管好“钱袋子”引发更深层改革——上海成本预算绩效管理试点调查（上）

上海资讯君

上海是全国安装电动汽车公共充电桩最多的城市之一，为了确保充电桩计费准确，政府定期会对公共充电桩进行抽样检查。那么，一台公共充电桩“体检”的费用是多少？在2023年年初的财政预算里，上海对每台电动汽车充电桩计量检定的价格在700元左右。这个价格在全国范围来看并不算高，而在2023年进行了一系列细分成本计算和流程协调后，检定价格进一步降低了约25%。

这笔财政资金为什么能省下来？关键在于以成本控制理念为指导，优化业务流程，提高工作效率，从而确保财政预算更合理。而这种成本控制理念现在正指导上海市进行财政成本预算绩效管理改革。

2023年，加强成本预算绩效管理被列为上海市委、市政府重点工作。《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》先后经市政府常务会议、市委全面深化改革委员会会议审议，9月份由市政府办公厅正式印发实施。这也是全国首个由省级政府层面印发实施的成本预算绩效管理文件。

该方案提出要加强顶层设计和制度创新，强化成本效益分析，加强成本管控，力争用三年左右时间建立“预算申请问成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系。

随之而来的是两批试点项目：2023年，上海在公用事业、基础设施、教育卫生等重点领域分两批开展试点项目76个，涉及12个市级部门和浦东、闵行、松江、奉贤、金山等5个区，未列入市级试点范围的11个区也积极主动自行试点，形成了一套初步工作经验。

根据规划，2024年，成本预算绩效管理将在全市范围内全面推开。这种财政管理工作机制上的流程重塑，将推动政府内外发生更多、更深层的变化。

什么是成本预算绩效管理
要解释成本预算绩效管理，首先需要理解什么是预算绩效管理。预算绩效管理，即将绩效理念融入预算管理，在预算决策（事前）、预算执行（事中）、决算（事后）等环节，引入绩效评估、评价，使“花钱”和“办事”之间形成强关联。进入本世纪之后，我国开始进行预算绩效管理改革探索。2018年，国家出台了全面实施预算绩效管理的意见，提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，标志着我国全面实施预算绩效管理。

2023年，在预算绩效管理全面实施的基础上，上海深入探索成本预算绩效管理模式，是对原有预算绩效管理体系的一次“守正创新”。

以一句话高度概括成本预算绩效管理就是“原来先有预算后有成本，现在先有成本后有预算”。

上海市财政局副局长郑长林对此深有体会：“绩效评价我们做了很多年，但和预算编审还是没有完全深度地融合在一起，怎么让预算和绩效强挂钩一直是困扰我们的问题。”郑长林介绍，过去绩效评价的很多指标是定性的，现在做了成本预算绩效分析，会形成一系列成本的量化标准，把绩效评价依据做实。

以市级首批试点项目，市级医院开办费项目为例，过去医院新建项目由院方按需申报开办资产和预算明细，医院、申康医院发展中心、市财政局评审中心逐层评审，采用“一事一议”的方式保障财政资金落实，也就是“先有预算后有成本”。市级医院开办设备一定程度上存在配置标准性不强、预算审核依据不够充分等不足，不利于引导医院形成主动降本意识。

经过本次成本预算绩效管理研究，市级医院开办费在事前形成了一套配置趋势成本清单和成本定额标准，为预算审核提供了依据，有利于促进项目的标准化管理，实现“先有成本后有预算”。

据了解，随着国家级医疗中心和五个新城的建设，“十四五”期间，上海市级医院建设投资仍将保持一定强度，医院开办费财政保障资金量需求较大。如果按新标准回溯测算，近年来经市财政评审安排开办经费的14家市级医院16个开办费项目，降本幅度可达11.6%。

中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲表示：“从我国目前各级政府全面实施预算绩效管理的实践来看，或多或少存在绩效与预算‘两张皮’的现象，所以亟须强化成本信息对预算的基础性，甚至决定性作用。”

“降本增效”降下来的是什么钱
从成本预算绩效管理的内涵来看，“降本增效”是其首要关键词。

这有政府财政方面的考量。近年来，党政机关一直在过紧日子，“三公”经费、一般性公用经费都持续压缩，进一步压减的空间不大，但量大面广的项目支出还有“紧”的空间、“压”的余地。在2023年12月的全国财政工作会议上，财政部党组书记、部长蓝佛安指出：“既用好有限的增量资金，更要下大力气盘活、调整存量。”探索成本预算绩效管理就是为了精打细算，把能压的成本压下去，能省的钱省出来，集中财力办大事，真正把钱花在刀刃上。

