从自然资源部193号文看城市更新

启金智库

10月8号自然资源部发布了关于城镇开发边界管理的193号文，措辞之严厉，实属罕见。结合现在如火如荼的城市更新，以及愈发捉衿见肘的城市财政和未来城市发展和城市竞争说一些简单的看法。
一、国土空间规划的基础引领作用愈发明显
从当年的土地利用总体规划到现在的国土空间规划，一举奠定了全国范围内的海陆信息数据化、可视化、可检索、可监管。至此，国家的大家底完成了基础性、普遍性的统一管理 。未来所有基于国土资源的利用，将进入新的管理时代，当年动辄数万亩的小镇、园区开发等圈地运动将不复存在，所有的建设活动将在新的国土空间管理框架下进行，莫出其右。
二、城市发展将带上紧箍咒
未来，城市发展的增量将受到严格的管控。
193号文明确，三区三线划定成果是不可逾越的红线，类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等）均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，严禁违反法律和规划开展用地用海审批。严格城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护，确需对永久基本农田进行集中连片整治的，原则上仍应以“开天窗”方式保留在城镇开发边界范围内，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。措辞之严厉，给城市增量发展定了紧箍咒。
雪上加霜的是：1、市县国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量用地使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制，以便为未来发展预留合理空间。在严格落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对以下几种情形的城镇开发边界进行局部优化。2、城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。
基本可以判断，现有所有城市的规模在未来基本定型，随着人口的缩减，城市减量发展，城市合并发展等现象会出现，未来抢人大战会愈演愈烈。政府财政主导的公共基础设施投资等会大量减少，政府相关企事业单位减少，会逐步完成小政府、大管理的转变。
三、2023城市发展新元年
严格来说，从十四五起始，城市发展的元年就已经开始了，只不过有的城市反应快，有的还在末路狂奔。
193号文将从顶层彻底扭转城市管理者的思想、掐断末路。没办法啊，城市规模就这样了，红线在那摆着，突破不了，也不敢突破，怎么办呢，只能在现有的家底下，进行资源的重新整合，目前比较有效的手段就是城市更新。
城市更新从试点城市开始，也经历了几年的发展。陆陆续续出了很多的相关文件，也有相关案例落地。大体可以分为两类，一类是旧的以地产开发为驱动力穿城市更新外衣的项目；一类是城市基础设施提升、老旧小区改造等以工程物理更新的项目。
193号文指出各地要结合市县国土空间规划编制审批实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。
该文件对后续城市更新项目的影响极大，做一个大胆的猜想，未来城市更新的规模可能比预想的还要大，甚至有可能是城市新功能区的重塑，功能区多点开花，城市城运的重新塑造，在此之下，会出现一系列的子项目，子项目再大背景下进行系统推进，而不是目前的零星分布，遍地开花。
附文件正文：

自然资发〔2023〕193号
各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，上海市海洋局、福建省海洋与渔业局、山东省海洋局、广西壮族自治区海洋局、大连市海洋发展局、青岛市海洋发展局、厦门市海洋发展局：
为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，运用好“三区三线”划定成果，在国土空间开发保护利用中加强和规范城镇开发边界管理，现就有关事项通知如下：
一、坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。各地要切实将党中央、国务院批准的“三区三线”划定成果作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。各类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等）均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，严禁违反法律和规划开展用地用海审批。严格城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护，确需对永久基本农田进行集中连片整治的，原则上仍应以“开天窗”方式保留在城镇开发边界范围内，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。在规划实施期内，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。
二、推动城镇开发边界划定成果精准落地实施。各地要结合市县国土空间规划编制审批实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。市县国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量用地使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制，以便为未来发展预留合理空间。在严格落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对以下几种情形的城镇开发边界进行局部优化。
（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的；
（二）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的;
（三）耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的；
（四）已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的；
（五）已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的；
（六）规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的。
三、统筹做好规划城镇建设用地安排。引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，并依据国土空间规划，按照“三区三线”管控和城镇建设用地用途管制要求，纳入国土空间规划“一张图”严格实施监督。涉及的新增城镇建设用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。
四、严格规范城镇开发边界的全生命周期管理。城镇开发边界发生变化的，省级自然资源主管部门应及时向部汇交数据（附审查认定文件、矢量数据等），检验合格纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并反馈省级自然资源主管部门后，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。
部将依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理。国家自然资源督察机构将把地方政府落实城镇开发边界管控要求情况作为督察的重要内容。
省级自然资源主管部门要严明工作要求，根据本文件要求制定城镇开发边界管理的实施细则，加强对本省（区、市）城镇开发边界管理工作的实施、指导和监督，严禁弄虚作假违反规定要求。文件执行工作中遇到的问题和建议及时与部相关司局联系，部将根据国土空间规划编制实施管理工作的进展，修订完善城镇开发边界的管理要求。
  自然资源部
  2023年10月8日
来源：老张朋友荟

