑到每个国家的不同情形。因此，在第二支柱提案试图通过最低税减少利润转移和限制国际税收竞争的同时，应该防止对正常的跨境投资造成影响，以免降低经济效率并影响经济增长。

1.在机制设计时需要考虑企业在东道国的综合税负水平，而不是仅仅看企业所得税有效税率。不同国家税制结构不同，尤其是发展中国家尽管可能采取所得税税收优惠吸引投资，但流转税和其他税收负担也是企业综合税收负担的一部分。在最低税率设定时，可以参考各国的整体税负指标加以考虑，而不能仅仅考虑企业所得税的税率水平。
2.在机制设计时需要区分从事实质经济活动的企业和空壳公司（或实质经济活动不足的企业）。消除重复征税，促进国际投资的发展是国际税收规则诞生的初衷。尽管税基侵蚀和利润转移造成了一定程度的税收错配和双重不征税问题，但反避税规则仍然应该首先识别应予打击的恶意避税行为，而非对所有企业予以规制。因此，最低税规则应该是对空壳公司或实质经济活动不足的企业的一种兜底的反避税措施，而不应增加企业从事实质经济活动的税收负担，影响企业正常的国际投资活动。
3.在机制设计时需要考虑企业的成本投入。从美国的GILTI制度设计看，最低税的适用并非企业的全部应税利润，而是扣除了常规性有形（资产）净收入的部分。这也体现出GILTI制度只对易于转移的利润征收最低税，从而使企业具有经济实质的利润尽可能地少受影响。第二支柱提案如果基于会计报表对企业的整个应税利润征收最低税，就可能影响到正常投资的企业，尤其是高科技企业。因此，应该考虑允许企业在应税利润基础上扣除符合条件的具有经济实质的投资所产生的利润。

（二）关于我国立场和应对的思考
基于以上分析，在考虑是否引入最低税制度时，我国同样需要平衡反避税与促进跨境投资的双重目标。目前，我国已经建立了较为完整的反避税框架，包括转让定价、资本弱化、受控外国公司和一般反避税等规则，并在不断完善中。改革开放以来，我国主要以资本输入为主，国际税收中针对资本输入的转让定价和常设机构规则得到了更早的重视和发展。随着我国对外投资的增加，资本输出于2016年之后逐步超过了资本输入，居民境外所得的税收管理得到了越来越多的关注。尽管我国没有美国一样的所得税海外递延条款，但对外投资企业也大量通过设在“避税天堂”的控股公司进行海外投资，使得一部分利润没有汇回国内。因此，我国的资本输出税制也有一定的反避税需求。与此同时，还必须看到，我国还处于资本输出的发展阶段，提高我国资本输出的税制国际竞争力短期内仍然非常重要。

近年来，我国对外投资规模和覆盖面不断扩大，即使在2008年国际金融危机之后全球对外直接投资下降的大背景下也仍然逆势增长。直至2016年，受投资和贸易保护的影响，我国对外投资的增速才趋于平缓。但从对外直接投资（OFDI）的存量占国内生产总值（GDP）的比重看，我国对外投资存量不仅大幅低于美国，也远低于英国、德国、法国、日本等发达国家的投资量。鉴于国际税收竞争仍将长期存在，在我国作为资本输出国的发展过程中，需要注重提高我国税收制度的国际竞争力。

第一，我国应在做好境外所得管理的同时，完善我国的受控外国公司制度，识别恶意将利润滞留海外的避税活动并予以打击。一是要由当前的指定低税国适用法转向全球适用法。我国现行的受控外国公司制度主要针对法定税率低于中国法定税率50%（实际税率12.5%）的国家（地区），在操作中较容易被规避，应该转向全球适用法。二是要适当放宽中国居民股东认定的时间限制和份额限制，并将合伙企业、信托等也纳入居民股东的适用范围。三是要明确归属所得的细则，主要针对易被转移和操纵的所得形式。

第二，加强整体国际税制的协调，在防范国际避税的同时注重提高我国所得税税制的国际竞争力。当前，我国对境外所得已纳税款采取限额抵免法消除重复征税，虽然抵免法扩展到了综合限额，并且将层级扩大到了五层，但仍然需要按照我国税法计算境外所得，操作复杂，实际享受抵免的数量较少，反而限制了一些海外利润汇回国内。下一步，我国可以考虑对所有来自境外受控外国子公司的所得、股息实行参股免税，其他的消极所得、积极所得以及境外分支机构的所得，实行最低税制度，并将税率设定为显著低于我国企业所得税的法定税率。这既会吸引企业境外利润的汇回，又有助于提高我国资本输出的税制国际竞争力，进一步推动我国不断深化对外开放。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第11期。）