在本次成本预算绩效管理试点中，闵行区承担了较多的区级项目。由于基层对成本预算绩效管理还较为陌生，闵行区在30个试点项目上采取了财政牵头引导、部门协同落实的机制，总结出许多“实战”经验。

闵行区财政局副局长曹晨介绍，以前财政在做绩效评价的时候，更多侧重聘请外部专家来评估预算执行结果，而成本绩效不一样，财政和预算单位需要做很多前期工作，包括打开项目账目明细，测算合理成本。“从这个角度来说，我们降本压的一定是不合理的超额预算、超额利润，尤其是政府预算高于市场真实水平的情况。”

曹晨表示，从已经做过的项目来看，降本效果最好的就是一些垄断行业。这类垄断行业一般竞争参与者较少。“有些项目当我们把成本打开，拿出真实价格以后，其实预算单位也会有所触动。”对于物业管理、绿化养护等门槛较低，可以公开竞争招标的行业项目，一般利润较薄，财政也会根据实际情况进行标准审核。其中引入外部力量，如第三方机构等，进行事前公众评估，就是一个很重要的办法。

此次深化改革过程中，在市人大的指导支持下，市财政局和各试点部门全员动员、全员参与，创新实行“双组长制”，由预算主管部门分管领导和市财政局各分管领导共同担任成本预算绩效分析项目推进小组组长，明确工作要求和方向，深入推动试点工作，全程跟进工作进度。各试点区的区委、区政府主要领导也多次召开专题会议，研究部署相关工作，推动试点任务落实落地。

推动更多领域增效改革
由于改革涉及成本压缩，极易让人产生对政府服务质量下降的担忧。上海的政府管理水平在很多方面处于全国前列，高标准一定意味着更高的成本，降本难度更大。但郑长林表示，在此次成本预算绩效管理试点过程中，服务质量不能倒退，这是一条底线。

降本，对应的是增效。在市级医院开办费项目试点过程中，预算单位申康中心会同市财政局，通过创新设置“分项标准化定额标准+按需评审+总额控制”的财政支出标准模式，允许各市级医院在标准化配置清单基础上，结合自身学科特色提出开办设备个性化配置需求，但由财政对保障总额进行控制，使定额标准的简洁性、个性需求的特色化和财政保障的效益性得以兼顾。

申康中心副主任陆春贇告诉记者，市级医院开办费执行时间一般长达3年左右，到正式投入使用时，有些医疗设备和医疗技术可能已经更新迭代，所以按原来的评审模式，医院在最初报预算时，有一种资金越多越好、配置能高就高的冲动。采用新标准模式控制预算后，在定额标准内医院能发挥更多的自主权，有利于其结合实际需求，更加合理、科学、精准地配置医疗设备。

通过财政审核模式的创新，达成财政资金供方和市级医院需方的双赢，这是成本预算绩效管理希望达到的效果。从这一点上来说，降本是压力，也是增效的动力，成本预算绩效管理将倒逼更多部门、领域向更深层改革。

在另一项市级首批项目市属公共污水处理系统运营管理试点过程中，由于上海污水处理规模和标准已经在国内外城市中处于较高水平，高基础给试点降本带来不小难度。市水务局计财处副处长程英介绍，降本一定会增加污水处理系统的经营压力。为了把效率激发出来，上海市水务局一方面对现有的成本规制结算模式进行了改革，另一方面鼓励企业加强成本运行监控，使用新能源，如光伏发电等优化能源结构；使用新技术，如智能曝气、智能加药等推动数字化转型，提升运营效率。

最终，上海市水务局在项目报告中，除了提出降本增效的建议，还全面分析了全市污水、污泥处理能力，并对主城区污水系统布局提出了优化建议。

“用管理出效益，问改革要绩效。”郑长林介绍，前两批试点项目很多都在结项报告中提到了改革思路和建议，这些优化措施可能之前部门也没注意到，这次被成本核算倒逼了出来，“从这个意义上来说，成本预算绩效管理所覆盖的范围已经不仅仅是财政系统。”
来源：解放日报