产融公会 & 启金智库 将于 2024年1月13-14日 在 广州 举办 城镇化投融资专题高级研修班第24期《城市更新/城中村/老旧小区改造的投融资、政企合作机制、专项评估成本核算、工程发承包实务和案例剖析专题高级研修班》，特邀有丰富经验的6位实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行城市更新和城中村改造的各类单位和公司，包括但不限于地方政府财政/发改/住建单位、城投公司、地方国企、开发区管委会、园区平台、工程总包类企业、建设施工公司、设计规划公司、工程咨询公司、社会资本、投资运营商、银行/信托/保理金融机构、律师等。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：1月13日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流
第二讲、城市有机更新老旧小区/城中村改造业务模式、资金结构设计、政企合作实务和案例实践
（时间：1月13日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、老旧小区/城中村改造的工作机制
二、愿景集团老旧小区/城中村改造典型项目案例详解及可借鉴要点
三、老旧小区/城中村改造的合作模式、资金来源退出、盈利机制与投融资结构框架设计
四、城区更新场景下老旧小区/城中村改造+产商文旅焕新思路的策划与引领/案例
五、前行老旧小区/城中村改造赛道的风险梳理与应对策略
六、答疑与交流
第三讲、城市更新改造专项评估及成本核算解析
（时间：1月13日下午16:30-18:00）
·主讲嘉宾：许雪微，中量工程咨询广州公司常务副总经理、东莞公司总经理，广东省综合评标评审专家，广州市南沙区工程系列建筑工程专业初级职称评审委员会委员，中国建设工程造价管理协会资深会员，高级工程师，全国注册造价工程师，价格鉴定师。
一、最新城市更新改造项目专项评估和成本核算的背景
（一）最新城市更新和城中村改造工作及鼓励政策
（二）城市更新改造不同开发模式及专项评估和成本核算诉求
（三）有哪些城中村改造和城市更新项目及未来项目库
（四）广州市迁移砍伐城市树木事件影响
（五）专项评估重点围绕：如何在传承中科学发展
二、城市更新改造项目专项评估类型、审批、具体要求和整改措施
（一）城市更新项目专项评估有哪些类型
（二）城市更新项目专项评估：哪些是“必做”哪些是“选做”
（三）专项评估编制、审批“长征路”一览
（四）有哪些专项审查及对应审批流程
（五）搞清楚主管部门，四两拨千斤
（六）专项审批的三大合规性（成果/内容/技术）具体要求及要点
（七）专项评估中一些实务问题、风险防范及整改措施
三、城市更新专项评估的成本计算及常见问题解析
（一）专项评估的成本计算政策依据
（二）旧村全面改造成本构成及实务详解
（三）旧村改造专项评估成本大致占比
（四）市政基础设施和公建配套设施等公益性专项建设的成本评估详解
（五）不良地质处理的成本评估详解
（六）场地环境调查及风险评估和污染场地土壤修复专项的成本评估详解
（七）历史文化遗产保护专项的成本评估详解
（八）树木保护专项的成本评估详解
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：1月13日下午18:00-19:00）
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢。
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘

第四讲、当前市场形势下大湾区城市更新的投融资实务、资产优化风险化解及典型案例解析
（时间：1月14日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：曹邵鸣，深圳前海润禾投资执行总裁，深圳城市更新协会金融专业委员会执行主任。
一、城市更新投融资市场形势分析
（一）项目端
（二）资金端
（三）产品端
二、城市更新投融资产品模式分析
（一）常规贷款模式
（二）明股实债模式
（三）资源整合模式
（四）“预重整+共益债”模式
三、城市更新投融资项目管控分析
（一）股权管控
（二）资金监管
（三）现场监管
四、城市更新投融资投资风险分析
（一）核心能力
（二）风险研判
（三）资产优化【项目复工、强化监管、风险隔离、缩小敞口、预重整、引入特定服务方】
（四）风险化解【再融资、企业自筹、资产转让、资产处置】
五、城市更新投融资典型案例分析
（一）主体介绍
（二）项目介绍
（三）融资动因
（四）交易结构
（五）交易要素
（六）风险研判
（七）资金募集
（八）后期管理
（九）项目退出
（十）案例总结
六、答疑与交流
第五讲、城市更新项目工程发承包管理、风险防范、计价规范与纠纷调解实务和案例
（时间：1月14日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任，广东省工程造价协会荣誉会长、专家委员会主任，广东省企业家联合会副会长，广州仲裁委员会建设工程委员会专家委员，广州建设工程仲裁院综合发展委员会委员。
一、城市更新中房屋建筑和基础设施项目工程发承包现状简析
（一）工程总承包风行原因
（二）财政局(及城投)的烦恼与工程承包方的烦恼案例
（三）前期谋划/建设准备/建设实施/工程结算各阶段工程管理风险不断
（四）发包人不满意、承包人不满意、财政审计不满意、司法部门不满意、社会不满意
（五）重点关注最新的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《建设项目工程总承包计价规范》等
二、工程建设主要模式及适用性
（一）工程建设FIDIC主要建设模式差异及适用性
（二）工程总承包里EPC合同和DB合同巨大差异
（三）采用施施工总承包的思维和计价规则推行工程总承包的严重后果
三、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要点解读及实务运用案例
（一）工程总承包在我国的发展历程
（二）什么样的项目适合采用工程总承包模式
（三）政府投资项目和企业投资项目的发包阶段和条件
（四）工程总承包项目的发包方式，招标方式、直接委托方式的适用条件
（五）其他
四、《建设项目工程总承包计价规范》要点及实务运用详解
（一）错配单价计价合同的案例解析
（二）为什么要制定工程总承包计价规范
（三）不适用于工程总承包的计价方法
（四）计价规则别适用错了
（五）工程总承包不同模式及其在不同发包阶段的适用条件
（六）工程总承包的费用项目组成
（七）“发包人”要求的重要性及如何写？
（八）工程总承包投资控制基础及各方工作注意要点
（九）工程总承包模式下，发包人要监管承包人施工图吗？
（十一）工程总承包合同中的增值税处理方式
（十二）工程总承包模式下，发包人能供应材料和设备吗？有什么风险？
（十三）工程总承包计价风险的分担机制
（十四）工程总承包模式下，如何编制招标控制价？
（十五）工程总承包模式下，工程价款如何支付？
（十六）工程总承包模式下，材料和人工如何调差？
（十七）工程总承包模式下，什么是合理工期？
五、工程总承包超概防范与处理
（一）四大体系化建议
（二）概算调整途径及案例
（三）建立非诉讼纠纷解决机制及工作要点
（四）非诉讼纠纷解决方式
（五）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面
（六）工程总承包非诉讼纠纷解决机制的项目实践
六、选聘专业机构管控风险的参考维度
七、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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