城市更新项目的运作建议

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国家层面城市更新领域的政策沿革如下：
2020-11-03 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。
2021-03-11 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。
2021-03-05 《2021年政府工作报告》深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。
2021-08-30 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（一）严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。（二）严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。
（三）严格控制大规模搬迁。尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。（四）确保住房租赁市场供需平稳。
不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。
2021-11-04 《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》第一批试点自2021年11月开始，为期2年。重点开展以下工作：（一）探索城市更新统筹谋划机制。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。（二）探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。（三）探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。
2022-07-09 《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知（建科〔2022〕54号）》，理论上，城市体检成果应是编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目的前提和依据。
2022-12-03 《住建部关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》针对城市更新各地方政府较好的经验做好进行总结推广。
城市更新的内涵概述
城市更新项目是以人为本的新型城镇化，以转变城市发展方式、完善提高城市治理体系和治理能力、解决城市病为着力点，统筹城市规划、建设、管理，提高居民居住水平和防灾救灾能力，大力推动城市生态修复和功能完善，加强新型城市基础设施建设，强化历史文化保护和开发利用，提升城市精细化管理水平。
按照定义，城市更新一般包括整治类、改建类和拆除重建类三大类别，与住建部的“留改拆”描述相对应。整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。老旧小区改造可视为整治类城市更新的一种。
改建类项目一般不改变土地使用权的权力主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部拆除或加建，可实施土地用途变更，可适当增加建筑面积。
拆建类项目对原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。也是影响更新单元内拆建比的主要因素。
城市更新主要是根据城市规划和产业布局，通过再开发、改造、拆除重建、整治改善、保护等方式，优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，推动产业可持续性发展和历史文化保护传承，实现城市产业动能升级、人口合理聚集、环境品质提升、居住幸福感提高等的系统性工程。
目前支撑城市更新领域的政策法规主要有《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）、《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知（发改规划〔2021〕493号）、《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），同时《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要加快推进城市更新。
城市更新涵盖的范围比较广，主要涵盖工程类别有：土地一级开发、“三区一村”改造（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等）、新型智慧城市、新基建、传统基础设施和公共服务设施提升完善、土地成片开发、生态和文化保护、轨道交通场站及沿线TOD 模式综合开发、工业园区和产业新城、特色小镇、文旅综合体等。
城市更新项目的资金来源和收入来源
结合城市更新的定义，不难推测，城市更新项目中大部分都是基础性和公益性的设施，比如老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村以及相关的基础设施和公共服务设施，建设资金来源基本上如下：
以直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式投入的财政资金，社会资本自有资金投资、金融机构融资、专项引导基金（主要还是社会资本投），一般债、专项债、上级财政奖补资金等，原始权利人出资（包括住宅维修基金等），除此之外，并没有更多的其他来源。
城市更新只是项目类别和范畴，并非创造诸如PPP、BOT那样的可操作的具体模式和交易结构。城市更新只是原本我们熟识的传统市政、房建或园林绿化等类别项目的有机整合和搭配，赋予科技化、智能化、信息化、人文化、服务化和弹性化等要素后，打包、组合而成。
结合城市更新定义和项目类别，项目的收入来源主要如下：
1. 城市基础设施和公共服务设施的运营收入，包括道路养护、管廊管线运维、公园绿地维护、停车场、光伏发电以及充电桩运营收费等，基本上通过使用者付费实现的收入相对于项目总投资而言，杯水车薪，无法在中短期内覆盖项目投资并实现合理收益。
2. “三旧一村”改造中涉及的社区配套的商业、文化、体育、养老、托育、物业管理、广告、停车充电桩等经营性收入，对于平衡总投资来说同样需要长周期，也面临较大不确定性。
3. 涉及产业导入的入驻企业租赁厂房收入以及相关财税收入，前提下厂房及配套基础设施建设纳入项目投资范围和拟导入的产业业态顺利落地。受制于城市更新范畴的相关约束和条件，包含此类收入的项目更倾向于片区开发范畴。
4. 土地出让收入。实施范围内的经营性用地（包括商住、工业仓储和科教等用地）土地出让收入实现进入财政后的合规路径的返还。
5. 土地二级开发收益。在财政承受能力有限、项目使用者付费不稳定的情况下，聚焦点自然指向社会资本的土地开发一二级联动，即社会资本（包括地方国有企业）通过二级房地产开发的销售净收益、合作开发的利润分红、物业管理净收益以及项目配套的商业化设施经营性净收益来覆盖城市更新无收益部分的基础设施建设投资并实现合理利润。
各地城市更新项目的特点
结合各地省市层级的“十四五规划”、国土空间规划、城乡建设规划、城市设计、各类专项规划等相关顶层设计文件，城市更新的领域主要集中在都市圈协同联动效应打造、传统基础设施和市政公用设施的完善与智能化改造、城市双修、以智能化信息平台为核心的智能化城市建设和改造、老旧小区改造与智能化小区建设、历史文化保护与传承、环境治理、海绵城市建设、产城融合及产业升级、保障性安居工程等领域。
城市更新规划领域多、范围广，具体操作路径、政策细化措施、规划衔接保障、产业链联动规划等方面存在欠缺，大部分项目是没有财政资金支持的非经营性项目，如何将经营性项目与非经营性项目统筹实施，如何实现项目平衡、区域平衡和总体平衡，如何实现时间和空间的错配，如何通过适度超前的基建投资和产业基础设施投资挖掘以核心城市为核心的都市圈内在价值与核心竞争力，是各地城市更新项目运作成败的关键。
城市更新项目的政企合作模式建议与思考
城市更新涵盖领域较大，范围较广，市场上存量项目的合作模式较多。一般城市更新各子项目可以单独实施，也可以多个子项目打包成大项目包统筹实施。主要的合作模式如下：
一是政府财政资金充裕、没有经营性收入的公益性或者预计可以通过专项债、上级财政转移支付、专项补贴等方式解决资金来源的项目，诸如市政道路改造、公园绿地打造、水系治理、学校、医院等。政府主管部门可以授权地方国有企业通过传统招标方式确定施工主体，社会资本可以在政府专项资金未到位期间通过自身投融资能力确保项目正常推进，可以选择EPC+F、适当降低工程进度款比例等方式。具体边界条件和交易结构可以与政府详细磋商，总体原则不能增加地方政府隐性债务，不做政府垫资项目，避免触碰政策红线，造成合规风险。
二是政府财政资金不足、有一定经营性收入的准公益性项目，诸如垃圾处理、污水处理、综合管廊、城市快速路、地铁上盖物业等，该类项目结合项目类型，实施主体可以是政府部门或者授权地方国有企业，社会资本可以协议政府积极申请相关领域的专项债、协助地方国有企业发行债券或ABS产品、引入其他财务投资人、引入高科技或智能化研发应用类合作人、产业运营商、搭建基金或信托等金融产品、引入银行贷款等方式解决部分建设资金来源，同时结合政府财政承受能力、项目收入实现预期、社会经济发展水平等客观因素的情况，将项目包装成PPP、BOT、股权合作+建设运营、投资人+XOD等模式。
项目整体上通过预期的使用者付费收入、上级财政补贴资金、专项债、城投债、银行贷款等渠道覆盖总投资并实现合理的投资收益。此类项目进入运营期后积极探索通过公募Reits、ABS等方式实现提前退出，盘活存量资产，释放财政空间，实现区域内滚动发展。
三是政府财政资金不充裕、预计需要通过项目实施后的,增量土地收入和财税收入收回投资、实现收益的项目，政府主管部门可以授权地方国有企业作为实施主体，通过ABO+公开招标、ABO +特许经营、投资人+EPC、EPC+O等模式。
以招标方式选择社会资本作为社会投资人，政府在有限的财政承受能力下，依法合规的通过市场化机制引入社会投资人通过期限错配，将中长期预计可以实现的财税收入纳入项目合作边界内，站在风险共担、利益共享的基本原则下，设置科学合理的绩效考核机制，尽快实现区域内重点产业孵化、优化产业布局和国土空间布局、加快产城人融合、基础设施完善和智能化升级改造、国民经济高质量发展，在弥补社会资本投资收益的前提下实现区域内的长期稳定的自我循环和滚动发展。
四是城市更新类项目大多符合PPP模式的应用范畴，在政府财政承受空间较大，债务率合理的前提下，可以将部分纯公益性质和有一定收入的子项目打包成整体有一定收益的PPP 项目，编制“两评一案”并纳入财政部PPP项目库，社会资本与政府出资代表共同成立项目公司，负责提供项目投资、建设、运营、移交等一体化服务方案。
项目的合作方案可以根据项目实际情况搭建，须结合项目的投入产出预期、市场供需以及政府财力等方方面面进行调整和修正，可以是上述模式的组合、拆分和灵活运用，也可以进行改进和优化。
总体上，社会资本参与各地城市更新项目的基本原则主要包括：一是不增加地方政府隐性债务，二是做大做强各地地方国有企业，三是政企高效深入合作并合理设置风险分担机制，四是以时间撬动空间，资源补偿与资源输出有机结合，五是以需定产与供给创造需求相结合，重在培育城市的内生动力、科技创新赋能、产业升级改造、城乡一体化协同化发展，六是金融资源、自然资源禀赋、财政资源、政策利好、产业导入等方面助推各类项目高效推进。
来源：网络综合
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【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：1月13日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流
第二讲、城市有机更新老旧小区/城中村改造业务模式、资金结构设计、政企合作实务和案例实践
（时间：1月13日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、老旧小区/城中村改造的工作机制
二、愿景集团老旧小区/城中村改造典型项目案例详解及可借鉴要点
三、老旧小区/城中村改造的合作模式、资金来源退出、盈利机制与投融资结构框架设计
四、城区更新场景下老旧小区/城中村改造+产商文旅焕新思路的策划与引领/案例
五、前行老旧小区/城中村改造赛道的风险梳理与应对策略
六、答疑与交流
第三讲、城市更新改造专项评估及成本核算解析
（时间：1月13日下午16:30-18:00）
·主讲嘉宾：许雪微，中量工程咨询广州公司常务副总经理、东莞公司总经理，广东省综合评标评审专家，广州市南沙区工程系列建筑工程专业初级职称评审委员会委员，中国建设工程造价管理协会资深会员，高级工程师，全国注册造价工程师，价格鉴定师。
一、最新城市更新改造项目专项评估和成本核算的背景
二、城市更新改造项目专项评估类型、审批、具体要求和整改措施
三、城市更新专项评估的成本计算及常见问题解析
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：1月13日下午18:00-19:00）
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢。
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘

第四讲、当前市场形势下大湾区城市更新的投融资实务、资产优化风险化解及典型案例解析
（时间：1月14日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：曹邵鸣，深圳前海润禾投资执行总裁，深圳城市更新协会金融专业委员会执行主任。
一、城市更新投融资市场形势分析
二、城市更新投融资产品模式分析
三、城市更新投融资项目管控分析
四、城市更新投融资投资风险分析
五、城市更新投融资典型案例分析
六、答疑与交流
第五讲、城市更新项目工程发承包管理、风险防范、计价规范与纠纷调解实务和案例
（时间：1月14日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任，广东省工程造价协会荣誉会长、专家委员会主任，广东省企业家联合会副会长，广州仲裁委员会建设工程委员会专家委员，广州建设工程仲裁院综合发展委员会委员。
一、城市更新中房屋建筑和基础设施项目工程发承包现状简析
二、工程建设主要模式及适用性
三、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要点解读及实务运用案例
四、《建设项目工程总承包计价规范》要点及实务运用详解
五、工程总承包超概防范与处理
六、选聘专业机构管控风险的参考维度
七、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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